近年来,随着中国军事现代化进程的加快和美国 "战略再平衡"的不断推进,军事透明度问题越炒越热,成为影响中美双边关系和中国形象的重要议题.事实上,军事透明度本身并不是什么新鲜事物.早在冷战期间,美国便将其作为遏制苏联的利器,为美国妖魔化对手并最终赢得冷战发挥了重要作用.
以史为鉴,可以知未来.回顾梳理美国对苏军事透明政策,特别是分析总结其运行机理和本质,可以为理解今天美国对华军事透明政策提供新的视角.
一、美国军事透明政策的缘起与演变
透明一直被美国政治家视为治国理念的重要组成部分,是实现良政的核心原则.①首先,美国所奉行的 "人民主权论"的一个重要原则就是人民有权知道政府在做什么以及为什么这样做,因此代表人民的政府必须足够 "公开"和"负责"; 其次,美国三权分立的政治结构要求司法、行政、立法三个部门之间必须做到信息透明,特别是行政机构要足够透明,以防止权力滥用; 再次,在美国两党政治的实践中,透明议题是一个重要的工具,往往成为攻击对手的重要武器.因此,透明理念伴随美国国内政治而生,具有深厚的民意和政治基础,而这一理念 "在国际舞台上,则表现为美国要求竞争对手做到政策透明".②在一战后的凡尔赛会议上,美国首次向世界提出了自己的 "透明"理念.当时,威尔逊 "十四点计划"中的第一条便强调破除秘密外交、推行公开外交.威尔逊还指出,一个透明的世界将更加有利于美国这个崛起中的大国推动世界的转型.③然而,由于威尔逊的透明理念包含太多理想主义成分,被一战后的国际政治家束之高阁,直至冷战伊始,其后来者才拾起威尔逊的思想,并赋予其足够的现实政治内核,使军事透明成为与苏联对抗的工具,并在与苏联对抗的过程中逐渐形成了一套系统、成熟的政策.
( 一) 《国家安全委员会 112 号文件》与美国对苏军事透明政策的发端
1950 年初,苏联率先提出 "全面彻底裁军" 方案,试图抢占国际道义的制高点,进而束缚美国阵营的手脚.为此,1951 年初,杜鲁门总统针锋相对地指出: "裁军进程必须建立在各国自由、公开交换信息的基础上……只有把所有事实摊开,有关裁军问题的谈判才可能得以开展."④随后,美国国家安全委员会通过了 《112 号文件》,⑤规定 "与苏联达成裁军协议的前提是双方互相通报各自军事信息,并可对其真实性进行独立核查".为达到这一目的,《文件》还提出了一项多阶段军事透明方案,但其主旨并非是推进美苏军事透明进程以建立互信,而是借此获取苏军的情报信息. 《文件》规定,在最初阶段,美国将用美军的过期信息换取苏联军队的新信息. 《文件》还特别强调,在交换信息的过程中,美国不能泄露 "较为敏感的信息",特别是有关核武器技术以及新核武器和常规武器设计方案的信息.
从 《文件》内容来看,美国从一开始便把军事透明作为获取更多相对收益的工具.如果说 《国家安全委员会 68 号文件》标志着对苏遏制政策的开始,那么,随后出台的 《112 号文件》则标志着美国军事透明政策的发端.历史证明,这份文件为美国军事透明政策设置了主基调,即将军事透明作为工具而非目标,至今仍对美国的军事透明政策具有重要影响.
( 二) "开放天空"计划与美国对苏军事透明政策的发展
1954 年 5 月 10 日,苏联进一步完善了 "全面彻底裁军" 方案,涉及削减常规武器和核武器、关闭海外军事基地、进行地面核查等内容,并计划在随后的第一次裁军谈判会议---维也纳峰会上向西方阵营发动 "和平攻势".
对于该方案,艾森豪威尔政府内部一时出现了不同声音.参联会甚至直接建议艾森豪威尔总统抵制此次峰会.但是,总统专为参加峰会设立的顾问委员会却提出了以 "开放天空"来应对裁军方案的 "心理策略",并且指出,只有提出一项令苏联难以拒绝却又不能接受的提议,才能揭露苏联 "和平攻势"的本质,特别是其有关 "全面彻底裁军"的真实意图.
