长期以来,传统的针对地方政府债务风险研究往往集中于微观视角(例如财务视角、公司治理视角、微观经济学视角等),很少有人将地方政府债务风险研究系统地嵌入到经济社会学背景下进行全方位研究,从而导致有关地方政府债务风险研究结论缺乏理论深度,无法在现实中发挥具体理论价值和功能.基于此,本文站在经济社会学视角,从更加宏观和系统的角度去分析地方政府债务风险问题,这种研究范式有助于从本质上深刻认识地方政府债务风险.
一、地方政府债务风险经济社会学解释
经济社会学是以社会学研究范式去思考经济中的经济现象,经济社会学的理论框架使用社会学分析方法和思路来搭建,即不应把经济现象看作是独立于社会结构或网络之外的.经济社会学的传统理论观点认为:经济行为是经济因素和非经济因素相互作用的结果,经济行为的主体是"社会人"而不是"经济人",因此经济行为的目标不是获得最大利润,而是寻求社会多层次的满足.经济社会学将经济系统看作是社会系统的一个子系统,经济系统的作用是通过经济的手段来满足和适应社会各个层次的需要,达到经济发展与社会发展的和谐统一.经济社会学理论主张辩证思想去考察社会个体效用的实现和获得,即经济社会学理论认为经济学中的"经济人"不再是"经济人"而是"社会人",但是"社会人"仍可以通过自身对环境的适应获得自身所需效用,同时改变周围环境.因此经济社会学倡导的是"经济人"主动适应社会环境下的要求,变成综合的"经济社会人".经济社会学认为无论是个体、组织还是经济系统处于运行中任何阶段,其内涵和外延都要受到制度、文化、社会网络的制约和影响,并在各方互相作用和影响过程中,逐渐放大自身内涵和外延边界,在互相嵌入的过程中,实现最大程度的融合.
结合以上分析框架,可以对地方债务风险展开分析.从本质来看,地方债务是政府应对经济发展要求所采取的经济行为,而经济社会学理论无疑放大了地方政府债务风险研究的理论边界,将地方政府债务风险的形成看作是一个经济社会中的影响因子.作为影响因子,地方政府债务风险形成与控制对于整个经济社会运行将产生重要影响,同时经济社会的一些其他因素也将从整体对地方政府债务风险的形成与防控起到修正作用.站在经济社会学角度去认识地方政府债务风险,会找到一些新的解释,有助于丰富地方政府债务风险的内涵,并且在必要时候起到补充和修正的作用,因此从经济社会视角去定位地方政府债务风险,不但为地方政府债务风险内涵解释提供了一个新的理论注脚,更有助于我们从本质上去抽象概括出地方政府债务风险的理论特征,犹如在黑暗深夜给人一道亮丽的光芒.
目前理论界针对地方政府债务风险主流观点是:所谓地方政府债务风险是指地方政府因无力履行未来应承担的支出责任及义务,而导致本地的经济发展、社会的稳定受到负面影响.从社会经济学角度来看,这个定义对地方债务风险描述比较简单,而且属于"经济后果式"描述,即它认为地方债务风险是借债之后,由于各种原因无力偿还,因此未能履行相应的责任和义务,从而产生了一定经济后果.
换句话说,这种描述和概括方式是按照经济学的研究思路和框架来进行的,并没有将经济学分析嵌入到社会系统中去,因此针对地方债务风险的定义,显得不够全面和系统.例如地方债务风险的发生肯定会对社会系统构成破坏,但是破坏的程度如何度量,这种影响属于可承受范围还是不可承受范围等没有进一步的说明.
笔者认为,虽然地方政府债务风险是地方政府举债所形成的一个可能后果,但是从经济社会学角度来看,这种结果却是必然的,因为某个经济因子在经济系统运行过程中,如果一味地表现出"经济性",却不注重社会系统对它的反馈,其结果是必然要遭受到社会系统对它的惩罚.从我国地方政府债务形成过程来看,政府举债目的由多重原因造成,其中主要是经济利益驱动,在一味追求经济利益的过程中,往往没有顾及到周围社会环境以及社会系统的整体承受能力,从而产生反作用力,形成债务风险.因此从这个角度,我们可以重新对地方政府债务风险进行定位,即地方政府债务风险是:经济社会系统运行过程中,地方政府在追求经济利益的同时需要将这些经济利益嵌入到社会系统中,进行利益表达和转化,在这个过程中社会系统会不断对地方政府经济行为进行修正和反馈,从而产生矛盾与摩擦,形成地方政府债务风险.例如地方政府债务"隐性化"风险比较严重,主要原因是政府的举债往往超过了现实的承受能力,但是通过"隐性化"举债,其风险并不会消失,在社会系统不断分化和演变过程中,这些"隐性化"风险将逐渐"显性化",并最终转变为真正的债务风险,形成现实的压力.
