1917 年 2 月德国发动的无限制潜艇战，就规模和利害关系来说堪称 “海上决战的最大战争”。①对这场战争某些方面的认识和评价，国内外史学界至今仍众说纷纭。它究竟是 “孤注一掷式的突然出击”、“施里芬计划式的冒险”，还是德国政治形势发展合乎逻辑的后果?②是 “破产”了还是极为成功的攻击?③如何定位护航制度在挫败无限制潜艇战中所起的作用?④本文吸收国外学术界的研究成果，拟对 1917 年无限制潜艇战研究中的这些问题作进一步的认识和辨析，以求得对这些问题的共识。
一、关于德国重启无限制潜艇战必然性问题
潜艇造价低、建造周期短，是大陆国家使用弱势海军来对抗海上霸权国的理想选择。⑤早在一战爆发之前，德国公海舰队潜艇分舰队就提出建造 222 艘潜艇，以实现对英国贸易封锁的建议。但是，德国海军深受美国海军将领马汉的 “把主力舰队的总决战看作击溃交战一方和夺取制海权的基本方法”的制海权理论影响，迷信于耗费巨资的 “大舰巨炮”型水面主力舰只。战争初期潜艇在对英作战中的优异表现，使德国海军当局认识到了潜艇的价值。
①1917 年 1 月，德国做出发动新的无限制潜艇战的决定，是形势所迫的必然选择。1917 年 1 月，德国在西线的兵力对比上处于劣势: 协约国军队约达 400 万人，德军约有 250 万人，协约国军队以 190 个师对 150 个德军师，德国不得不实施防御计划。②在海上，日德兰海战证明，德国公海舰队无力同英国大舰队进行较量，英国保持着远距离封锁的压倒性优势。正如一位美国记者形象地评述说: “德国的公海舰队攻击了它的狱警，但仍然被关在监狱中。”③无限制潜艇战成为唯一可行的、能够迫使英国屈服的威慑手段。日德兰海战结束后，公海舰队司令舍尔海军上将立即上书德皇，承认德国公海舰队的劣势，要求优先发动无限制潜艇战，并将其 “作为海上打击英国的唯一手段”。④1917 年是一战 “决定命运的一年”。⑤这一年战局的特点是整体战局都受到海军影响，封锁和经济战在战争中的作用愈加显现。经过两年多战争的消耗，英德两国同样面临不同程度的经济和社会危机，德国的情况更为严重。第一次世界大战前，德国的粮食仅可自给3/4，德国国内消费谷物的10%，肉类、奶类和乳制品的10%，脂肪和鸡蛋的40%以及鱼类的60%需要依靠国外市场供应。⑥1914 年 11 月 2 日，英国首先对德国实施了饥饿封锁，宣布整个北海海域都被视为交战区，所有运往德国的物资都将被英国皇家海军拦截。1915 年3 月，对德封锁扩大到中立国港口。1916 年，英国又推出了强化封锁措施，包括公布 “黑名单”，实施燃煤控制政策和运照制度。
⑦到1916—1917 年冬季，英国封锁的效果愈加显现。1917 年德国工业生产指数下降到1913 年的62%，劳动生产率降低了1/3，军事工业原料奇缺，军事经济遭到严重破坏。
德国的对外贸易额，1916 年的进口降至战前的59%，出口降至战前的29%; 1917 年的进出口又分别降至战前的39%和20%。⑧由于封锁，德国不得不在1916 年实行了全面配给制，城乡居民主食是搀有马铃薯粉的面包，被称为 “K 面包”。⑨战争后期，猪的存栏数大幅削减77%，牛的存栏数削减32%。每周人均肉消费量从1050 克减少到135 克，牛奶消费量减少一半。五岁以下儿童的死亡率为50%，人口出生率下降了一半。直接因封锁饿死的人数达730 000 人。“德国日益缺乏满足配给制的物资，所有的物资从纺织品到铁路车厢都已耗竭”。
民众不堪承受战争的重负，不满和愤慨的情绪日益增长。1917 年初，在一系列城镇发生了食品骚乱，在北莱茵—威斯特伐利亚军火工业区发生了罢工。1917 年4 月，当局削减了面包配给，引起大战以来柏林和莱比锡工人最大规模的罢工和示威游行。1917 年每个月平均有50 000 名工人罢工，1918年参加罢工的工人多达100 000 名。
