我军深化体制编制改革的域外经验借鉴(3)

　　四、军队体制编制改革必须化解体制内的重重阻力并争取广泛的力量支持
　　
　　任何一种行政体制都有其弊端，这种弊端首先不是体现在内容上，而是表现在其惯性上。美军认为，体制编制的惯性会使体制内的成员对这种惯性产生无法摆脱的依赖。以越战为例，当时美军三个军种同时在越南进行的六场空中作战，居然没有任何联系与协同，不是统一的联合行动，而是各自为战，致使作战行动重复低效，造成了大量资源浪费，而联合参谋部对此状况竟不甚了解。越战结束后，美军并未及时汲取教训，军种至上的观念仍在延续，美军各军种变得更加强大，各军种为保持其独立性和特权，对五角大楼施加的影响力也越来越大，甚至发展到置国家利益和国家战略于不顾[6].上世纪80年代的伊朗人质危机营救行动、黎巴嫩撤退行动和入侵格林纳达的军事行动等，进一步暴露出美军缺乏统一指挥、联合行动不力的严重弊端。以1983年美军入侵格林纳达的所谓联合作战行动为例，当时美陆军与海军陆战队就作战任务区域无法达成一致，最后不得已在格林纳达岛中间画线，陆军与海军陆战队各负责一半；美陆军一名少校为争取肉眼看得见的海上舰队的火力支援，用公用电话请示美国本土的陆军总部，陆军总部再与海军总部协调，海军总部再给舰队下达指令，耽误了大量宝贵时间；停泊在近海处的海军航母拒绝运送伤员的陆军直升机降落，理由是陆航飞行员“未经海上起降资格认证”,经交涉着舰后，海军又拒绝给陆军直升机加油，因为“先得说清楚谁出油费”.美军参联会对此状况为何不加以统筹协调呢？虽然早在1947年美军参联会和联合参谋部就已成立，但美国对这个机构一直没有明确的职能定位，也缺乏有效的法律支持，参联会面对强势的各军种力量想管却无法管、无力管。这说明，自二战后美国军队急剧增加的对横向联合的强烈需求一直受到压制，美军原有的以军种为单位各自实施作战的体制编制仍在顽固地发挥作用，变革已经迫在眉睫。
　　
　　1978年，曾任美空军参谋长的戴维·琼斯将军担任美军参联会主席，因为有着深受其害的经历，他对美军指挥体制的弊端有更加深刻的体验并决心推动联合参谋部系统的改革。最初，他试图在军队内部与军种参谋长共同推动改革，但很快发现阻力重重，因为各军种参谋长都在全力以赴地为自己的军种争取利益，谁都不愿意改革切掉自己的“蛋糕”.琼斯将军清楚，自己的改革计划将会在五角大楼的既定势力范围之间引起一场“热战”,不少退役及现役将领都会反对他，“军种情结”不会喜欢这个改革计划，因为没有一个军种愿意拱手交出属于自己的权力。1982年，琼斯将军认识到，军队改革很难从内部突破，改革的动力要到军队外部去寻找。他的策略是：让国会推动改革，让媒体介入改革，通过媒体再向国会持续施加压力，迫使国会持续推动这项改革，同时在参众两院寻求支持者[7].琼斯将军向外借力推动军队体制改革的努力取得了成功。经过四年多的反复争论与博弈，1986年美国国会终于通过《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》，该法案采纳了琼斯将军提出的促进联合作战体制形成的改革建议。该法案赋予参联会主席、战区司令官对各军种部队在作战指挥上更大的控制权；规定军官在担任高级联合职务或在其军种晋升为将官之前，需要更多的联合任职经历。该法案在它通过的十年内对美军联合作战能力的提高幅度，被认为比“1903年建立陆海军联合委员会以来整个时期内的进步都要大得多”[8]461.这次改革大大促进了美国军事力量的系统整合、集中运用、协调高效，并使美军牢牢掌握了以信息化为核心的世界新军事变革的主导权，成为今天美军强大的重要源泉。改革虽然起始于军队高层内部，但《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》主要由美国国会这个军队外部的强力机构持续推动并取得最后成功，这些国会改革派的绝大多数都曾在军队服役，作为懂军事的内行，他们对军队指挥体制的弊端有着深刻的认知，愿意为军队改革付出艰苦努力。
　　