该委员会指出, "美国应当建议两国讨论对彼此的军事设施、部队以及武器装备进行不设任何限制的检查,并探讨允许任何国家的飞机以和平目的飞越任何国家的领空 ( 事先预约) ",并特别强调,"在苏联拒绝该方案后,美国应当借此尽全力赢得军备竞赛的胜利,这是迫使苏联最终签署一项于美有利的军事协议的最保险方式."
该委员会还列举了这一倡议的好处,即如果苏联接受,便可以获取有关苏军能力及行动的高价值信息,而且空中侦查还可以向苏联展示美国庞大的军事实力,进而威慑苏联; 如果苏联领导人拒绝该倡议,至少美国会在舆论上赢得胜利,还可以指控苏联并非诚心致力于军备控制,与西方建立和平关系.③谈判的失败和随之而来的军备竞赛 "会为美国赢得冷战创造条件",因为苏联最终会意识到,它既担负不起一场全面的军备竞赛,也无法赢得一场全面战争,其结果必将从根本上改变苏联的对外政策,进而取得遏制战略的胜利.④艾森豪威尔接受了这一提议,从而开启了美苏两国围绕 "开放天空"问题展开的近40 年的拉锯战.
不出美国所料,在随后的维也纳会议上,赫鲁晓夫将 "开放天空"倡议视作一项针对苏联的 "间谍计划"而拒绝接受.艾森豪威尔总统对此进行了公开的强烈谴责,但私下里却指出,"只有当苏联明确反对时,美国才有可能从中获得最大的政治回报."①随后,艾森豪威尔进一步强调,"开放天空"倡议可以 "展示美国的和平目的",但如果苏联提出反对,则表明 "其真实意图是要分裂和破坏自由世界的团结".②显然这样就可以保证美国长期占有国际道义优势.
1955 年秋至 1960 年,美苏围绕 "开放天空" 问题又进行了六轮较量,双方各不相让,谈判毫无进展.其中在 1957 年举行的第三轮较量中,双方代表团就 "开放示范区"问题达成共识,但随后艾森豪威尔突然拒绝了该倡议,其理由是,苏联同意的示范区并非 "至关重要的区域",不可能有美国感兴趣的军事设施.③一场本可以成为美苏建立信心措施典范的谈判无疾而终.
事实上,持续的僵局给美国单方面强制执行 "开放天空"计划提供了一定程度的道义支持.早在 1955 年首轮日内瓦会谈结束后一个月,美国便开始利用 "U-2"侦察机对苏联进行空中拍照侦察,获得了关于苏联军事能力的大量信息.与此同时,每当苏联拒绝美国提议,美国便借机指责苏联缺乏诚意,怀有 "不可告人的秘密"和 "侵略意图",④进而使苏联的国际形象受损,导致其始终在国际军控与裁军话语权方面处于不利地位.因此,谈判桌上的止步不前不仅并未影响、反而推动了谈判桌外的巨大收益,这也正是美国持续抓住该议题不放、即使毫无进展也乐此不疲的主要原因.
( 三) 欧洲安全合作会议与美国军事透明政策的完善
鉴于 "开放天空"无法取得突破性进展,美国随后便开始借助欧洲安全合作会议这一多边平台,带领盟国一道发起对苏军事透明的集团攻势,并逐步取得成效.
一是利用 "赫尔辛基会议" ( 1972-1975) ,启动新的军事透明倡议.其间,以美国为首的西方国家提出,相互分享有关彼此常规军事活动的信息,将有利于减少各自对 "最坏情况"的预期,进而有效缓解东西方紧张关系.美国还特别强调,如果苏联能够在军事活动方面做到透明,将非常有利于判断其战略意图.因此,如果苏联同意,就说明苏联没有称霸欧洲的野心; 而如果苏联拒绝,则证明苏联确实存在这种野心.随后,经过长达两年的谈判,会议终于达成了 《赫尔辛基最后文件》,同意建立自愿基础上的重大军事活动提前通报制度,军事透明政策取得了初步成效.然而,在随后的执行过程中,以美国为首的西方阵营进一步加大了对苏联的施压力度,不断批评苏联常规武器的发展打破了地区军事平衡,并称苏联不断增加的军事活动暴露了其主导欧洲的野心.对此,苏联不断抱怨美国的军事透明措施,是 "以透明为幌子的间谍行为".
