摘 要： 在自上而下强化政府履职的政策背景下, 创新和完善对县级政府履行教育职责情况的督导评价制度就需要有新的宏观考量和顶层设计, 要根据国家要求和地域实际, 辩证地从多个维度把握好十对关系, 扎实推进评价工作的理念创新、制度创新、技术创新、实践创新。
关键词： 县级政府; 教育职责; 评价; 关系; 视角;
Abstract： In the context of the policy of strengthening the government's performing duties from the top down, innovation and improvement of the supervision and evaluation system for the county government performing educational duties requires new macro considerations and top-level design. It is necessary to dialectically grasp ten pairs of relations in accordance with national requirements and regional realities, and solidly promote the concept innovation, system innovation, technological innovation, and practice innovation of the evaluation work.
Keyword： county government; educational duties; evaluation; relationships; perspective;
对政府履行教育职责情况的督导评价制度, 首先是从县级政府层面开始的, 起源于20世纪90年代的“两基” (基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲) 。到了21世纪初期, “两基”完成后, 广东、湖南等省建立了对县级政府履行教育职责情况的督导评价制度。在总结县级层面督政实践的基础上, 2017年, 国务院办公厅出台了《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》, 建立对省级政府履行教育职责情况常态化、综合的督导评价制度, 实现了政府履行教育职责督导的全覆盖。[1]这是新的历史时期督促各级政府切实履行教育职责、优先发展教育事业的重大制度创新。
《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》要求省级政府“结合本行政区域实际制定具体实施方案, 开展对本行政区域内各级政府履行教育职责的评价工作”。在自上而下强化政府履职这个新的政策背景下, 创新和完善对县级政府履行教育职责情况的督导评价制度就需要有新的宏观考量和顶层设计。基于湖南省12年的评价工作实践, 笔者尝试从多维视角理解和把握对县级政府履行教育职责的评价制度, 以期对各地开展的评价实践工作有所参考和助益。
一、督导对象:把握对县级政府履行教育职责督导评价与对县级党政主要领导教育实绩督导考核的关系
一个行政区域内教育的发展, 需要政府层面政策推动和资源保障, 但关键在人, 关键在当地的领导班子和主要领导干部。对县级政府履行教育职责情况进行评价, 不只是评价教育部门及其他承担教育职责的相关部门履行职责的情况, 更重要的是评价党委、政府主要领导有没有把教育摆在优先发展的战略地位, 有没有全面贯彻教育法律法规和方针政策。湖南省“两项督导评估考核” (对县级政府教育工作及其党政主要领导教育实绩督导评估考核) 制度获得了首届国家教育改革创新奖, 其根本原因就在于这项制度由省委组织部、省教育厅、省教育督导办公室共同组织实施, 紧紧抓住对县级党政主要领导教育实绩督导考核这个“牛鼻子”, 坚持将县级政府履行教育职责情况督导评价与县级党政主要领导教育实绩督导考核同步进行、结果挂钩, 坚持将县级政府教育工作督导评估结果与县级党政主要领导教育实绩督导考核结果一并在社会主要媒体予以公布, 这种做法极大地增强了县级党政主要领导抓教育的责任感和使命感。在强化政府履职的大背景下, 教育部门与党委组织部门有必要加强配合和联动, 加大民生事业在政绩考核中的比重, 真正把教育实绩督导考核结果纳入县级党政主要领导干部政绩考核之中, 作为他们表彰奖励、提拔使用或责任追究的重要依据, 充分发挥督导考核的激励与约束作用。
