2014 年 8 月 31 日，历经两届全国人大四次审议的《预算法》修正案由全国人大常委会以 161 票赞成、2 票反对、7 票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度建设的新篇章。
一、《预算法》修订的时代背景
自 1995 年以来，原《预算法》已实施了 20 年。20 年间，我国完成了从中央政府财力薄弱，到“两个比重”显着提高的历史性跨越。
（一）政府预算规模不断扩张
1994 年分税制改革以来，政府财力不断增强。从绝对规模来看，我国财政收入实现了 1999 年过“1 万亿元”、2003 年过“2万亿元”、2005 年过“3 万亿元”、2011 年过“10 万亿元”的历史性飞跃。与此同时，我国的财政支出规模也随经济增长不断扩张。2013 年，全国财政支出规模达到 14.02 万亿元①。我国 1994 年到 2013 年的全国财政收支情况如图 1 所示。
从相对规模来看，如图 2 所示，财政收入占的 GDP 比重，即财政依存度不断增加。2013 年，全国财政收入达到 12.92 万亿元，占当年 GDP总量的 22.71%。此外，1994 年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重也在不断提高。1993 年这一比重仅为 22%，1994 年上升为 55.7%，尔后基本上维持在 50%左右。这意味着财力分配格局中，中央财政掌握了更大的主动权。预算规模的扩张对预算管理水平提出了更高的要求。
然而，伴随着财政支出规模的不断膨胀，年底突击花钱，地方政府无节制举债，专项转移支付项目过多、资金分散等问题日益突出。另外，分税制改革后，财权上收、事权下放，中央与地方政府的财力与事权不匹配，也要求《预算法》对中央地方财政关系进行清晰的划分与界定。
（二）公民的民主意识日益提高
近年来，我国公众受教育程度显着提高。国际上通常认为，高等教育毛入学率在 15%以下时，属于精英教育阶段，15%~50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。自 1999 年起，我国高校开始扩招。之后高等教育毛入学率快速上升，2002 年已达到 15%，我国的高等教育正由精英教育逐步向教育大众化转型。2013 年，高等教育毛入学率达到 34.5%②，如图 3 所示。
而随着居民个人收入的不断提高，个人所得税收入也随之增长。2013 年，全国个人所得税收入规模达到6 531.53 亿元③。如图 4 所示，在国家税收收入中，个人所得税的比重不断上升。现在，公众可以真实地从工资条上感受到自己为政府所作的税收贡献。因此，公众会对政府提供的公共服务提出更高的要求，对财政支出的监管需求也会更加迫切。
此外，随着信息化的发展，公民获取信息的途径逐渐增多，网民对政府的监督力度也随之加大。一方面，政府网站数量显着提高。截至 2010 年 12 月 28 日，中国各级政府及组织机构网站数量达到 75 282 个。
其中，中央级政府网站有 122 个，省级有2 314 个，地市级有 19 033 个，县区级以下有 53 813 个④。政府网站的建设，搭建起政府公开发布信息的平台，有利于实现政务公开，便于公众监管。另一方面，随着移动互联网的发展，手机应用功能日益强大。越来越多的公众利用闲暇之余，在手机上浏览微博、微信和各大新闻门户网站，了解时事新闻、政策动态，并发表评论。信息传播渠道的多元化，使得国家治理中的公民参与程度不断提高。
总之，我国公众的受教育程度、纳税金额以及信息获取能力的提高，使得公众的民主意识和法治观念不断增强，对“国家账本”法治化也提出了更高的要求。
（三）全球化浪潮中的政府竞争加剧
全球化浪潮中，中国成为地球村的一员。中国政府也面临着政府竞争的挑战。2013 年 12 月 3 日，“透明国际”公布“2013 年全球清廉指数”（Corruption PerceptionsIndex）报告。中国的评分达到 40 分，评分连续三年上升，说明中国近年来的反腐行动成效显着。但是，中国政府廉洁指数在 177 个国家和地区中，仅排在第 80 位，仍处于中等水平。此外，国际预算合作组织对 94 个国家进行了预算公开程度调查，我国 2010 年预算公开指数仅 13 分，低于各国平均得分 42 分，排在倒数第 16 位⑤，仅高于卢旺达、苏丹、刚果等非洲国家。