二是利用 "斯德哥尔摩会议" ( 1984-1989) 扩大对苏军事透明成果.其间,受里根政府对苏强硬政策的影响,美国将会议目标设定为进一步降低预先通报部队活动的门槛,并设置强制观察及核查措施,从而 "改造欧洲的共产主义国家,打造一个 '完全自由'的新欧洲".尽管苏联方面最初反对这些方案,但随着戈尔巴乔夫 "外交新思维"的出台,苏联方面最终做出了较大妥协,同意接受军事透明原则.然而,在随后的谈判中,美国并未因此做出善意回馈,而是得寸进尺,步步紧逼,最终逼迫苏联在降低预先通报门槛、强制现场视察等方面做出更大让步.
三是利用 "维也纳会议"( 1989-1992) ,全面收获对苏军事透明成果.此次会议正值柏林墙倒塌之后,布什总统提出,将军事透明政策作为 "打开并改革苏联社会"这一宏伟计划的重要组成部分.
会上,由于苏联的配合,双方在信息交换、人员接触、预先通报及现场核查等方面达成 10 项协议.在维也纳会议成果的鼓舞下,布什政府 "乘胜追击",向戈尔巴乔夫政府重提尘封 30多年的 "开放天空"倡议,得到了戈尔巴乔夫的认可,双方很快就开放原则问题达成了协议.在开放细节的谈判中,布什政府寸步不让,最终逼迫苏联做出巨大妥协,签署了 《开放天空条约》.就这样,冷战期间,美国的军事透明政策以 "开放天空"开场,又以 "开放天空"结束,时间跨越 38 年,实现了完美收场.
从 "开放天空"倡议和欧洲安全会议,可以看出,美国每次都将军事透明的责任推给苏联,随后争取获得政治和军事上的优势.而一旦苏联方面拒绝或进展缓慢,便将责任完全归咎于苏联.在苏联政府对美国的透明倡议做出重大让步后,美国非但没有做出相应让步,反而变本加厉,不断加大对苏压力,使其始终处于被动应付地位,以获得更大收益.对美国来讲,其收获还不局限于此.持续的透明攻势使美国始终享有道义和国际舆论优势,不断渲染 "共产主义扩张"的威胁,进而将苏联的国际形象妖魔化.通过这些宣传和行动,美国不断增强自身阵营的团结,加大对中东、非洲、拉美等地区的扩张,并 "理所当然地"展开了与苏联的军备竞赛,最终将苏联拖垮,实现了 38 年前军事透明政策提出之初的预言.从这一角度讲,对苏军事透明政策是美国遏制战略的重要一环,为赢得冷战胜利发挥了不可替代的作用.这才是美国透明政策背后的 "最大政治回报".
二、美国军事透明政策的运行机理与本质
美国对苏军事透明政策根植于美国国内政治,成长于美苏对抗的冷战环境,形成了一套独特的运行机理,为争取和维护美国主导地位发挥了不可替代的作用.
( 一) 军事透明扎根于美国的政治文化,有利于持续享有国际舆论优势
一方面,透明是美国政治文化和价值观的重要组成部分,具有广泛扎实的民意基础,另一方面,军事透明已成为国际社会普遍接受的重要理念.作为军事透明的发起者、推动者、示范者,美国始终在此方面占据国际舆论优势,置对手于 "被告"地位,为其大张旗鼓地开展军备竞赛、巩固盟友的团结、实施遏制战略提供口实.从这个意义上讲, "透明"特别是 "军事透明",在美国对外政策中扮演着与民主、自由、人权等价值观相类似的角色.