二、督导重点:把握对县级政府履行教育职责督导评价与县域义务教育均衡发展督导评估的关系
从一个县域范围内的教育层级来看, 大致可分为学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育。其中, 义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育, 具有强制性、免费性、普及性和世俗性的特点, 是县域教育发展的重中之重。在“以县为主”的义务教育管理体制下, 义务教育阶段覆盖的学校最多, 牵涉的学生和家长面最广, 对政府履职的要求最高, 自然成为县级政府履行教育职责评价的核心领域。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》的战略部署, 2020年要基本实现区域内义务教育均衡发展。截至2017年底, 全国累计有2379个县通过国家义务教育均衡发展督导评估, 占全国总数的81%[2], 这表明县域义务教育均衡发展已经进入攻坚阶段, 对县级政府履职的评价相应地需要突出评价县级政府在义务教育均衡发展方面攻坚克难的决心和行动。湖南省实施的对县级政府履行教育职责的评价, 一直把县域义务教育均衡发展的差异系数是否达到国家标准作为前置性和门槛性条件, 采取的是“先县域义务教育均衡发展全面督查, 再县级政府履行教育职责评价”的工作策略。随着国家义务教育优质均衡发展战略的推进, 对县级政府履行教育职责的评价相应地要把优质均衡作为工作导向和前提性条件。
三、督导形式:把握综合评价与专项督导的关系
对县级政府履行教育职责的评价不是就某一方面的专项督导, 而是一种综合性督导评价。综合评价有利于整体、客观地评价政府的教育工作, 全面规范政府履职行为, 但是, 就某个具体的教育热点、难点问题来说, 专项督导这种督查形式有其特殊的集中性和透彻性。开展县级政府履职评价时, 要按照评价指标体系全面进行核查评价, 同时也应该围绕教育工作年度或者阶段性的重点, 运用专项督导的形式, 集中力量深入核查、发现问题和整改问题。如湖南省2017年对县级政府履职评价把教辅材料违规征订、规范幼儿园内部管理、农村学校“四改三化” (即改食堂、改寝室、改旱厕、改澡堂, 净化、亮化、绿化) 作为督导的重要内容, 收效明显。按照省政府办公厅消除大班额专项行动计划, 2020年之前湖南省将把大班额化解作为评价的重要内容, 这就需要在政府履职的指标体系设置、现场核查操作细则等方面进行修订完善, 在评优评先、激励制约等方面加大对大班额化解的结果运用力度, 发挥督导督查抓落实的效用, 切实服务教育大局和中心工作。
四、督导节奏:把握周期性评价与常态化评价的关系
国家对省级人民政府履行教育职责的评价周期是每年开展一次, 省级政府先自查自评, 再由国务院教育督导办公室选定实地检查省份进行实地检查, 这是一种基于全面自查的国家抽查。《湖南省教育督导条例》规定, “省教育督导机构应当在设区的市、自治州、县 (市、区) 人民政府每届任期内至少对其进行一次督导评估”[3]。据此, 湖南省对县级政府教育工作“两项督导评估考核”实行的是5年一次的周期性评价, 每个县市区政府每届任期内要接受一次督导评估, 先由县市区申报, 再由省教育督导部门统筹公布督导评估规划。这种政府任期内履职评价的优点是充分尊重了县市区的意愿, 根据县市区的经济基础和教育发展水平确定评估次序, 给教育发展相对滞后的县市区预留了一定的时间和空间, 也确保了5年内所有县市区的全覆盖。其缺点是5年的周期太长, 容易出现在评估考核年度县级政府为了过关弄虚作假、应付检查的现象。强化县级政府教育履职评价, 需要坚持周期性评价与常态化评价相结合, 在开展县级政府任期内履职评价的同时, 建立常态化的教育事业发展监测平台, 每年每个县市区开展自查自评, 由市级教育督导部门审核上报, 省教育督导部门每年对县级政府自查自评、教育事业发展监测情况、实地评价、整改复查情况进行综合分析, 向社会公布县级政府履行教育职责的年度评价报告。
五、督导类型:把握过程性督导与结果性评价的关系