因此，对德国来说如果不采取有力措施改变这种局面，上述困难无疑会加剧。换言之，在西线无法取得胜利、而英国的封锁又在其国内引起更大灾难的情况下，德国正在输掉这场战争。美国军事史学家拉里·H. 阿丁顿指出: 在 1917 年 2 月 1 日，德国政府基于两点考虑，重新发动了无限制潜艇战: “第一，除非英国在两年内被打败和其封锁被打破，否则同盟国无论如何难免失败; 第二，只有发动一场包括针对中立国驶往英伦三岛船只在内的潜艇战，才可能在英国对德国的饥饿封锁产生重大效果之前扼死英国，否则德国就会被窒息而死”。①1916 年底至 1917 年 1 月，围绕进行新的无限制潜艇战一事，在德国政府内部展开了激烈争论。
资产 阶 级 自 由 派 和 受 社 会 主 义 影 响 的 工 人 阶 级 主 张 就 地 停 火，通 过 谈 判 结 束 战 争( Verst?ndigungsfrieden) 。军队上层、主张泛德意志主义的海军军官、企业主和在资产阶级中占支配地位的右翼组成的极端保守派反对这一主张，他们要求通过军事胜利和在德国指导下的和平 ( Sieg-frieden) 来结束战争。鲁登道夫、海军参谋长霍尔岑多夫和新任外交大臣齐默尔曼形成了德国政策强硬路线的代表，他们代表德国垄断资产阶级的利益， “深信靠自己的力量使用潜艇就能决定战争胜负”。
②帝国海军部长提尔皮茨及其继任者海军上将卡培里也是无限制潜艇战的倡导和支持者。首相贝特曼·霍尔韦格，曾经向国际社会承诺德国不会发动无限制的潜艇战争，与军事当局意见相悖并诉诸帝国国会，帝国国会议决: “帝国总理在作出他的决定时，必须根据最高统帅部的意见。”
③1916 年12 月，在协约国拒绝了德国的 “和平倡议” 后，德皇威廉二世也开始从原来的军事行动要服从政治全局的立场上动摇，转而赞成不受限制的潜艇战。除了决策方面的有利氛围以外，在 1916 年底至1917 年初，还存在着对德国发动新的无限制潜艇战的其他诸多有利因素。
首先，德国已拥有一支较强大的潜艇舰队，其战斗力也有较大幅度的提升。1914 年大战爆发时，德国可用于远洋作战的潜艇只有 22 艘。④1915 年 2 月 10 日，实施第一次潜艇战时，可用于作战的潜艇也不过 27 艘。所以，德国所拥有的潜艇数量尚不能从一开始就造成严重威胁，因此便采取了建造潜艇的紧急措施。1916 年德军潜艇持续增长，从 3 月份开始，每月平均有 10 艘潜艇编入现役，到 12月份，甚至增加到 15 艘。这样，到 1917 年 2 月发动无限制潜艇战时，德军已拥有一支由 110 艘潜艇组成的舰队。⑤此外，正在造船厂建造的 U 型潜艇至少还有 120 艘。
⑥随着潜艇数量的增加，击沉的协约国船只数也迅速增加。1915 年在不列颠岛周边海域共击沉 100 万吨协约国商船，1916 年击沉 200万吨。尤为引人注目的是，1916 年底德军按 《捕获条例》进行的有限潜艇战，每月击沉的吨数超过300 000 吨，第一次在英国引起严重的关注。
其次，经过两年半的战争，英国的社会经济受到很大的打击。英国面临的最大问题，一是工农业生产部门劳动力特别是熟练工人不足，二是粮食问题十分尖锐。根据英国贸易部的数字，截止到1915 年夏季，军事工业各部门 ( 金属工业、化学工业、造船工业) ，由于战争征募而损失的工人数量在 16%至 24%之间。⑦农业方面，到 1915 年初，英格兰和威尔士平均 16% 的农业工人被征募入伍，不得不在农忙的耕作和收获季节使用妇女和儿童劳动力。1916 年，英国进口的粮食、食品和饲料为1630 万吨，相当于战前水平的 89% 。较之 1914 年 7 月，食品的零售价格在 1915 年 6 月和 1916 年 6月分别上涨了 33%和 61%; 而同期工资仅上涨了 5% －10%和 15% －20%。⑧由于 1916 年谷物歉收，1917 年英国必将面临更严峻的粮食危机。