( 二) 美国军事透明政策的关键在于给对手制造一个 "透明困境"
"透明困境",是指现实或潜在对手在围绕军事透明度展开的较量中,对对方的透明度要求往往引起对方的质疑和抵制,进而在恶性循环中为对手制造一个无法摆脱的困局.从美苏军事透明度之争看,当美国向苏联提出军事透明要求后,苏联出于警惕而下意识地怀疑美国的真实意图,并更加谨慎甚至进行抵制,于是,美国便声称苏联一定有 "不可告人"的秘密,从而进一步加大施压力度; 在压力面前,苏联更加坚信美国的真正意图是获取情报甚至是遏制自己.如此恶性循环便形成了透明困境.对于苏联来说,要时刻承受国际舆论压力,不断思考如何在透明与安全之间寻找平衡,还要始终面对不利的被动局面,而美国则时刻享有掌控局势和借题发挥的主动权.
( 三) 美国推进军事透明中的最大收益在于 "迫使对手拒绝"
在透明困境中,美国始终把透明的压力推到对手一边,如其接受,则步步紧逼,争取更高的相对收益; 如对手拒绝,便将责任全部推给对方,借机采取强制透明行动、诋毁对手形象、加大遏制强度等措施,将收益最大化.换句话说,美方在军事透明博弈中的最大利益并非是对手妥协,而是迫使对手拒绝.
这也正是在 1955 年日内瓦会议上,艾森豪威尔总统曾一度担心苏联接受 "开放天空"倡议的真实原因.
( 四) 美国军事透明政策在本质上是维护美国世界领导地位的政策工具
军事透明本可作为正常国家间建立互信的重要途径,但占据舆论和实力优势的美国却将其作为制衡对手的利器,并推动形成了一系列的国际制度.不可否认,当前的国际军事透明机制在增进国家间互信、防止误读误判、改善国际安全环境等方面发挥了重要作用,并得到越来越多国家和军队的认同和支持,但美国在积极推动这些制度的同时,也难以掩盖其制约对手、谋求主导地位的意图.换句话说,在推动建立信心措施名义下的军事透明,已成为美国与其心目中的对手之间进行强权政治博弈的政策工具.
三、冷战后美国对华军事透明政策
尽管当前的中美关系和冷战期间的美苏关系有很大不同,美国没有明确而公开地将中国定义为敌手,中国也不希望成为美国的敌人,但 "中国是未来最有可能挑战美国霸权的国家"这一观点,已成为冷战后美国各届政府的广泛共识,因此,美国对华和对苏军事透明政策之间必然存在本质上的联系和相似性.从克林顿时期的对华 "接触透明",到小布什时期的 "强制透明",再到奥巴马时期的 "间接透明",其基本特点、运行机理和本质特征都不难看到当年对苏军事透明政策的影子.
( 一) 克林顿时期: 以 "接触"为主的对华军事透明政策
克林顿上任之初,对华实施接触战略,主张通过接触的办法来推动中国军事透明进程.1993 年,两国军事关系刚刚恢复,时任国防部长威廉姆·佩里便公开要求中国开放更多有关国防预算和军事发展战略的信息,以便建立更加紧密的军事交流关系.对此,中方做出积极回应,向美方提供了军事战略和部队结构等相关信息,并准备在防扩散方面与美国开展合作.然而 1996 年爆发的"台海危机"使双边的军事交流被迫中断.直到 1997 年,双方才开启防务磋商谈判,并最终签署了 《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》.随后,双方高层互访不断,军事互动大幅增加.1998 年,中国发布了第一部国防白皮书,被美国誉为 "中国的神秘军队走向开放的重要一步",①克林顿政府也将其视为对华接触性军事透明政策的一次胜利.然而,1999 年的 "炸馆事件"导致两国关系迅速紧张,军事关系再次中断,直到克林顿任期结束也未恢复.
在克林顿政府的两个任期内,美国对华军事透明政策已经启动,但仍处于探索试水阶段,其政策重点主要集中于加强接触、增进了解、防止误判、恢复关系等层面.在此期间,尽管中美之间有过诸多积极互动,但与此同时,针对中国的国际舆论和道义压力也开始积聚,透明度问题也逐渐成为中美关系中的重点议题.
( 二) 小布什时期: 以 "强制"为主的对华军事透明政策
小布什上任伊始,便将中国定位为 "竞争者",并在其第一份 《国家安全战略》报告中特别强调,要阻止中国以及其他 "世界权力中心"挑战美国的全球领导地位.