政府层面主导的督导评价经常被诟病的一点是, 要在短短几天的时间内对某个单位几年的工作进行结果评价和等级判定, 只重结果评价, 不重过程整改, 缺乏对评价前的过程监控、信息收集和评价后的跟踪复查, 督导链条上的各个节点是独立的、脱节的。具体对某个县级政府来说, 如果教育基础很好, 工作推进力度很大, 总是能够获得优秀等次;如果教育基础薄弱, 工作推进滞后, 感觉优秀无望, 只求过关, 无法起到“以评估促发展”的目的。对县级政府履行教育职责的评价应该坚持过程性督导与结果性评价相结合, 建立“前期诊断、每月复查、中期督查、实地评价、跟踪督查”的评价工作链条。首先, 在正式开展评价的前1～2个年度内, 对县级政府要有前期的诊断性督导, 对县级教育工作的基础、起点和优势、差距有清楚的判断, 对大部分学校的问题全面摸底形成问题清单, 建立问题销账制度, 对所有的问题要明确整改的期限和责任人, 省市教育督导部门每个月督查整改情况。这样一来, 在正式的评价年度, 专家们带着前期诊断结果、问题清单开展评价, 既看县域教育发展的整体水平, 也看县级党政主要领导重视程度、整改工作力度、教育工作的进展和进步情况。督导评价结束后, 建立反映县级教育整体状况的电子档案, 继续进行跟踪督查, 直至主要问题基本整改到位。
六、督导主体:把握督导部门评价与第三方评价的关系
对县级政府履职的评价需要由省市教育督导部门牵头组织实施。这是因为各级教育督导部门代表本级政府对下级政府教育工作开展督导评价, 具有相对独立性、一定的专业性和执法权威性。同时, 督导部门可以充分借助第三方专业机构的人力资源和技术优势, 将教育事业数据监测和社会公众教育满意度调查等工作, 采取购买服务的方式, 委托第三方专业机构实施。非政府的、独立的第三方专业机构的参与, 使得督导评价的主体更为多元化。由第三方专业机构独立实施社会公众教育满意度调查, 独立统计调查结果, 能够运用其组织实施和统计分析方面的专业优势, 得到客观真实的调查结果。要做到督导部门评价与第三方评价相结合, 在目前第三方专业机构市场还不成熟的背景下, 一方面, 教育部门、督导部门要依托高校、研究机构、调查和审计机构, 明确专业定位和规划, 有意识地培育一批第三方专业机构;另一方面, 每年要将教育事业发展监测评估、社会公众教育满意度调查、教育经费投入核查等需要购买服务的项目及时向社会公布, 选取有资质的第三方专业机构, 按照招标、投标程序购买专业服务。
七、督导内容:把握督政与督学的关系
对各级政府履行教育职责的评价, 简称督政;对各级各类学校开展的督导评价, 即为督学。对政府教育履职的评价, 最终要落脚到对所辖学校的评价上来, 但督政则侧重对政府行为的评价;对各级各类学校的评价, 其中的学校主管部门和政府层面履职的评价是重要内容, 但督学则侧重对学校内部管理、办学行为和教育教学质量的评价。对县级政府履行教育职责的评价, 不能与对学校的督导割裂、孤立开来。学校管理得怎么样?学科的质量监测结果怎么样?是否存在违背素质教育的办学行为?……这些都应该成为评价政府履职情况的重要内容。评价某个县级政府重视教育工作, 依法保障教育投入, 加强教师队伍建设, 优化教育发展环境, 这些只是政府层面的外延性、保障性条件;办人民满意的教育, 最终要落实到学校层面的内涵式、高质量发展上来, 落实到每位教师的言传身教、每位孩子的健康成长上来。
八、督导层级:把握县级政府与省级、市级政府教育履职评价的关系
当前的教育管理体制可以概括为“省级统筹, 以县为主”。最先是在义务教育阶段, 《义务教育法》规定, 义务教育实行国务院领导, 省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施, 县级人民政府为主管理的体制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》提出, “加强省级政府教育统筹”, 将省级政府的统筹职责涵盖各级各类教育。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》对省级政府教育统筹的职责进行了明确的阐述, “统筹落实推进各级各类教育协调发展职责, 统筹落实城乡教育协调发展职责, 统筹编制办学条件、教师编制、招生规模等基本标准, 统筹确定合理教育支出结构”[4]。2017年, 国务院办公厅出台的《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》对省级政府的统筹职责内涵进行了更为详细的界定。郡县治则天下安。县级政府的忠实履职无疑是落实教育优先发展战略的基石。市级层面处于教育管理体系的中间环节, 起着承上启下的关键作用, 着重要评价考核市级政府对所辖城市区、管委会、开发区的教育履职情况, 对市本级中小学校和高等学校的建设和管理情况, 对所辖县级政府教育履职的指导和督促情况。县级政府的教育履职情况是评价市级政府、省级政府教育履职的重要内容, 省级、市级政府的教育履职有其专属和独特的内容, 也在整个行政区域内发挥着统筹规划、督促落实的中枢作用。