在全球化的时代背景下，中国的优质纳税人在悄然流失。2011 年 10 月 29 日，胡润研究院联合中国银行私人银行发布了《2011 中国私人财富管理白皮书》。该报告显示，14%的千万富豪目前已移民或者正在申请移民，还有近一半在考虑移民。2008 年金融危机后，广东办理移民的数量明显上升。尤其是广州、佛山、东莞三地，仅 2009 年移民到美、加两国的就达 1 500 名，外流财富至少 45 亿元，相当于两座世博会中国馆⑥。庞大的移民群体，往往是被国外优质的教育资源、自然环境以及相对完善的社会福利体系所吸引。而中国政府要吸引优质纳税人，就需要在预算安排上，加强这些方面的政府投入。
（四）中国历史上的权力文化根深蒂固
中国的传统社会是“家天下”君主专制体制，权力集中于皇帝手中。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。同时儒家文化认为，权力掌握者应成为“王道”、“德治”的载体和忠实执行者，并做到“清、勤、慎”。可见，传统文化对权力所有者的制约“重内省，轻制度”，期待凭借统治者的道德自律，来实现国家的长治久安。纵观中国历史，但凡繁荣昌盛的年代，均是由于统治者相对自律，能虚心纳谏，从善如流。但这种依靠“内省”的制衡机制，效用并不持久，约束力也相当有限。以预算为例，封建王朝里，皇室财政对国家财政的挤占屡见不鲜。
宋朝从赵匡胤开始，专门设立了“封桩库”，并把每年节余的国家财政放入库里，以此作为财政准备金，用来应对国家突发事件，但后来成为皇帝的小金库。据说，宋高宗的小金库，每年占国家财政收入的一半。在清朝，皇室财政与国家财政名义上是分立的：户部只需每年向内务府拨 10万两银子，作为皇帝的花销，其他情况皇帝无权要求户部向其拨钱。但现实情况是：慈禧太后可以挪用海军经费，修建颐和园。此外，地方督抚大员需向内务府交所谓的“议罚银”。“议罚银”少则万两，通常三万两上下。最多的一例是乾隆五十九年（1794 年），两淮盐政全德交“议罚银”38.4万两。
可见，在传统的权力文化影响下，由于缺乏对权力的有效制约机制，造成了游离于监督之外的特权阶层。而未来的中国，要推进民主制度建设，公共财政改革被认为是最佳切入口。此时，修订《预算法》，对权力进行有效的制衡和监督，对于推进依法治国，提升国家治理能力，具有深远的意义。
二、新《预算法》的重要突破
修改后的《预算法》由原有的 79 条增加至 101 条，改动共计 82 处。修订后的《预算法》在预算的完整性、透明度、规范性、自主性、科学化五个方面进步突出。
（一）实现全口径预算管理
新《预算法》致力于建立全口径预算管理制度，实现财政收支全部列入政府预算体系。
1“.预算外资金”成为历史名词。2010 年 6 月，我国财政部制发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自 2011 年 1 月 1 日起，中央各部门各单位、地方各级财政部门取消全部预算外收支科目，全部预算外收入纳入预算管理，接受人大审查监督。因此，新《预算法》中删去了原附则中有关预算外资金的规定，“预算外资金”成为财政学领域的历史名词。同时，新《预算法》第四条明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第三十六条第二款中则再次强调：“所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”政府资金全部纳入预算管理，有利于实现预算的完整性，规范政府资金的分配秩序。
2.新《预算法》首次从法律层面上确立了全口径预算体系。目前，我国政府全口径预算体系还不够完善。截至2011 年底，4 100 户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算⑦。社会保险基金预算在 2010 年起开始试编，2013 年才第一次正式报送全国人大审查。在此基础上，新《预算法》确立了四本预算组成的全口径预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。如新《预算法》第六条规定：一般公共预算主要安排税收收入，将其用于保障和改善民生、促进社会及经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面。中央以及地方一般公共预算主要由本级各部门（含直属单位）的预算、相应的税收返还和转移支付预算组成。第九、十、十一条则分别对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算进行了明确的界定。此外，新《预算法》第五条规定：四本预算应当各自保持完整、独立；其他三本预算应当与一般公共预算相衔接。