2002 年,时任国防部长拉姆斯菲尔德提出,只有中国采取 "持续且互惠的军事透明措施",中美军事交往才有可能恢复.
中国在军事教育交流以及高层互访方面做出让步后,小布什政府才恢复了中美军事交流.但在2003 年 《中国军力报告》 中,美国国防部竟然宣称: "中国的国防白皮书只是中国试图在西方面前提高自身军事透明度的作秀,事实上是用来隐藏更多秘密."④进入 2005 年,美国对华军事透明政策进一步强硬.小布什开始拿中国的军费和武器采购问题向中国发难,公开质疑中国的战略意图,并借此强化美军在亚太地区的存在.随后,时任助理国务卿佐利克进一步指出, "中国只有在国防费、军事意图、指导原则以及演习等方面更加透明,才可以解除美国和其他国家对中国崛起的疑虑,并向美国和其他国家证明,中国这个更加自信、繁荣的崛起中的大国正在致力于与邻国建立和平的关系."⑤为回应小布什政府的透明要求,中国军方邀请包括美国在内的 20 余国代表观摩军事演习,释放出相应善意.在拉姆斯菲尔德访华期间邀请其参观重要军事设施.但随后拉姆斯菲尔德却在中央党校演讲时表示,要关注中国军队建设的 "不透明本质",它正在引起美国和其他国家的担忧,不利于东亚安全环境的改善,如果任由其发展,那么美国将不得不 "质疑中国的意图,并做出相应的行为方式调整".
此后,拉姆斯菲尔德又在新加坡的一次演讲中就武器采购和投送能力建设质疑中国: "既然没有任何国家在威胁中国,那么我们不禁要问 '为什么中国要增加军费投入? 为什么要持续扩大军购? 为什么要持续进行军队部署?'"小布什第二任期,中美关系有所改善,但在军事透明度问题上依然没有放松对中国的压力.2006 年 5 月,美太平洋司令法伦访华,应邀参观重要军事设施,并观摩了 "歼轰-7"战机的座舱.随后,中国公布了航空工业和陆、海、空军部队建设等重要信息.但几周后,拉姆斯菲尔德却再次对中国的军事透明问题发难.他表示,正是由于中国的军事不透明,所以才促使美国将剩余军事力量转移至亚太,以便 "对冲"中国军费和军备的增长及其战略意图的不确定性.
在随后几年的 《中国军力报告》中,小布什政府均非常严厉地批评中国的军事透明问题,声称中国在军事现代化以及部队部署方面的保密做法与中国的和平发展战略严重不符,增加了其他国家对中国误解、误判的风险.
从小布什两个任期看,军事透明问题已成为美国政府奉行强硬对华政策的重要方面.在此期间,尽管中国多次做出重大让步,但小布什政府并未因此放松对中国的压力,而是步步紧逼,其用力原理和方式与当初对苏联的透明攻势十分相似,军事透明的政策工具效益不断凸显.随着美国 "透明攻势"不断加强,逐步使中国陷入 "透明困境"之中.
( 三) 奥巴马政府: 更加重视间接效益的对华军事透明政策
奥巴马是军事透明的大力倡导者.在其长达 60 页的首份 《国家安全战略》中,奥巴马提及 "美国的领导地位"达 58 次之多,同时指出,透明对于维护美国在 21 世纪的世界领导地位至关重要.在对华军事透明政策方面,相比小布什政府,奥巴马继续保持着对华的透明攻势,但明显降低了声调,在继续指责中国军事不透明的同时,也多次提及中国在军事透明方面取得的有限进步;在执政之初,其外交官员在谈及中国的军事透明记录时,也刻意避免使用过于激烈的言辞.但是,从近年的 《军事战略报告》和 《中国军力报告》等重要文件来看,尽管指责的调门有所缓和,但指责的方向更加侧重于对中国战略意图的质疑,进而强调美国及中国周边国家对中国军事威胁的担忧,与此同时,通过强化亚太军事同盟、插手南海事务、高调 "重返亚太"等措施,在行动上呼应这些透明 "诉求",形成了对中国看似缓和、实则强劲的透明攻势.