再次，1916 年秋季全球范围的粮食歉收，对英国犹如雪上加霜。1916 年北美 ( 美国、加拿大)粮食产量为 12 050 万吨，相当于 1915 年产量的 79%，阿根廷、乌拉圭、南非、澳大利亚和新西兰粮食产量为 1070 万吨，相当于 1915 年产量的 61%。⑨德国海军参谋长霍尔岑多夫认为: “在 1917 年 2月，美国和加拿大可能不再有能力向英国运输任何谷物。英国所需的粮食和饲料将不得不从路途遥远的阿根廷输入，但由于本身恶劣的收成，阿根廷可能无法提供足够的供应，那么英国只有指望更加遥远的印度和澳大利亚了。”
①德国军方估计如果情形如此，会使英国本已捉襟见肘的海上运输商船吨位增加额外运力。1916 年 12 月 22 日，德国海军参谋部在一份备忘录中向德军最高统帅部建议: 在 1917 年 2 月 1日再度发动无限制潜艇战。霍尔岑多夫的备忘录估计: 英国目前可用于运输的商船总吨位，准确的数字大约是 2000 万吨，除了被军方征用，用于沿海运输，供协约国运输之用以及在船厂维修的船只等，英国实际可用于从事远洋贸易运输船只总吨位不会超过 800 万吨。②该文件提出使用 U 型潜艇可以轻而易举地达到在前 4 个月每月击沉 60 万吨，以后每月击沉 50 万吨的目标。
③而且，通过无限制潜艇战的恫吓，至少 2/5 的中立国船只不敢驶向英国。所以，在 5 个月之后英国的海运能力将减低至接近目前水平的 39%，英国将无法承受这样的损失，其经济将难以维持。并认为所有这一切都将转化为食物骚乱和劳工动乱，其结果是 “迫使英国在 5 个月之内屈膝投降”。
④这一备忘录成为德国在 1917年宣布不受限制的潜艇战的关键文件。1917 年 1 月 9 日，在普勒斯举行的军事会议上终于做出了实施无限制的潜艇战的决定。德国左翼史学家费舍尔认为: 1917 年无限制潜艇战的决定 “与其说是孤注一掷式的突然出击，还不如说是 ( 德国) 政治形势的合乎逻辑的后果”。⑤
二、关于无限制潜艇战成败与否的问题
一战刚结束时，英国官方竭尽所能对无限制潜艇战进行贬低，掩盖其战略上的阿基里斯之踵，或将潜艇战轻描淡写，这就造成了客观评价潜艇战成效的困难。英国具有代表性的观点是温斯顿·丘吉尔的表述:德军1917 年无限制潜艇战 “几乎获得成功”的观点事实上 “从来就不存在”，“大列不颠的航海资源不仅在事实上而且在当时的情况下总是胜过德国潜艇攻击的”。
⑥这一观点在相当长的时间里主宰了学术界的话语权，潜艇战臭名昭着，毁多誉少。时至今日，才有学者指出 “潜艇战取得了惊人的成功，造成了深创巨痛”，“潜艇战计划，与德国此前的其他计划一样，非常接近成功”，是 “极为成功的出击”。
⑦无限制潜艇战的结果证明，德国人在某些统计和预测方面犯了错误。霍尔岑多夫的备忘录在关于英国能否依靠本土资源获得足够的粮食和原料以度过潜艇战危机期、能否顺利地实施食品配给制方面，也存在着严重的误判。通过潜艇战迫使英国屈膝投降的战略目标没有达到。但是，不能因此否认1917 年的无限制潜艇战达到了战役目的的历史事实。
⑧首先，德军在潜艇战的前五六个月，每月击沉商船的吨位很快就达到并且超过了的预计目标。根据美国史学家霍格尔·H. 赫维希的数据: 在德国的无限制潜艇战役 “前 4 个月里，潜艇平均每月击沉 629 862 吨船舶，接下来的两个月平均击沉 506 069 吨”。①德国史学家根尔德·哈达赫的数据显示: 从 1917 年 2 月到 6 月的 5 个月内，平均每月击沉英国、协约国和中立国船只达到 647 000 吨。②又据根温斯顿·丘吉尔的数据，从 1917 年 2 月 1 日，无限制潜艇攻击开展后，协约国和中立国船只的损失持续增长，从 1 月的 181 艘增至2 月259 艘、3 月325 艘、4 月423 艘; 相应损失总吨位数是 1月 29. 8 万吨、2 月 46. 8 万吨、3 月 50 万吨、4 月 84. 9 万吨。