这就是说，四本预算既各自独立，又相互关联。继新《预算法》之后，国务院于 2014 年 10 月 8 日发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号，以下简称《决定》）。《决定》部署了进一步深化预算管理制度改革的具体措施。其中就包括“：建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。”
（二）打造透明预算
阳光是最好的防腐剂，公开透明是现代财政制度的基本特征。为此，新《预算法》在第一条就明文规定，要建立健全“公开透明的预算制度”。
1.政府预决算、部门预算、政府采购全面公开。新《预算法》首次对“预算公开”作出全面规定。新《预算法》第十四条明确规定了公开的内容和时限：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”而部门预决算及报表，也应当在本级政府财政部门批复后二十日内，由各部门向社会公开。此外，政府采购的情况，各级政府、各部门、各单位也应当及时向社会公开。新《预算法》第九十二条中，还规定了违反预算公开规范的法律责任。而《决定》中还规定了由财政资金安排的“三公”经费全部要公开，涉密信息除外。
近日，清华大学公共经济、金融与治理研究中心公布了“2014 年 289 个城市财政透明度排行榜”，其中，广州、北京、上海获得前三名。作为地方政府，要提升财政透明度，应遵循全口径政府财政信息公开、用户友好发布以及一站式服务三大原则。在公开内容上，应全面完整，四本预算、各部门预算、各部门“三公经费”以及政府采购信息，均应予以公开。在公开形式上，应力求实现用户友好发布与一站式服务，如集中在某个政府网站发布，网页查找路径不宜太分散等。
2.细化预算公开内容。财政资金往往涉及较大数额，如果公开的财务信息不够细化，仅告知一个项目耗资几亿元的话，公众的监督根本无从谈起。因此，预算公开的内容不仅要全面，而且要细化。根据新《预算法》第三十二条，在政府收支分类科目中，收入分为类、款、项、目；按其功能分类，支出分为类、款、项，按其经济性质分类，分为类、款。第四十六条指出，若按其功能分类，本级一般公共预算支出应当编列到项；而按其经济性质分类，应当编列到款。其余三本预算，按其功能分类应当编列到项。而在《决定》中则要求，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。这就是说，最基本的支出科目层级，都要向社会公开。
而在市县政府财政预决算公开现状调查中，截至 2014年 3 月 31 日，在 234 个样本中，尽管超过九成市县政府在其政府网站上设置了政府信息公开专栏，但仅有不到两成市县政府网站公开了 2013 年至 2014 年财政预决算。其中，将公开内容细化到支出功能分类的项级科目的，仅占3%⑧，与全面细化公开的要求尚有不小的距离。
（三）构建规范的预算制度
《预算法》的宗旨之一，就是规范政府的财政收支行为，引导政府花好纳税人的钱。为此，新《预算法》在规范性方面进行了相关修订。
1.规范地方政府性债务管理。审计署公布的数据显示，截至 2013 年 6 月，地方政府性债务 17.89 万亿元，其中融资平台举借的债务余额将近 7 万亿元。新《预算法》按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，允许地方政府举借债务。但同时对举债主体、用途、规模、方式、监管等方面作出了限制性的规定，以有效防范债务风险。
第一，限制发债主体。根据新《预算法》第三十五条，只有省、自治区、直辖市政府，才能举借债务。《决定》补充规定：“市县级政府确需举借债务，省、自治区、直辖市政府代为举借。”第二，限制债务用途。第三十五条规定“：举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。第三，限制举债规模。地方政府必须在国务院下达的限额内举借债务。第四，限制举债方式。只能采取发行地方政府债券的方式来举借债务。第五，地方政府性债务纳入预算管理。第三十五条规定“：省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”2014 年 10 月 2 日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）也进一步提出，基于 2013 年政府性债务审计结果，对地方政府存量债务进行甄别。地方政府将甄别后的存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。这就意味着，长期游离在人大监督之外的地方政府性债务，要纳入预算管理体系中。