2009 年 《中国军力报告》 宣称: "中国维持远距离军力的能力仍然有限",但其军事技术的发展 "正在改变地区军事平衡,其影响范围达到亚太以外的地区","中国未来的路线方针存在许多不确定性".
2010 年 《中国军力报告》宣称: 中国的军事建设已成为 "改变东亚军事平衡的重要因素".2011 年的《中国军力报告》则进一步强调中国对其周边国家的威胁以及美国与这些国家一道制衡中国的必要性: "中国在军事发展广度和速度方面透明度不足.在亚洲不时显露出专断的征兆,特别是在海上,引起与邻国在东海和南海上的摩擦",因此,"美国必须继续监控中国军力的发展和战略企图,并与盟友一起继续调整力量、部署和作战方针,以维护东亚的稳定和安全."③2012 年的 《防务战略指南》则进一步强调了中国对美国的威胁: "中国作为地区大国出现,将有潜力以多种方式影响美国的经济和安全……像中国和伊朗这样的国家将继续寻求以非对称方式对抗美国的力量投送能力."④针对美方指责,中国在强调透明的差异性本质的同时,也不断提高自身军事透明度,如设立国防部新闻发言人、开通国防部网站、完善国防白皮书等,但美国并没有因此放缓施压力度,特别是在宣布重返亚太后,美国更是通过热炒军事透明问题,渲染中国战略意图不明,不断加强东亚军事同盟体系,促使与中国存在争端的某些邻国加强对美国的安全依赖,初步实现了重返亚太的战略意图.2010 年 1 月 12 日,希拉里在夏威夷发表了题为 《亚洲的地区性架构:
原则与重点》的演讲,她指出,"毫无疑问,美国已重返亚洲.我们不仅重返,而且会留下来." "我们的最终目标就是保持和加强美国在亚太地区的领导地位,改善地区安全形势,推进地区繁荣,推广美国价值观."⑤在同年的另一次公开讲话中,希拉里表示,"在过去 20 个月中,亚洲领导人和我最常说的一句话就是,'谢了,我们真高兴美国又重新在亚洲发挥作用了'."①在 2011 年新版 《国家军事战略报告》中,奥巴马政府重申将加强与菲律宾、泰国、越南、马来西亚、巴基斯坦、印尼以及新加坡等国的军事关系.冷战结束以来,在美国历届政府和舆论界的大肆渲染和鼓动下,美国的许多盟国和部分亚太国家也加入了质疑中国军事透明问题的行列.澳大利亚在其 2009 年 《国防白皮书》中指出: 中国军事现代化的步伐、力量和结构有引起邻国关切的可能,地区国家很有可能质疑中国军力发展计划的长期战略目标.
2009 年,新加坡内阁资政李光耀在演讲中曾说,未来拥有航母的中国远洋海军 "不会仅限于阻止外国势力介入台海冲突"那么简单,日本和印度等周边国家应当提高警惕,美国要在亚太地区发挥平衡作用.
自安倍第二次执政以来,日本政府在渲染中国军事威胁方面似乎有超越美国之势,不仅极力鼓噪中国军事威胁,甚至公开呼吁亚洲邻国加强合作,共同应对中国崛起.
四、美国军事透明政策对中国的影响
冷战后,面对来自美国不断强化的军事透明攻势,中国在与美国就透明度问题据理力争的同时,也在不断提高自身的军事透明度,如积极参加地区多边安全合作与机制建设,积极参与 《核不扩散条约》、 《全面禁止核试验条约》等国际军控与裁军机制,建立国防部新闻发言人制度、开通国防部网站,定期发布 《国防白皮书》等,这些举措得到了世界大多数国家的认可.中国在逐步接受并主动参与国际军事透明机制的同时,也开始提出自己的主张,如 "意图透明重于能力透明",坚持 "自愿透明、相互透明、渐进透明"等原则.
中美围绕军事透明度问题的互动,与双边高层互访、军事交流以及安全合作同步展开,对增进双边相互了解发挥了一定的积极作用.但同时也不可否认,由于美国把军事透明作为对华政策和谋求主导地位的一项重要工具,致使中国面临的 "透明困境"在不断加深,透明问题对双边关系的负面影响也日益凸显.
