推动军民深度融合发展具有长期性、复杂性、艰巨性和综合性特征.目前,我国军民融合的范围不断拓展,全方位、全要素、全系统的军民融合大幕已经拉开[1].党的十八届三中全会《决定》提出"推动军民融合深度发展",为我国军民融合发展指明了方向[2]56.当前,我国军民融合正处于由初步融合向深度融合的过渡发展阶段,特别需要加强军民融合发展的科学指导,在理论认识和实践操作中正确处理好六大关系.
1正确处理维护安全和促进发展的关系
所谓军民融合发展就是从维护国家安全和发展的全局出发,整合优化配置军民2大体系资源,使国防建设中与经济建设紧密相关的部分融入经济社会大母体.军民融合深度发展,将会使原本处于相对封闭、保护状态的国防市场进一步开放,大量外资有可能进入国防领域.国际上,国防建设中外资进入的路径通常是,外国大型军工集团首先投资、并购外围产业和中小企业,并逐步转移到核心军工企业,最终达成产业控制的目的.另外,从信息安全角度考虑,军民融合发展有可能使军队的信息资源大门进一步打开,从而使得军队面临的风险增大[3].从世界各国推进军民融合的程度和进程来看,越是发达国家,产业竞争力越强,军民融合程度也较高;发展中国家,因为本国国防产业水平较低,比较偏重强调国防领域的自主性和独立性,军民融合程度也相对较低,这是由各国产业水平、市场发达程度等客观因素决定的.
因此,在推进军民融合深度发展时,不能脱离基本国情军情,单纯为了追求融合度而融合.比如,2001年印度政府做出决定,除了将长期以来由国家垄断经营的国防工业以许可证方式向私营企业全面开放,还允许外国企业直接投资印度国防工业,但是,明确规定外商直接投资不得超过26%[4].这就要求我们在推动军民融合发展时,正确处理好维护安全和促进发展的关系,认识到军民融合发展是强军之道,融合发展的最终目的是提高军队维护国家安全能力,不能因为有风险就不敢融、不想融,更不能以"安全"为借口阻止军民融合发展大势.与此同时,应该采取有效措施规避和防范军民融合发展中的各种潜在风险.比如,可以考虑加强军民融合的统筹管理;进一步评估细化军民融合具体范围和领域;选定信誉度较高、资质条件较好的企业进入国防领域;制定完备的法律法规体系等[5].
2正确处理国家主导和市场运作的关系
习主席在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议讲话中强调指出:"做好军民融合深度发展这篇大文章,既要发挥国家主导作用,又要发挥市场的作用,努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局".军民融合发展关系着国家长治久安,是一种国家战略意志的体现,在推进过程中,必须强化和发挥国家主导作用.
但是,国家主导并不是国家通过计划手段或行政命令决定资源配置,更不是国家包办.
1957年,苏联率先把人造地球卫星送上太空,显示了苏联社会主义国家利用计划手段、集中优势资源推动科技创新发展的巨大力量.苏联的成功举措给一向以自由市场经济为标榜的美国战略一击.以肯尼迪总统为首的决策班子在分析苏联取得的成就时认为:市场和自由企业虽然为美国提供了雄厚的研究开发和制造基础,但是不能自动产生国家战略竞争所需要的战略能力.可是,美国并没有完全照搬苏联的计划模式,而是把战略规划和市场运作有机结合起来,既形成了国家战略能力,又注入了新的市场活力.作为对苏联的战略还击,1969年美国首次实现了人类登月."阿波罗"计划,不仅重新树立了美国在太空探索领域的霸权地位,而且还带动了美国经济和科技全面发展[6].
整个计划衍生出了约3 000多种应用技术成果,投入产出比高达1∶14.可以说,作为一种计划模式,苏联赢了;作为一种国家战略,美国赢了.
正确处理好国家主导和政府运作之间的关系,关键是把国家顶层规划与底层市场运作有机结合起来,将国家意志贯穿于战略规划、体制机制和法规制度之中,营造有利于军民兼容、平等竞争的军民融合发展市场环境.
一是加强军民融合发展战略规划建设.在国家层面,制定和实施军民融合发展战略规划,把军民融合作为一项重要的国家战略,将其纳入我国国民经济和社会发展规划;在重点领域,能纳入经济社会发展体系的尽量采用"纳入式"发展,不再另起炉灶.
二是加强军民融合发展体制机制建设.在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接和资源共享机制;在各地相关部门和企事业单位之间建立专门机构及(部门、区域)协调机制,形成上下联动、业务归口、分工明确的军民融合运行机制.