2.硬化预算支出约束。为了有效避免政府支出的随意调整，增强预算执行的严肃性，新《预算法》对预算调整作出了严格的规定。如第十三条规定：如果没有经过法定程序，凡是人民代表大会批准的预算不能进行调整。各政府、部门和单位的支出中，未列入预算的不得支出。如确实需要调整，第六十七条明确了预算调整的范围，第六十九条严格规定了预算调整的程序。而对于预算执行结果———决算，需要先审计，再审批。新《预算法》第七十七条明确规定：“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”决算在提请人大审批之前，由专业的审计部门先行审计，这是本次《预算法》修订新增的要求。此举意味着多一个部门为决算把关，财政支出监管的力度加强。
3.规范国库现金管理。自 2001 年开始推行国库集中支付制度以来，国库资金的使用效率和管理水平都不断提高。修订后的《预算法》，在法律层面对国库管理制度作出了明确界定。第五十六条规定：“政府收入应当全部上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”对于财政专户，则必须进行清理整顿。如《决定》中要求：“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消。”事实上，2011 年以来，财政部一直在坚持清理整顿地方财政专户，累计撤并地方财政专户 7.4 万多个，撤户率达 32.4%⑨。2014 年 10 月 28日，财政部发布《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》，充分体现了中央对于规范国库现金管理的决心。
（四）适度扩大地方自主权限
与中央政府相比，地方政府获得公民信息的成本更低，能更为准确高效地满足公民的需求。正如哈耶克所说：“把政府的大多数服务性活动重新交给较小的单位进行管理，很可能会促使那种因中央集权而在很大程度上蒙遭扼杀的公共精神得到复兴”⑩。处理好中央与地方的财政关系，赋予地方政府一定的自主性，是今后预算体制改革的方向。除了允许省级地方政府发债，新《预算法》还就转移支付制度的完善，作了相关规定，以适度扩大地方政府自主财力。
1.扩大一般转移支付规模。为使地方有更大的自主权来满足基本开支需要，新《预算法》第十六条规定，财政转移支付主体应是下级政府可自行安排财政支出的一般转移支付，用以均衡地区间基本财力、实现基本公共服务能力均等化。《决定》中也提出，增加一般性转移支付规模和比例，原则上通过一般性转移支付，来弥补中央颁布增支政策而形成的地方财力缺口。1995 年，我国的一般性转移支付资金仅为 21 亿元，2008 年达到3 511 亿元，一般转移支付占比从 7.2%增长到 41.3%。2013 年，一般性转移支付占转移支付总额的比例为56.7%輰辊讹。《决定》中要求，今后应逐步将一般性转移支付占比提高到 60%以上。
2.清理、整合、规范专项转移支付。自 2008 年开始，随着 4 万亿元投资计划的大规模推进，2009 年和 2010 年的专项转移支付规模迅速扩大。而专项转移支付存在着下级政府资金配套压力大、资金下达不及时等问题，不利于地方财力的统筹运用。针对这些问题，新《预算法》作出相关规定，健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场竞争机制可以有效调节的事项，不得设立专项转移支付；上级政府对下级政府进行专项转移支付，一般不得要求下级政府承担相应的配套资金。《决定》中进一步强调：要压缩或者稳定需要保留的专项转移支付规模，并改进专项转移支付分配方式；整合目标、用途或管理方式接近的专项转移支付。同时，还对专项转移支付的项目设立、资金分配、管理使用、绩效评价和信息公开等，作出严格的规定。