③而英国着名军事历史学家李德·哈特指出，在潜艇战最高潮的 4 月，协约国和中立国损失总吨位高达将近 100 万吨，其中的 60% 属于英国。④仅在 4 月里短短的两个星期之中，122 艘远洋商船被击沉，其吨位损失率相当于往来于英国商船总吨位的 25%———凡自英国开出的船只，每 4 艘必有 1 艘被击毁。
⑤综合以上数据，无论采取哪种统计方式，德军 “在击沉敌方商船吨位数量方面，海军部的预测被证明是非常准确的”。⑥在经济战中，沉船和造船的数量和速度竞赛是胜负的裁判者。协约国造船速度无法弥补如此惊人的损失吨位。在1917 年，英国每月平均建造10. 2 万吨商船，但仅4 月一个月就损失52. 6 万吨，若按4 月损失计算，新造船和损失之比大约 1∶ 5. 15。⑦如果以协约国 ( 包括美国) 和中立国的损失与新建造之比来看，1917 年协约国和中立国因敌方攻击而损失船只的总吨位达到 610 万吨，而新建造的总吨位为 290 万吨。也就是说，1917 年净损失 320 万吨商船。面对如此惨重的损失，1916 年底被任命为英国第一海军大臣的海军上将约翰·杰利科束手无策，不得不承认: “如果损失像这样继续下去，我们将不可能继续进行这场战争了。”美国驻欧海军总司令威廉·西姆斯1917 年4 月底在其报告中称: “协约国现在已没有制海权。部队和补给的输送紧张到极点，对战场上军队的保障已受到威胁。”⑧英国海军大臣费希尔甚至提出 “陆军能否在海军战败之前取得胜利”这样的问题。
⑨其次，1917 年无限制潜艇战给协约国造成沉重打击。具体表现在: 第一，使协约国石油供应发生危机。英国外交大臣寇松曾宣称: 协约国 “靠石油才能打仗，靠石油才能赢得战争。没有石油，怎么能保证舰队的机动能力、军队的运输和各种炸药的生产呢?”
一战中英国所需全部石油来自海外，海军石油需求的大约 4/5 来自美国。1914 年大战爆发时，45% 的英国军舰改造成燃油军舰，包括全部驱逐舰。英国海军每月的燃油需求量从 1915 年 1 月的 80 500 吨增加到 1917 年 1 月的 190 000吨。
1917 年无限制潜艇战役的高潮中，仅新泽西美孚石油公司在 5 月至 9 月之间就损失 6 艘油轮，英荷壳牌公司也损失不少油轮。
海军司令部的政策是储备相当于半年消耗的石油，但到 1917 年 5月底，储备还剩下不到一半，且已影响了皇家海军的活动能力，情况十分危急。6 月，大舰队总司令被告知燃油供应形势 “极其危急”，所有燃油军舰 “除了执行紧急任务的以外一律削减 3/5 的动力”。
英国政府频频向美国拍发紧急电报，外交大臣阿瑟·巴尔弗在 7 月份的一份电报中声称: “除非美国向英国运抵 300 000 吨的燃油，否则皇家舰队的机动能力将受到威胁，甚至无法继续作战。”
有人甚至建议海军停止建造石油驱动型舰只，重新使用煤炭燃料。第三，沉重打击了美国同协约国的贸易。大战开始后，美国默认英国的封锁，大规模向协约国运送军火并与之进行其他贸易，“到 1916 年底，美国已成为协约国的军火库。对协约国的出口增长了 4倍; 美国对协约国的贷款超过 20 亿美元”。
①但无限制潜艇战役开始后，美国的出口数字及进出港的商船数量不论是与 1 月份还是与上年同月相比都呈现大幅度下降。出口贸易从 1 月份的 613 555 693美元下降到 2 月份的 467 683 406 美元。由于出口至英国、比利时、荷兰、斯堪的纳维亚国家和俄国必须经过最危险的北海，对这些国家的出口量从 1 月份占出口总量的 50. 9% 下降到 2 月份的占43. 2% 。②许多交战国和中立国的商船不愿冒险运输美国货物。
第四，严重影响了英国的进出口贸易和军工生产。在 1913 年，英国进口物资的总额为 5500 万吨，而 1917 年仅为 3700 万吨，即不到战前的 2/3。