三是加强军民融合法规制度建设.加快《军民融合促进法》《军品采购法》等相关法规立法进程,修改和废止现有法规体系中不利于军民融合的法律条款和标准规范;创新投资方式,改变目前单一财政行政直接投资方式,鼓励社会资本参与国防建设;完善军品价格制度,建立分类定价制度;调整武器装备科研生产许可证制度,建立武器装备许可证管理"负清单"制度,由现有授权企业许可生产什么,改为除了保密限制企业的领域外其余领域全部放开;搭建向民口开放、便于军民双方互动交流的信息公共服务平台,用信息流引导物质流、现金流和技术流在军地之间双向交流.
3正确处理军事需求和民用需求的关系
军事需求起源于维护国家安全需要,民用需求源于满足人们生产和生活需要.2种需求分别是各自系统发展的牵引力,二者之间既相对独立,又紧密联系,它们的交集共同构成了军民融合发展需求.军民融合中的军事需求同通常意义上的作战需求和消费需求相比,具有以下特点:一是需求内容军民通用,既可以为军所用,也可以为民所用;二是需求周期跨度较长,通常与项目平均建设周期一致,有的长达数年、甚至数10年;三是需求波动相对稳定,需求受外界环境变化影响较小,具有相对稳定性;四是需求实现手段灵活,可以通过行政、经济、法规等多种手段满足需求.
正确处理好军事需求和民用需求的关系,关键是建立健全军事需求生成提报机制,充分发挥军事需求在军民融合发展中的牵引作用.目前,我军现有的军事需求生成提报采用立足现有总部机关和各军兵种自然形成的工作格局,按照由下至上逐级提报、最后由总部汇总的方式进行.这种自下而上为主,部门分散提需求的军事需求生成提报模式,容易导致军事需求生成过程中的虚报、盲报、散报现象,难以从源头上汇总形成维护国家安全和发展的总需求,加之军地各部门分散搞对接,很难凝聚军地资源、形成合力[7].在这方面,可以借鉴美军基于能力的联合需求分析做法,用能力需求牵引国防科技工业转型发展.具体来说,军方根据军事战略及安全威胁,提出未来作战军事能力需求,并且组织建立相应的能力论证委员会,该委员会由相关领域的军地专家组成,重点论证实现该能力的可能途径及军地任务分工.这样,不仅发挥了军事需求在军民融合中的牵引作用,而且从源头上打破了军民界限、凝聚了军地力量,实现了军地需求对接.
4正确处理盘活存量和优化增量的关系
军民融合发展的本质是重新整合优化军民2大体系的资源.从资源状态来看,可分为存量资源和增量资源.重新整合优化配置军民2大体系资源,既要盘活存量,又要优化增量.所谓盘活存量资源,就是军地双方最大限度地向对方释放各自已有的存量资源,实现资源共享、成果共用.
改革开放30多年来,在军地2大体系内都积累了大量资源,在资源变得越来越紧缺的时代,通过军民融合发展盘活存量资源,实现节约型发展.比如:一些军用机场、港口、码头,在条件允许情况下,可以为地方开放使用;一些民用机场为军机提供起降、加油和维修保障服务.所谓优化增量投向,是指新增资源投入向事关国家安全和发展、军地双方急需、军民通用方向聚焦.比如:"核高基"(核心电子元器件、高端通用芯片和基础软件),即是维护国家安全和打赢信息化战争的重要因素,又是信息时代争夺科技和产业制高点的关键所在,其地位和作用堪比当年"两弹一星".目前,我国军民融合中"重增量、轻存量"问题比较严重,片面认为融合就是新建地盘、新上项目,局部地区、个别部门甚至为融合而融合.这样不但有违军民融合发展初衷,而且造成了新的低水平重复建设和资源浪费.
正确处理好盘活存量和优化增量之间的关系,就是要用优化增量投向带动存量调整,利用重大国防战略工程凝聚军地科研力量,提升整个国家科技创新能力.例如,我国"神舟"载人航天工程项目的成功实施,不仅提振了国威,提升了军力,而且还促进了产业结构升级,取得了很好的经济效益.直接承担研制建设任务的企事业单位就有100多家,承担协作配套任务的单位有3 000多家,涉及航天航空、船舶、兵器、机械、电子、化工、冶金、纺织、建筑等多个行业,参与人员10余万人.对于军方建设为主兼顾民用需求的项目,要在保障军事需要的基础上,加大民用开放力度;对于民方建设为主贯彻国防要求的项目,要在促进经济发展的同时,尽可能满足国防建设需要;对于军民共建项目,要最大限度地实现共用共享,实现"一份投入、两份产出".