九、督导方法:把握定量评价与定性评价的关系
国家开展的县域义务教育发展基本均衡县督导检查将县域综合差异系数作为门槛性条件, 基于全国教育事业统计数据, 选取生均教学及辅助用房面积等8项指标, 分别计算小学、初中综合差异系数。小学、初中综合差异系数只有分别小于或等于0.65、0.55, 才能接受国家的实地评估验收。综合均衡发展差异系数、公众教育满意度、县级政府推进义务教育均衡发展工作情况, 最后确定其是否达到国家评估认定标准, 体现的是以定量评价为基础、定量与定性相结合的评价方法论。对县级政府履行教育职责的评价, 涵盖义务教育、学前教育、职业教育等方方面面, 需要全面拥抱大数据、区块链、智能化等新技术、新趋势, 真正在评价的理念层面解放思想、转变思维定式, 坚持网络评价与实地督导相结合, 坚持“以人民为中心”开展群众满意度测评, 坚持基于数据监测和量化操作的价值判断评估, 从而将整个评价模式转变为多元主体参与的、过程性的、协商性的、发展性的现代督导评价模式。需要注意的是, 信息技术手段为我们收集和挖掘数据提供了便利, 但是要防止“唯数据、唯量化”倾向, 数据和量化只是提供了一种事实判断, 评价从本质上来说是基于事实判断的价值判断。特别是对于一个县级行政单位教育工作的评价, 不能仅仅观测经费投入、入学率、巩固率、合格率、普职比、学科成绩、差异系数等面上的数据, 更要关注县级党政领导班子、教育部门领导班子、有关职能部门和乡镇主要领导对于教育工作的情感、态度、价值观和工作思路, 关注学校里和教育系统每天发生的小故事, 关注学校的课程实施和校园文化建设, 关注教师的归属感、精神面貌和职业体验, 关注学生和家长的安全感、获得感、幸福感。
十、督导的民主性:把握评价的透明性与公正性的关系
只有程序和规则的公开透明, 才有结果的公平和公正。同理, 只有保持整个县级政府履职评价流程的公开性和透明性, 才能最大限度地保证评价工作的客观性和公正性。让群众知情、参与和监督, 主动回应人民群众的期盼和关切, 是实现评价透明公开的要义之所在。对县级政府履行教育职责的评价, 首先, 在评价的制度设计、指标体系设置上要做到开门纳谏、从善如流, 广泛征求、吸纳评价对象、社会公众、相关利益主体的意见和建议。其次, 在实地评价检查之前, 要向社会主动公开评价的时间、对象、流程、方式方法, 公布联系电话, 接受群众的监督。要注重整个评价检查过程的开放性和透明性, 注重与评价对象、师生、家长的沟通交流, 现场总结工作亮点, 当场指出存在的问题, 提出整改要求。再次, 需要有社会公众参与评价的环节和制度设计, 采取社会公众满意度入户调查或电话随机调查等形式, 了解群众对于教育工作“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”, 把群众的满意度作为政府履职评价的重要标准。最后, 要坚持结果评定过程的公开透明。对于“优秀、合格、不合格”每一个等次的评定要有明确的评定标准和程序, 并对外公布。要依据专家实地检查打分、教育事业发展数据监测、社会公众教育满意度调查等结果, 综合考虑是否涉及师德师风、弄虚作假、重大安全责任事故等“一票否决”指标, 集体审议确定县级政府履职的最终评价等次, 在主要媒体公布评价结果。评价结果的运用是保障评价工作权威性和公正性的关键环节。上级政府和党委组织部门要把县级政府履行教育职责情况作为对政府及其党政主要领导进行考核、奖惩的重要依据;对于履行教育职责不到位、整改不力、评定为不合格等次的县级政府, 上级政府教育督导部门要对其党政主要领导及有关责任人进行约谈并通报批评, 提出给予处分的建议。
参考文献:
[1] 国务院办公厅.关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知[Z].国办发[2017]49号, 2017-06-08.
[2] 教育部.2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告[R].2018-02-28.
[3] 湖南省第十届人民代表大会常务委员会公告 (第72号) .湖南省教育督导条例[Z].2006-09-30.
[4] 教育部.关于2013年深化教育领域综合改革的意见[Z].教改[2013]1号, 2013-01-26.