③其中工业原料、军火和粮食减少的最多。工业原料和军火减少了1280 万吨 ( 减少39%) ; 粮食减少了560 万吨，( 减少28%) 。截至1917 年1 月，煤炭的价格已经上涨了 70%。英国煤炭生产所需的坑木木材的一半来自斯堪的纳维亚。但这些木材的进口已经下降了 20%，并在进一步迅速下降。由于斯堪得纳维亚进口的木材和铁矿石减少，使采煤业和钢铁业受到一定影响，从而使军火工业的燃料和钢铁供应不足。以枪支和炮弹的生产为例，由于1917 年的燃料和原料供应不足，1918 年英国生产的步枪是 110 万支，较之 1917 年的 120 万支减少9. 16% ; 1918 年英国生产的炮弹是 6730 万发，较之 1917 年的 7620 万发减少 8. 8% 。
④第五，对粮食进口的影响同样重大，在英国造成了粮食危机。世界大战之前，英国仅能满足国内35% 的食品供给: 英国人食用的面包，每五块就有四块是用进口面粉制作的; 其 2 /3 的食用糖也需要从中欧国家进口; 虽然英国的肉类、脂肪和奶类自给率较高，但饲料要靠进口。对于粮食安全问题的严峻性，1904 年出任海军大臣的费希尔曾直言不讳地予以说明: “英国在 5 月份通常只有 3 天余粮———在 9 月份 ( 由于正值英国的秋收季节) 则会保持 3 周的粮食供应。如果粮食进口停止一两周的话，军队还能有所作为吗? 这个国家只好投降。”⑤1917 年英国的粮食、食品和饲料进口为 1380 万吨，相当于 1913 年的 75% ，1918 年又降为 1190 万吨，仅为1913 年的65%。就进口数量而言，1916—1917 年，英国食品进口较之战前下降了 250 万吨，1917—1918 年又下降了 190 万吨。1917 年 4 月份，英国民间仅有六个星期的粮食储备。⑥面包、黄油、牛奶的价格从1914 年以来上涨了一倍多; 大麦和燕麦上涨了250%; 亚麻籽、棉籽饼较之和平时期上涨了两倍; 从阿根廷和澳大利亚进口的冷藏肉价格上涨了一倍，糖的价格上涨了三倍，鲱鱼的价格上涨了600%。⑦1917年2 月后，英国粮食供应不足显现，由面粉、马铃薯或豆粉合成的灰色面包成为主要食品之一，被称为“标准面包”。⑧到1917 年底，食品危机终于发生。在伦敦以及许多城市的街头，出现了购买奶油、人造黄油、茶和肉类的长队，有时一个店铺前的长队竟达3000 人之多。英国不得不实施食物配给。因此，对 1917 年的无限制潜艇战的评价，应该将其视为一个战役，从作战计划、时效和结果等方面做具体分析，不能一概而论地得出 “破产”或 “失败”的结论。德国在短时期内改变了海上力量的态势，使形势朝着有利于自己的方面发展，一度成功地取得了消极的制海权。⑨正如帝国末代海军部长冯·卡普里在战后评价无限制潜艇战时所说: “潜艇战没有失败。潜艇的战绩超过了预期。唯一的错误在于低估了敌人的生存能力。”①
三、关于护航制度的地位和作用问题。。
长期以来，大多数历史着作和历史学者，都认为护航制度，即以驱逐舰护送商船出入潜艇活动区的制度，是英国能够赢得反潜战的主要原因。我们不否认护航制度在反潜战中的确起到了重要的作用，认可护航制度 “最终打破了潜艇的威胁”的观点。
②但是又必须注意到无限制潜艇战的高潮与护航制度的最终形成之间存在一个时间差，在无限制潜艇战高潮期间护航作为一种制度还没有完全形成，对遏制潜艇威胁作用是有限的历史事实。需要护航的航线，主要是大西洋航线，特别是经由爱尔兰西南水域至英格兰南部诸港口的航道，这里是德国潜艇重点攻击的水域。也是英国生死攸关的“生命线”，因为粮食供应、大西洋贸易都要通过此航道。以英国与美国和加拿大的贸易为例: 从1916 年底开始，英国所需物质供应的 40% 采购自美国，每月需支付的款项接近 2 亿美元，除了谷物外美国和加拿大还提供了英国所需的肉类和脂肪的 80%，为英国生产了所需炮弹的 1/4 至 1/3。