以上对地方债务风险的描述,属于抽象概括和表达,其本质含义是:如果把政府举债看作是一个能够影响经济系统和社会系统运行的子因子,由于政府举债对经济系统的影响程度要大于对社会系统的影响,因此政府举债实质上就会形成个体或组织追求利润最大化的情况,由于此时无法能够满足社会结构和网络系统各层次的需要,因此必然遭到社会系统中相关利益因子的反作用力,从而形成风险.
从这个角度来看,地方政府债务风险的形成不但是政府行为所带来的后果,更是经济系统和社会系统在互相嵌入和交融过程中摩擦出的火花.
二、经济社会学视角下地方政府债务风险形成机理
前文从经济社会学角度定义地方政府债务风险,将地方政府债务风险放在经济社会系统中去考察,从本质上揭示了地方政府债务风险形成的原因.
但是要更清楚诠释出地方政府债务风险,还需要进一步分析地方政府债务风险形成机理问题.
1.地方政府债务风险形成---制度层面.我国是处于社会主义初级阶段的社会主义国家,坚持"一个中心,两个基本点",因此强化以经济建设为中心,成为现实的制度化基础.尤其是改革开发以后,针对官员考核大多是以GDP增长率作为主要考核指标,这种做法,显然不符合经济社会理论要求.从现实情况来看,尽管我国在经济发展过程中取得了伟大成就,但是同时也对社会生态环境、自然资源造成巨大破坏,过度的消费主义正逐渐侵蚀着经济发展成果,同时有可能把经济发展路径引入到罪恶的深渊,因此以前人们单纯的以为经济系统和社会系统是单独平行运行的想法,将受到现实的打击,一旦两者之间的平衡被打破,将产生难以控制的局面.正是因为如此,才产生了实践科学发展、平衡发展、理性发展的现实需要.从制度层面来看,以GDP增长率为主要指标的官员绩效考核制度,为地方债务风险的形成提供了现实的基础,即过度强调"经济性",弱化了社会各个阶层和网络结构要素的利益需求,从而使政府完全变成"经济人",这是制度层面产生债务风险的根源所在.
2.地方政府债务风险形成---文化层面.我国经济社会发展是直接从封建社会跨越到社会主义阶段的,因此在文化层面显示出封建文化、资本主义文化、社会主义文化不断冲突和影响的状态.综合来看,长达三千年的封建文化对我国社会影响程度之深,至今仍然具有无法比拟的力量.从地方政府举债的过程来看,一方面是政绩考核制度上的缺失,另一方面"实际控制人"缺位,造成地方政府在举债过程中无所顾忌,而这些同传统封建文化中的"中庸"有很大关系.中国文化所倡导的"天人合一、顺天应物"、"家族伦理本位"、"贵和尚中"的文化思想,使地方政府举债免受到了更多的监督,获取了更大的"自由度",以至于失去社会系统整体上对于地方债务风险的约束和管制,这与中国文化缺乏强制监督思想有关.
3.地方政府债务风险形成---社会网络层面.社会网络分析(social network analysis)是经济社会学理论重要分支和分析方法,社会网络分析理论是由数学、图论等发展起来的分析方法,其基本观点是,社会不是由群体或个体组成的,而是由网络构成的,行动者之间的行为不是独立的,而是互相影响和作用的,社会规范应该产生于每个角落,等等.
社会网络分析法可以对社会当中的一些经济现象给予全新解释.社会网络分析方法主要有:中心性分析、凝聚子群分析、核心-边缘结构分析以及结构对等性分析等.下面使用中心性分析来解释地方债务风险的形成.个体或组织中心度测量的是个体或组织在网络中心的程度,社会网络理论认为处于网络中心的个体或组织具有最高权力和自由度,中心度又可分为点中心、中间中心性网络、接近中心性指数.点中心理论认为如果一个行动者在社会经济系统中拥有和更多行动者联系的权力,那么意味着它就处于网络权力中心.从我国现实来看,政府在经济社会运行中拥有更多资源配置权力,具有强有力的"点权力",而且政府还处于实现另外行动者的路径之中,因此政府具有中间中心性网络最高权力.
