摘 要： 在依法从严治军、着眼强军目标、建设世界一流军队背景下, 推进现代军队法治化管理尤为重要。基层部队作为我军战斗力构成最主要、直接的来源, 严格正规的军队行政管理是稳固提升部队战斗力的重要基础, 不规范的军事行政往往对基层部队官兵的合法利益造成侵害, 影响部队战斗力的提升。本文从基层军事行政权内涵入手, 通过分析军事行政主体具体行政时的内部运作, 阐释了基层军事行政权的规范化行使相关途径。
关键词： 基层; 军事行政权; 管理; 规范化行使;
一、军事行政权的概念及性质
(一) 军事行政权的概念
目前, 对军事行政权的理解主要分为广义和狭义两种。
广义的军事行政权是指履行一切有关国防和军队建设职责的权力, 具体是指:“军事行政权不仅指对军队行政管理事务的权力, 还包括在民间系统内执行为军队的组建与维持, 以及各种战争准备工作征集和提供各种资源的权力, 以及直接对军队的部分人事工作进行管理的权力。”1这种观点认为军事行政权不仅包括军队中的军事行政权, 还包括国防行政权。
狭义的军事行政权是指:“军事行政权是军队各级首长和机关对军队行政事务进行组织与管理的权力, 它是军事权的一个组成部分。……军事行政权就是军队建设的领导权, 包括对军队建设各项事务的决策权、执行权和监督权;狭义的军事行政权, 是指军政首长在党委做出决定后, 负责组织实施的权力。”2这种观点认为军事行政权仅仅是指军队内部的军事行政权, 可称之为军队行政权。
本文探究的基层军事行政权仅指狭义的军事行政权, 即军队中的军事行政权。
(二) 军事行政权的性质
军事行政权是对我国武装力量进行管理的一种权力, 是为军队建设服务的。我军建设与发展的过程中, 军事行政较多的体现为一种管理上的行为, 所以有时也将军事行政权称之为军事管理权。军事行政权的主要特点表现在通过严格的上下级关系进行的层级控制与对复杂军务的管理。
二、基层军事行政权规范化行使的必要性与重要性
(一) 依法从严治军要求军事行政权规范化行使
党的十八届四中全会后, 在全面推进依法治国的新形势下, 中共中央提出“构建完善的中国特色军事法治体系”, 从“制”到“治”, 一字之差, 实质上意味着依法治军迎来了新的起点。深入推进依法治军必须从构建法规制度层面上升到推动法规制度实施层面3, 这就要求依法从严治军要将武装力量建设的各个环节、各个方面纳入法制的轨道, 推动军事权的规范化行使, 其中就包括了军事行政权的规范化行使。
(二) 军事行政权的不当行使方面
军事行政权的行使多以自由裁量为主, 羁束行政为辅。主要是由于军事力量政治性、军事行动多变性、军事管理高效性要求所决定, 致军事行政主体在作出军事行政行为时享有广泛的自由裁量空间。军事行政权的自由裁量性是在法律规定的一定范围内默许的, 是法律赋予军事行政主体处理立法者难以预见到的情形和方面而留有的自由裁量空间, 这是符合整体军事利益的, 也有利于部队的灵活管理和建设。但是军事行政的自由裁量不是无限的, 它应当依据一定的裁量规则而行使。在部队诸多行政管理事务中, 军政主官的个人意志往往充当了“裁量规则”, 从而使得军事行政权的行使脱离了法制轨道, 超出了权力范围。
三、基层军事行政权的规范化行使
健全各项法律制度、理清军政主官行政权力清单、完善监督制度等是规范军事行政权的重要途径, 但对基层部队来讲, 目前已有的法律法规和制度方针已经比较完善, 除了在外部法律框架下依法行使军事行政权, 做到不违法、不超越法之外, 着力规范军事行政的内部运作, 才能更有效的促进基层部队正规化管理, 保障官兵合法权益。军事行政的内部运作指军事行政主体依法行使军事行政权时对具体规则和相关原则的适用, 主要体现在对军事行政主体的具体要求。
(一) 严格依据军事行政法律法规制度, 强化依法行政意识
军事行政权的规范化行使首先要求军事行政主体有坚定的法治信仰。目前, 基层许多干部主官不了解军事法, 对军事法相关规范及效力没有清晰的认识, 导致有的干部遇事凭经验, 不用法。故依法军事行政权, 首先应当对依法治军的“法”有一个清晰的认识。按照我国的立法体制, 军事法效力由高到低为全国人大及其常委会制定的宪法和军事法律, 其次是中央军委制定的军事法规以及与国务院联合制定的军事行政法规, 最后是战区、军兵种严格按照授权制定的军事规章。军事行政法律主要有《国防法》、《兵役法》、《现役军官法》、《军事设施保护法》、《戒严法》、《人民防空法》等其中属于军事行政法律规范的部分, 法规有《共同条令》、《军事训练条例》、《政治工作条例》、《后勤条例》、《装备条例》等, 军事行政规章数量繁多, 例如《人民警察使用警械和武器条例》、《看守所条例》、《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》等。
当然, 目前军事法制体系也有一定的短板, 有的现行法可操作性不强, 有的与强军需要不符, 有的领域还有立法空白等。尽管如此, 依法治军仍应是我们不变的共识, 2017年5月10日, 习主席签署命令发布《军事立法工作条例》, 阐明了新形势下军事立法工作的指导思想和基本原则, 规定了制定权限, 规范了相关具体程序和制度, 完善了军队规范性文件的管理制度, 可谓军队良法建设的规范。我们要看到军事法制体系的建设必将越来越完善, 军事行政法律法规制度也将越来越完善。军事行政主体应当具备法治意识和法律信仰, 努力成为依法治军路的开拓者。