( 一) 成为中美 "战略互疑"的重要因素
近年来,中美 "战略互疑"几乎成为一种 "国际共识".在美国看来,造成这种状况的重要原因之一,就是中国缺乏军事透明.在两国交往中,军事透明度已经成为无法回避的问题.美国方面总是认为,解放军很显然在优先发展那些专门针对美国军事平台的能力,如航母和反卫星武器等,同时,解放军对其能力、在今后面临战略威胁时将采用什么新的力量和原则,都没有按照国际标准实现透明化.
①与此同时,美方以中国军力不透明为由,加紧对中国周边进行抵近侦察,不断加强与中国周边国家的联合军事演习,致使中国认为 "华盛顿在亚洲的许多动向,包括在澳大利亚的达尔文港轮流部署美国海军陆战队、鼓励缅甸放松国内政治控制和加强与菲律宾的军事联系,在很大程度上都意在牵制中国".
②美国向中国提出的各种透明倡议,如 "能力透明"、 "对等透明"等,在美军不断加快亚太地区部署、插手中国周边事务的大背景下,迫使中国质疑倡议背后的企图,而中国的质疑反过来又成为美国加快行动速度与力度的口实.由此可见,中美双方围绕军事透明度问题的互动,不仅没有起到增信释疑的作用,反而进一步加深了两国、两军之间的疑虑和互不信任.
( 二) 损害了中国的国际形象
长期以来,美国一直将军事 "不透明"作为其宣扬 "中国军事威胁论"的主要根据.西方各种通讯社、报纸、期刊往往利用其在军事新闻领域的话语霸权,炒作中国的军事透明度问题,借以 "妖魔化"中国.如 2012 年 "神舟九号"与 "天宫一号"成功对接后,在美国具有重要影响力的 《外交政策》
杂志发表了一篇题为 《红月亮升起》的评论,将中国载人航天事业发展说成是中国的军事威胁.美国兰德公司、外交关系委员会、传统基金会、企业研究所等一些国际知名的智库及其专家也以透明度为由,质疑中国军事力量的增长和发展前景.如 2011 年中国 "歼-20"试飞成功后,美国企业研究所研究员便将其称为美国的 "斯普特尼克时刻",③更将中国试飞 "歼-20"与 1949 年苏联成功试验原子弹相比,并呼吁美国改变削减国防预算的趋势,以应对中国对美国在太平洋地区地位的挑战.④2009 年 6 月, 斯德哥尔摩国际和平研究所( SIPRI) 美籍所长季北慈在接受采访时称, "中国向来在军事事务上相当缺乏透明度.在当今世界主要国家中,中国军事开支的透明度是最低的."①美国国防部发布的年度 《中国军力报告》也借中国军事透明问题夸大中国军力发展,进而宣扬 "中国军事威胁论".如 2012 年度 《中国军事与安全态势发展报告》就指出,"由于缺乏透明度,很难估计解放军的实际支出."②在西方国家的话语霸权和信息轰炸面前,甚至连一些对华友好的国家也开始认为中国军队缺乏透明度.2009 年,在中国宣布军费继续以两位数增长后,韩国总统李明博便发出警告称,东亚存在军备竞赛的风险,中国将近 15%的军费增长将会影响日本和韩国等其他国家的防务战略.
( 三) 恶化了中国的周边安全环境
多年来,美国利用中国与周边国家存在的争端,大肆炒作中国军事 "不透明",日本等国也从中推波助澜,夸大中国军事力量发展,质疑中国追求和平发展的战略意图.在美日等国的带动下,周边国家对中国军事力量发展的担心和疑虑上升,纷纷以中国威胁为由加强军备,据 SIPRI 年鉴指出,"2002-2006年以及 2007-2011 年间,东南亚国家的武器转让增长了三倍,文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南转运和订购的武器中,绝大部分是海军装备和承担海事任务的飞机","促使这些国家购买这些类型和数量武器的原因包括应对海盗、非法捕鱼和恐怖主义.然而,从各国的防务白皮书看,2007-2011年购买的武器主要应对争议海域低水平的海事冲突,这表明南中国海的领土争端是购买这些武器的主要原因."④很多国家不惜充当美国推行 "亚太再平衡战略"的 "马前卒",并试图通过主动挑起事端来巩固和扩大争议地区的既得利益,挑战中国的和平发展战略,迫使中国为维护周边安全环境付出更大代价.