5正确处理当前利益与长远利益的关系
军民融合发展是一项关系国家安全和发展全局的大战略,影响着国家的长远和未来.在推进军民融合过程中,绝不能只顾眼前利益,而忽视了长远利益.
20世纪80年代,法国、德国、英国、西班牙为了实现大飞机梦想,打破波音独霸天下的局面,联合组建了空客公司,并且冒着"政府非法补贴"被制裁的风险,长期为空客注入研发经费,使空客从一个名不见经传的欧洲小公司,一步一步发展壮大,最终获得了与波音平分全球市场的资格[8].美国专栏记者曾经把其称为:"海拔最高的战争"[9].
正确处理好当前利益与长远利益的关系,关键是通过渐近式、增量式改革,搭建起军民融合发展的利益共赢机制.制度变迁理论指出:长远利益是当前利益调整的方向,当前利益是实现长远利益的基础,一项成功的改革和战略转型,如果不能使眼前多数人受益,就很难形成共识和持续下去.军民融合式发展,涉及多个部门、多个主体的切身利益,是一次利益格局的大调整.在推进军民融合过程中,也应该遵循这个基本要求.当前,可以通过采购市场化、保障社会化改革等措施,最大限度地构建起军、地、企多方利益共赢平台,逐步夯实军民融合深度发展的利益根基.
6正确处理重点突破和整体推进的关系
从我国军民融合的发展历程可以看出,随着融合的不断深入,军民结合的范围越来越广,由最初主要集中在国防科技工业领域拓展到经济、科技、人才、保障、海洋、空天、信息以及基础设施建设等重点领域;军民结合的层次越来越高,由最初对军工部门发展的指导方针上升为国家发展战略;军民结合的程度越来越深,由最初军民2大体系"板块式"结合发展到军民"制度式"一体.当前我国各主要领域的军民融合程度和进展不尽相同,有的稍显快一点,有的相对慢一点,这与各领域的融合起点、环境条件、实现方式等因素有关.
在这方面不能搞一刀切,追求一个标准,需要遵循各领域的特点和规律,有序稳步推进.同时,市场经济条件下各要素、各领域密切关联,军民融合的各领域、各环节出现了相互交织、相互影响的新特点新情况,这就要求在重点突破的基础上,加大融合整体协同推进的力度.整体协同推进,并不是平均用力、齐头并进,而是要抓住融合的主要矛盾和矛盾的主要方面,在关键环节用力推动.
这就要求,在国家层面加强军民融合发展的宏观统筹管理,建立起推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制[2]56.
重点是在现行国务院、中央军委专门委员会,国务院、中央军委军队社会化工作领导小组,以及国家国防动员委员会等体制架构的基础上,尽快建立由军地综合管理部门牵头,有关部门参加的促进军民融合发展的综合性协调管理机构,理顺军地主要职能部门的任务分工,解决目前军民融合发展中政府"缺位"、军队"超位"和军地"错位"问题.
另外,深化军民融合发展各主要领域体制机制改革,具体来说:改革完善国防科研生产管理和武器装备采购体制机制,引导优势民营企业、优质社会资源进入军品科研生产和维修领域;改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度,丰富教育培养形式、规范培养途径、提高培养质量;拓展军队保障社会化范围和领域,不断提高军队保障效益;健全国防动员体制机制,完善平时征用和战时动员等法规制度.
参考文献(References)
[1]毕京京,任天佑.中国军民融合发展报告2013[M].北京:国防大学出版社,2013:1.
[2]本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:56.
[3]曹廷泽,尚喆.军民融合式发展的风险防控机制研究[J].军事经济研究,2011(1):5.
[4]阮汝祥.中国特色军民融合理论与实践[M].北京:中国宇航出版社,2009:100.
[5]傅梅梅.世界主要国家军民融合式发展风险管理的主要做法与启示[J].外国军事后勤,2012(6):7.
[6]张欣尧.好懂的世界格局1:美国的崛起[M].江苏:凤凰出版社,2013:263.
[7]郭瑞鹏 王淑平.军民融合式发展中的军事需求提报与论证[J].军事经济研究,2013(2):20.
[8]李雁."海拔最高的战争":波音空客补贴争端[J].民用飞机设计与研究,2010(3):1.
[9]约翰·纽豪斯着.最高的战争:波音与空客的全球竞争内幕[M].宁凡,译.北京:北京师范大学出版社,2007:235.