(二) 新共同条令实施后, 对军事行政主体提出的新要求
2018年5月1日起, 中国人民解放军新的共同条令正式施行。新条令是我军抓建部队依照的最主要军事法规, 对军事行政主体严格依法行政管理部队做出了新要求。
1. 新共同条令的实施, 要求军事行政主体彻底转变旧思维, 将自己做出的军事行政行为严格建立在条令条例的支撑下, 做到真正意义上的用法, 实现部队管理的法治化。
三大条令的修订, 顺应了部队改革, 适应军委管总、战区主战、军种主建新格局, 对全面推进国防和军队现代化, 建设新时代世界一流军队有重要意义, 同时也是对依法从严治军的重要回应。
新的共同条令在适用性和操作性上有较大提高, 方便了军政主官适用具体条令实施行政管理。例如新《内务条令》第六章对军人着装进行了具体规范;新《纪律条令》第三章、第六章调整完善奖惩条件、明确奖惩权限和承办部门等。
2. 新条令的施行对军事行政主体科学合理行使军事行政权引导了方向。
军事行政权的行使要注重保障官兵的切身利益和合法权益。此次修订, 回应了官兵的权益期盼, 例如完善休假及补休制度;新增军人健康保护规范;调整休息日和节假日连队人员外出比例;规定了军人控告和申诉享有的具体权利等等。这些内容背后反应的问题都是多年来部队行政管理中不科学合理的地方, 此次将这些问题纳入军事法规进行调整, 反应出部队以后的行政管理应当注重官兵的切身利益和合法权益, 基层军政主官在行使权力时应当考虑官兵的利益诉求。
要从严行使军事行政权。这是全面落实从严治军的要求, 新条令对大量日常管理进行了严格规定, 例如严格禁酒规定、严格公务用车规定、严格军人着装规范、严格军人仪容管理等。条令还坚持执纪从严, 违纪必纠, 违规选人用人、重大决策失误、监督执纪不力、擅自离队等行为将受到严厉处罚。
(三) 自由裁量时, 军事行政主体应当遵循的相关原则
目前我国军事法对军事行政的自由裁量权行使仅仅做了外部要求, 即军事行政自由裁量权的行使不超过法定范围即可。一般情况下, 不适当的军事行政自由裁量行为是得不到司法救济的, 除非达到明显违法、滥用权力的程度, 从而导致了大量侵害官兵权益的行政行为的出现。故对军事行政自由裁量权内部“质”的规范十分必要, 使军事行政自由裁量行为符合法律的目的、原则、精神等实质性的要求。4结合当前基层实际情况, 我们不妨确立以下几点原则:
1. 坚持战斗力标准原则
战斗力是部队的核心能力。我军的行政管理, 也即军事行政权的行使应当以提高部队战斗力为根本出发点和落脚点。一支军队真正上战场经受战火锤炼的机会并不多, 大量的、经常性的工作是平时建设, 是以提高战斗力为根本的建设, 考验的正是军事行政主体在行使军事行政权时对战斗力标准的把握。从本质上讲, 军事行政权的行使应当是以形成和提升战斗力为目的的。而我军历来的改革发展也都是以提升战斗力为根本目标的, 无论是对各军队部门的调整, 还是对整个体制编制的重塑重构, 都是期望通过对军事权的控制与规范, 达到克服弊端, 优化权力行使, 获得最大最佳军事效益。
2. 坚持以人为本的原则
现代军事行政除了强制完成行政管理目标外, 还应在过程中考虑人的感受。我军是人民的军队, 为人民服务的宗旨, 既是我军的建军之道, 也是我军重要的管理方针。广大官兵是人民军队保障国家安全、维护人民利益的重要依靠, 确立以人为本在军队行政管理中的地位, 对解决官兵现实问题, 发挥官兵主体作用, 实现军队行政管理的启发自觉有着重要价值。
以人为本应当注重保障官兵的基本权利和合法权益。在我军, 尊干爱兵、官兵一致是人本行政管理的优良传统。自经济高速发展以来, 社会高度解放, 人权意识增强, 军队行政管理亦受到较大影响, 仅仅依靠军队行政权的强制力是达不到行政管理的最终目标的, 考虑、尊重官兵的个人意愿, 放手发动群众, 充分发挥我军基层群众组织在政治、经济、军事中的建设作用, 从而实现军队内部的民主。
3. 坚持科学行政原则
科学行政就是指军事行政权的行使要依据科学的行政管理理论、运用科学的行政管理方法, 实现军队行政管理的现代化。当下科学技术发展迅速, 作战方式也发生了革命性变化, 我军武器装备也在军事变革中越来越现代化, 部队人才变多, 组织结构和编成越来越复杂, 若没有科学的行政管理, 很难使军队各组成要素之间相互联结、相互作用, 继而产生最大战斗力。科学行使军事行政权, 能确保军队建设重点突出, 促进各要素之间协调发展, 增强军队系统整体效能。5
科学行政应当做到行政决定最优化。执行同一任务, 实现同一管理目标, 可采取的方法使多种多样的, 其中必然存在一种最合理的方法。军政主官在做出决策前应当充分考虑各种影响因素, 综合主客观方面, 寻求实现行政管理目标的最佳途径。
注释
1 曾志平.论军事权[D].中国政法大学博士学位论文, 2006.
2 郑三土.军队行政监察新论[M].解放军出版社, 2003. 23.
3 林婧婧, 张琳, 聂秀华.着眼强军目标构建中国特色军事法治体系[J].法制与社会, 2016. 06.
4 张泽想.论行政法的自由意志理念——法律下的行政自由裁量、参与及合意[J].中国法学, 2003. 04.
5 刘伟.峥嵘岁月史辉煌治军路——中国人民解放军行政管理九十年.中国行政管理, 2017.