由此可见,中美军事透明度之争实际上已经超出军事范围,而具有明显的政治属性,成为中国和平发展进程中必须面对并可能长期存在的一个重大现实问题,与此同时,它也超出了两军关系的范围,直接影响中美两国关系的大局,成为构建新型大国关系和新型军事关系过程中无法回避的重要问题.
五、前景展望
随着美国 "亚太再平衡"战略的不断推进,中美关系正在经历深层次调整.尽管中国政府为了打破所谓大国崛起的历史怪圈,实现中美两国的和平共处,提出了构建 "新型大国关系"的积极倡议,但由于两国对这一倡议的理解存在较大分歧,双方在军事安全领域的相互质疑很难在短时间内改变.因此,在未来的双边互动中,军事透明问题很可能扮演日益重要的角色,中国面临的"透明困境"也可能长期存在,甚至日益超越双边,成为中国必须面对的一个国际性问题.
( 一) 美国对华军事透明系统性攻势可能远未到来
如果中美构建新型大国关系和新型军事关系的进程受挫,美国很可能公开把中国视为对手,加大对华军事透明政策的力度,并形成更加系统的透明攻势.通过美国对苏和对华军事透明政策的比较,人们不难发现,美国对华军事透明攻势尚处于初级阶段,中国承受的透明压力还无法与当初的苏联相比.未来,随着中国综合国力和军事实力的增长,美国对华军事透明的关注领域会越来越广,除国防费和核力量等传统领域外,还将更加关注中国网络战能力、海空军现代化、航天发展计划等; 标准越来越高,更加强调以美国认可的标准,作为中国军事透明的参照系.
①随着中国军事现代化进程的的深入展开,两国围绕军事透明的互动很可能越来越激烈,甚至有扩大为政治对抗的风险.当年美国对苏透明政策的内容就是逐步由军事问题转向政治问题,最后迫使苏联走向了 "全面公开化"的道路.这种 "步步为营、不断紧逼"的手法,很可能随着中美博弈的升级而运用到中国身上.
( 二) 国际社会对中国提高军事透明的压力和呼声可能不断增大
近年来,中国军事透明度问题已超越中美双边关系,成为国际媒体普遍关注的一个问题.随着中国军力的发展,周边国家特别是日、澳等美国的盟国以及与中国存在争端的一些国家,很可能进一步借美国重返亚太之机,利用各种时机对中国军事透明度进行批评和指责,甚至以军事不透明为借口,加强在中国周边的军事部署,加大开展联合军事行动、实施联合防范的力度.
( 三) 在透明度问题上进一步主动作为将成为中国军队扩大开放的内在需求
随着中国军队深化改革进程的加快和日益走向国际舞台,逐步完善符合国家安全需求、具有中国特色、能够为国际社会所普遍接受的军事透明体系,也将成为中国军队自身发展建设的内在需求.展望未来,尽管我们可能长期面临一个无法回避的 "透明困境",但这并不意味着我们将无所作为.只要我们能够充分认识美国军事透明政策的本质和世界军事透明发展趋势,围绕国家利益的需要,主动作为,依然可以找到打破 "透明困境"、树立透明形象的有效途径.无论是为了应对外来压力,还是为了维护我国自身安全和发展利益,我们都应在新成立的国家安全委员会领导下,按照国际惯例,尽快制定并出台 《国家安全战略》报告,在 《和平发展白皮书》的基础上,全面系统地梳理和阐述国家长远发展战略意图和目标; 从国家战略的高度统筹和规划中国军事力量建设和运用样式的透明进程; 继续开展以高层互访、防务磋商、军事交流、联演联训、观摩军演等军事交往形式为主的军事透明活动; 加强与周边及友好国家的军事合作与互信,进一步树立开放、透明的中国军队形象.