　　美军借助外部强力推动军队联合作战体制改革的经验启示我们，军队体制编制改革，特别是联合作战指挥体制的建立，必须坚持“把国家利益置于任何集团或军种之上”[9]的原则，克服体制内的各种阻力，争取广泛的力量支持。我军体制编制改革的阻力也主要来自于军队内部的传统观念、传统惯例、传统部门利益，特别是军种体制沿袭的顽固性。维持现状的想法在一些干部特别是高中级干部的头脑之中尚未彻底消除，我们对军队体制编制改革的艰巨性不能估计过低，失之大意。从我军以往体制编制的改革实践看，一些坐拥“部门利益”的领导干部对改革方案往往会有“原则拥护，具体反对”的现象。早在1980年代我军精简整编时，邓小平就强调完成精简整编任务“第一条决心要大，第二条才是工作要细”[10]82.他力主“要搞革命的办法。一次搞好了，得罪就得罪这一次。用改良的办法，根本行不通”[10]80.体制编制改革的思想阻力和利益阻力历来都是很大的，必须从解放思想、破除阻力入手。***在2014年8月30日中央政治局第十七次集体学习时强调指出：“面对改革中的深层次矛盾和问题，更需要我们的思想观念有一个大的解放，勇于改变机械化战争的思维定势，树立信息化战争的思想观念；改变维护传统安全的思维定势，树立维护国家综合安全和战略利益拓展的思想观念；改变单一军种作战的思维定势，树立诸军兵种一体化联合作战的思想观念；改变固守部门利益的思维定势，树立全军一盘棋、全国一盘棋的思想观念。”[11]在体制编制改革问题上，思想不解放，缺乏责任担当，就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。鉴于影响军队体制编制改革的许多思想障碍不是来自体制外而是来自体制内，尤其是来自各种既得利益的羁绊这一现实，高中级干部必须进一步解放思想，带头树立战斗力标准，带头自我革新、不惧阻力、不畏困难、敢于亮剑、勇于担当，冲破思想观念障碍、克服部门利益掣肘、突破利益固化藩篱，坚决啃下体制编制改革这根硬骨头，努力按照军委部署把体制编制改革推进到位，向党和人民、向历史交出合格答卷。
　　
　　从政治上讲，我军是党绝对领导下的人民军队，深化国防和军队改革较之西方国家军队有着无可比拟的政治优势。我军在党的坚强有力的领导下，完全能够始终把国家整体利益摆在第一位，依靠军队自身力量化解和克服体制编制改革中的各种阻力，进行自我完善、自我革新、自我提高。当然，我军性质宗旨决定了军队任何改革都要接受国家和人民的监督检验。军队体制编制改革也应当充分依靠人民群众，从群众中汲取智慧和力量，争取广泛的社会支持，包括以适当形式征询对军队体制编制改革有真知灼见的战略智库、专业机构、党政干部、民意代表、专家学者、退役军官的意见和建议，确保军队体制编制改革获得广泛而巩固的群众基础，以凝聚强大的改革动力，冲破来自思想观念、传统习惯和既得利益的改革阻力。当前，国家安全形势复杂严峻，体制编制改革已经容不得一拖再拖，必须抓住难得的机会窗口，下决心在领导指挥体制、力量结构编成等领域取得突破，构建中国特色现代军事力量体系。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]***关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.
　　[2]美国陆军部。2013年美国陆军战略规划指南[J].世界军事参考，2013（77~78）。
　　[3][美]罗伯特·斯凯尔斯。以史为鉴：明天，我们需要7000支小型部队[J].世界军事参考，2012（43）。
　　[4]许其亮。坚定不移推进国防和军队改革[N].人民日报，2013-11-21.
　　[5]***。深入贯彻党在新形势下的强军目标 努力建设全面过硬战略预备力量[N].人民日报，2013-11-30.
　　[6]左希迎。《1986年国防部改组法》与美国国防部改革[J].美国研究，2014（1）。
　　[7][美]戴维·琼斯。美军体制改革初期的困境[J].外国军事学术，2005（7）。
　　[8][美]詹姆斯·R.洛克三世。波托马克河畔的胜利：《戈德华特-尼克尔斯法案》统一五角大楼[M].北京：军事科学出版社，2009.
　　[9][美]马丁·邓普西。美军参联会主席给联合部队的战略指南[J].世界军事参考，2012（67）。
　　[10]邓小平关于新时期军队建设论述选编[M].北京：八一出版社，1993.
　　[11]***。准确把握世界军事发展新趋势 与时俱进大力推进军事创新[N].人民日报，2014-08-31.