③可是，大西洋航线上形成往来英国的双向护航是在 1917 年 8 月，而这时无限制潜艇战高潮期已经过去。
英国海军参谋部是在 1917 年 5 月做出了 “建立包括护送与控制全部商业船运的护航制度的决定”的。
④在此之前，英国海军对护航心存疑虑，并不热心。从 1917 年 2 月起，英国海军对驶向法国的运煤船开始试验性地护航。1917 年 3、4、5 三个月中，有 4000 艘以上的船只在护航队的伴随下穿过英吉利海峡，结果只损失了 9 艘船只。1917 年 4 月，在无限制潜艇战高峰时期，才被迫对远航船只实施护航。5 月，第一批有护航的船队到达英国: 一队由 16 艘船只组成，来自直布罗陀; 另一队由 12 艘船只组成，来自美国的汉普顿罗兹。由于这两次航行的成功，并由于美国海军的参与，护航行动遂延伸到横跨大西洋的航线上。1917 年 6 月 4 日，从美国出发的船只开始采用护航编队; 6 月22 日，护航制度扩大至加拿大的港口; 7 月 31 日，在南大西洋海上进行贸易的船只开始采用护航制度。
⑤8 月，护航又扩大到驶离英国的船队。至此，护航制度才算成形。美国海军史专家迪奥多尔·罗普指出: 直到 1917 年 9 月，在美国海军的协助下，“护航才完全组织起来”。
⑥有三组数据可以说明在1917 年7、8 月后，护航制度作用才体现出来。第一，1917 年2 月至9 月德国潜艇袭商战况。在 1917 年 2 月至 9 月期间，在北海与大西洋水域，德国潜艇前 5 个月月均击沉469 053. 4 吨，月均每天出动潜艇 28. 8 艘，月均每艘潜艇每天击沉吨位 540. 4 吨; 后 3 个月月均击沉357 550 吨，月均每天出动潜艇 32 艘，月均每艘潜艇每天击沉吨位 368. 33 吨。
⑦可见，在 1917 年 7月之后，虽然月均每天出动潜艇从28. 8 艘增加到32 艘，但月均击沉吨位只有前5 个月的76. 2%，月均每艘潜艇每天击沉吨位只有前 5 个月的 68. 2%。⑧第二，协约国和中立国商船损失数量开始降低。在 1917 年2 月至7 月期间，协约国和中立国商船月平均损失630 000 吨; 而1917 年8 月至1918 年10月的 15 个月中，月平均损失降为 296 000 吨。⑨在无限制潜艇战的高潮时期，月均商船损失率超过10% ，而在 1917 年 7 月后，损失下降到 1% 以下。
此后，护航制度才在反潜战中发挥了作用，例如到 1917 年 10 月底，由运载能力为 10 656 000 吨的 1500 多艘商船组成的 99 支返回英国护航船队安全归港，其损失是仅有 10 艘轮船被鱼雷击沉。
①第三，德国潜艇损失的情况。在 1917 年上半年仅损失20 艘，到 1917 年下半年则达到 43 艘。②从 1917 年 12 月开始，协约国每月击沉的德国潜艇达到大约8 艘，而在无限制潜艇战的最初 3 个月中德国只损失 9 艘潜艇。
③这也从侧面印证了护航制度的反潜战的作用。
德国无限制潜艇战计划的一个 “基本的、不可动摇”的方针就是战争必须在英国秋天收获季节之前结束，“预计 1917 年 8 月 1 日通过潜艇战而获得胜利”，否则将导致 “对我们致命的结果”。
④既然在无限制潜艇战高潮的几个月中，护航制在北海与大西洋航线并没有明显的作为，就不能认为英国摆脱危机、坚持下来的主要因素是由于 “实行有效的护航制”，将其提高到决定性地位显然是不恰当的。英国在无限制潜艇战的高潮期间，最大地挖掘了整个国家的潜力，采取了补充商船队损失，航运集中管制、进口管制、重新规划对外贸易、重新改造经济结构等具体措施，才得以度过危机。