从社会网络分析理论来看,政府处于点中心及中心网络之中,但是与之对应的社会各个层次的要求和监督却处于边缘地位,政府与外部的权力制约形成核心与边缘的结构关系,造成边缘关系缺失.
当前地方政府举债过程中,大多考虑的是地方利益的实现,很少能从全局角度去考虑政府举债的必要性,其根本原因是在社会网络中,政府作为网络中心点,具有较高资源配置权力,而政府与外部边缘结构的形成,意味着一个地方举债行为将很少受到监督与制约,并且地方政府举债由于局限在一个局部的网络中,因此地方政府举债缺乏整体性.通过社会网络分析理论可以发现,地方政府债务风险源自于政府处于网络中心,资源配置权力过大产生较强凝聚性,而社会相对分散的边缘性联系,促使地方政府债务行为受不到强有力监督和制约,从而产生一些不顾实际的举债行为,引发巨大债务风险.
4.地方政府债务风险形成---信息博弈层面.信息博弈理论认为在经济社会系统运行当中,信息是否完备对博弈主体行为将产生重要影响,从地方政府债务风险形成情况来看,其风险形成与地方政府、中央政府之间博弈、地方政府与社会监督力量博弈、地方政府与相关金融机构之间博弈存在密切关系.
首先,地方政府为了实现地方利益,对中央政府制定的政策往往有选择性的接受,有利的政策往往充分利用,无利的往往"变相"接受.中央政府与地方政府之间的博弈,使中央对地方的监督往往"有名无实",地方政府举债规模的扩张远远超出了中央政府的预期,导致潜在风险巨大.
其次,地方政府与社会监督力量的博弈.从现实来看,无疑地方政府掌握更完备的信息,处于比较有利的位置,因此地方政府举债外部监督力量比较薄弱,无管制的状态使得政府举债成为地方政府政绩彰显的工具.
最后,地方政府与金融机构之间的博弈.地方政府拥有大量行政资源,金融机构的生存与发展需要地方政府的支持.因此在博弈过程中,由于处于不对等地位,地方政府行为很可能会导致银行金融机构行为的错乱,从目前我国地方政府举债的过程来看,金融机构在控制贷款风险方面受到外部因素的影响,政府和金融机构博弈的双方都失去了自身角色和位置,使债务风险演变为无法控制的系统性风险.
三、经济社会学视角下地方政府债务风险治理策略
1.以制度和法规约束地方政府行为.制度化特征是经济社会学强化的内容,要以制度和法规去约束地方政府行为,从而使地方政府举债能够嵌入到更广义的经济社会系统中去,增添更多社会化问题的考量.因此应主要做好以下两个方面工作.
一方面是要加强土地管理与综合立法工作.地方政府举债的目标是加快地方政府城市基础设施、公共事业建设,促进地方经济发展.需要从源头上去规范、约束"实际控制人"即地方政府的行为.当前我国各项事业仍然处于社会主义初级阶段,以经济建设为中心,不遗余力地发展经济仍然是我国中央和地方政府需要认真解决的核心问题.但是大力发展经济要适度,不能一哄而上,我国国土辽阔,经济发展不平衡,不是每个地区都要通过举债的方式来搞建设.未来应该针对土地综合管理开展立法工作,要从法律的源头直接约束地方政府通过贩卖土地、以土地为抵押手段产生的"疯狂举债"行为.
另一 方 面 要 改 变 政 绩 考 核 观.长 期 以 来 唯GDP增长率的政绩考核观,导致各级地方政府官员为了获得职务上的晋升、实现个人利益而毫无理性地进行经济建设,重复建设、资源浪费现象非常严重,不但造成各种资源浪费,而且对人民生存环境也构成很大威胁.这种不计后果的发展观,直接导致投融资环境不具有可持续性,激进做法使投融资环境面临巨大的风险.因此笔者建议采取综合官员政绩考评方法,规范地方政府行为.政绩考核应具有综合性,不能仅仅以地方经济发展成绩作为唯一参考指标.要采取综合政绩考核方法,将民生、公共服务及经济建设、精神文明建设全部纳入进来.对地方政府政绩考核还应采取绝对增长额和相对增长率指标相结合的方式考核干部,因为同一主体功能区也存在经济发展不平衡情况,采用绝对增长额评价方式对于经济相对落后地区官员有失公平,因为有些差距并不是在短短一两个任期仅靠地区自身努力就能赶上;而相对增长率可以克服地区经济发达程度差异化的问题,较为客观地评价官员在其任期内的工作付出程度,保护经济落后地区官员工作积极性.