英国主要依靠两方面措施弥补商船队的损失。一是扩充造船能力。在战争的头两年里，英国的造船量只有 1914 年的 2/5。到了 1917 年，为了应对无限制潜艇战，英国采取了优先向造船企业分配钢铁，安排在军队服役的船厂技工复员回厂工作，实行严格的合理化生产制度等措施，开始增加船只建造。1917 年，英国及自治领平均每月造船 102 000 吨，大约相当于战前 142 000 吨的 72%。⑤二是租借中立国商船。中立国瑞典、丹麦、挪威、荷兰等大都是海运国家，拥有远超过本国需要的商船队。
它们迫于军事、经济压力，向英国等协约国家出租商船。例如，1917 年 6 月，丹麦出租 200 000 吨位的船舶给协约国; 到 1918 年 5 月，瑞典出租给协约国的船舶达到 400 000 吨。⑥由于这些措施的实施，英国在 1917 年仍保持了一支总吨位为 1590 万吨的商船队，进口了 3700 万吨货物。⑦英国对商船航运进行集中管制始于 1916 年底。1916 年 12 月，新设立了航运部以协调运力，并推动商船的国有化。1917 年初，又成立了 “吨位优先分配委员会”，其职权是根据现有运输能力和货物的急需程度，协调陆军部、军工部、贸易部和食品部等各部门的需求。然后，由航运部根据定额确定商船队的分配。在 1917 年，英国商船的分配比例大致如下: 辅助船只 100 艘、海军运输船 300 艘( 占商船总数的 16%) ; 70 艘为军队运输船、335 艘为陆军补给船 ( 占商船总数的 17%) ; 350 艘专为军火工业进口生产原料 ( 占商船总数的 15%) ; 750 艘进口的必要民用物资 ( 占商船总数的 31%) ;剩下的 500 艘租借给了其他协约国 ( 占商船总数的 21%) ，⑧通过对商船进行集中管制分配，将商船的运力发挥到了最大化，对于缓解在无限制潜艇战期间协约国商船运力的损失起到了重要作用。
与此同时，对外贸易也进行了重新规划，以便与那些航程最短的国家和地区扩大贸易，最大限度地挖掘现有商船的潜力。英国的对外贸易开始集中于北大西洋，美国成为英国最主要的贸易伙伴。美国产品在英国的进口中所占份额比例由 1914 年的 25% 上升到 1917 年的 43%，再到 1918 年的 49%，与此同时，英国同澳大利亚、远东地区和南美之间的传统贸易则失去了以前的重要性。
⑨最后，美国的参战对于协约国战胜德国无限制潜艇战具有重要意义。美国的紧急援助，包括增援英国反潜舰队的轻型船舰、快速建造一些新商船以及经济上的援助。1917 年 5 月 3 日，第一批 6 艘驱逐舰到达英国的昆斯顿，另有 70 多艘驱逐舰随后到达。到战争结束时，将近 400 艘各类军舰、7万名美国海军官兵在欧洲服役。①美国参战后造船能力迅速扩大，1917 年，美国平均每月造船从1916 年的 42 000 吨增加到 83 000 吨。②美国对德宣战后，将扣留在美国港口的总吨位超过 200 万吨的德国商船没收，用于充实协约国商船队。随着美国的参战，美国提高了对协约国贷款的额度，最高达到每月 5 亿美元。③美国的贷款解决了英国对其盟友的经济援助以及本身所需之军费，也在一定程度上保障了英国政府对经济的重组和改革。
综上所述，英国之所以能在无限制潜艇战的高潮期间坚持下来，主要原因是经济和资源方面的，而不是军事方面的。德国史学家根尔德·哈达赫指出: 德国海军参谋部 “过分地估计了潜艇战的经济后果。预期一个高度工业化的国家可能在几个月内 ‘饿死’是错误的; 这就如同协约国把对同盟国进行封锁的效果过分估计一样”。④1917 年的无限制潜艇战首次证明了潜艇对整个战争的重要影响。它在德国不掌握制海权的情况下对英国的海上交通线实施进攻，造成了致命的威胁，几乎赢得了战争。马汉所青睐的战列舰大舰队决战思想被证明不仅是不现实的，很多时候也是不必要的。正如那个时代英国海军战略家朱利安·科贝特所说: “我们最珍视的战略传统已被彻底颠覆。”⑤尽管这一战争发生在帝国主义的争霸战争中，但是实事求是地研究和评价 1917 年的无限制潜艇战，总结经验，仍然有理论和现实意义。