2.构建新型价值文化观.在经济社会系统运行中,地方政府债务行为缺乏社会系统其他力量约束,主要表现为缺乏民众和舆论的监督,从经济社会学角度来看,实现这个目标,必须从构建新型价值文化观入手.首先必须强化市场经济体制改革,使市场经济能够具有显着外部性,约束地方政府行为.其次要加大民主政治体制改革,实现社会公平、公正、正义.经济社会学家Fred Block和Peter Evans认为经济和政治是互相嵌入的,经济成功需要政治体制的保障,而政治体制改革效率需要经济发展注入更多活力.地方政府债务风险是一个经济事件,但是需要依托政治体制改革的大背景去考察和寻求答案,通过社会价值观和文化观重构,可以从根本上防控地方政府债务风险的发生.笔者认为:地方政府债务风险的防范必须从前馈角度加以治理,即需要通过发挥外部监督力量,来制约地方政府举债的"疯狂行为",地方政府举债应该注重接受中央政府、利益相关者及民众舆论监督.针对地方政府行为,应该加强民众与舆论监督,尤其是网络监督.地方政府应该对自身行为充分披露,要尊重民众知道真相的权利,一些重要经济决策要对民众有所交代.舆论媒体不应该只附和政府宣传,应该站在客观公正角度去监督政府行为.
3.构建社会网络关联性结构.前文使用社会网络分析理论,得出政府处于"点中心"和"中间网络中心"的结论,由于政府处于网络中心,因此政府在社会网络中具有较高资源配置权力,但是其他社会个体或组织却处于网络局部或边缘.如果无法改变这种网络结构,就必须通过改善网络结构类型来缓解由于权力失衡导致的风险.笔者建议,应构建中央政府、地方政府、平台公司、金融机构、市场、民众等无缝隙"核心-关联性"结构,加强不同组别及组员之间的联系,通过无缝化链接社会结构,可以增强对网络权力中心个体的监督与制约,控制风险发生.
例如应强化中央监管,约束地方政府资金使用方向,不能将融资平台公司风险同地方政府债务风险混为一谈等.根据我国《担保法》和国家发改委的要求,对地方融资平台公司担保行为,必须坚持平台行为与地方政府行为分离原则,各级政府以及相关部门、机构不能以任何财政性资金以任何方式向地方融资平台公司提供信用,其提供的资产也应当是可依法合规变现的非公益性有效资产.地方政府融资平台通过发行债券等方式募集的资金,其根本目标是为了促进地方经济发展和改善人民群众生活,资金使用方向应受到严格限制,并且符合产业政策的要求.
地方政府融资平台公司的资金使用主要是城市基础设施和市政公用事业领域,资金投入项目必须符合国家总体经济宏观调控的要求,符合有关产业政策调整的方向.
4.强化信息披露,减少信息不对称.在信息博弈过程中,由于政府掌握相对完备信息,从而使其他博弈对象处于不利地位,因此应加强信息披露,尽可能的减少信息不对称.针对地方政府风险的防控,笔者认为应该在市场化融资过程中,积极地披露相关项目信息以及资金使用情况,中央政府要加强针对地方举债行为监督,针对地方融资平台建立强有力的信息披露制度,融资平台公司应建立"一公开两报告"制度,即要定期向地方政府财政主管部门、放贷商业银行报告融资平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等,要通过网站公告等形式向公众公布以上信息.要建立与融资方的沟通机制,定期向其通报必要的财政收支情况和融资平台经营情况,有利于提高银行等金融机构对地方融资平台信任度,也有利于银行等金融机构的贷后管理和社会各界对融资平台债务的监督.融资平台的债务透明度和信息公开的力度增强,将遏制地方政府五花八门的变相举债行为,最根本目的是让"隐性债务"显性化.强化地方政府债务信息披露,有助于减少信息不对称,从而提升监督效率和质量,进一步控制风险.
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