3.提前告知地方政府转移支付金额。新《预算法》第三十八条规定：“县级以上各级政府应当提前下达对下级政府的转移支付预计数。地方各级政府应当将提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”提前告知转移支付金额，有助于地方政府预先规划，合理安排预算进度。
（五）实现预算管理方式科学化
随着各级政府行政管理的不断创新，推进预算管理科学化显得更为迫切。
1.改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。原有的预算执行过程中，往往要求税收征收部门完成上缴任务。这就带来预算执行的“顺周期”问题，即收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济更加低迷；而在经济过热时，为不抬高预算基数，某些收入该收不收，结果导致经济进一步扩张，不利于经济的宏观调控。基于此，新《预算法》从收入和支出管理两个方面，对预算控制方式加以改进。从收入管理看，收入预算从约束性转向预期性。新《预算法》第五十五条规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。从支出角度看，《决定》中明确提出：“一般公共预算的审核重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”
此外，跨年度预算平衡机制得以构建。新《预算法》第四十一条规定，对于一般公共预算，各级政府可以建立预算稳定调节基金，作为调剂年度资金余缺的重要工具。第六十六条规定，预算超收收入仅限于抵减赤字或者弥补预算稳定调节基金；若出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中加以补充。这就是说，预算稳定调节基金发挥着资金“蓄水池”的功能：财政收入短收了，可通过它来弥补；超收了也不允许“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。这就有利于预算资金在年度间“以丰补歉”，有效熨平经济波动。
2.健全预算绩效管理机制。20 世纪 70 年代中后期，新公共管理运动在世界范围内兴起，政府预算绩效管理逐步推广。相对于发达国家，我国实施绩效预算的时间较晚，还存在着绩效管理范围偏窄、绩效评价质量不高、评价结果应用不力等问题。因此，新《预算法》第五十七条明文规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。《决定》中进一步明确：扩大绩效管理范围，争取覆盖各级预算单位和所有财政资金；拓展绩效评价重点，由传统项目支出，扩大到部门整体支出以及政策、制度、管理等方面；加强绩效评价结果应用，将评价结果作为安排预算的重要依据。加强预算绩效管理，对政府业绩进行量化考核，有利于推动政府职能转变，提高财政资金的使用效率。
3.加强结转结余资金管理。目前，相当数量的财政资金在账上沉淀。2014 年 3 月底，审计署重点审计的 9 个省本级和 9 个市本级财政，财政存量资金共计 7 673 亿元，其中近三成已无法按原用途使用輱辊讹。一方面，地方政府举借巨额债务；另一方面，又有大量的资金在账上闲置，这说明财政资金的管理效率亟待提高。为此，新《预算法》第四十二条规定：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。”这有助于盘活存量财政资金，提高资金使用效益。
三、《预算法》修订的未尽事项
尽管《预算法》在诸多方面有所突破，但仍有一些问题尚未解决。
（一）人大的权力还有待加强
新《预算法》中，在人大权力的保障规则和操作机制方面，没有根本性的改变。首先，应该充分保证人大的审查时间，按照国际惯例，预算审查时间一般为 4 个月以上，而我国目前仅为 45 天，预算审查的时间相当有限。其次，应该提升人大代表审查能力，建立专业委员会审查机制，体现审查专业性，从而避免非专业性导致的审查失误。最后，建立预算分项表决机制，逐步取代当前的整体表决。2013 年1 月，温州市首创分项审查表决机制，在其十二届人大常委会第九次会议上，对人社局、国资委、卫生局、外事办、人防办、海洋与渔业局 6 个试点部门的预算草案进行了分项审议表决。分项表决，有利于细化预算审查内容，加强人大的审查监督力度。
（二）预算“空窗期”仍然存在
新《预算法》对预算年度未做调整。根据规定，中国预算年度从 1 月 1 日开始，至 12 月 31 日止。但全国人大会议通常在 3 月召开，即审批程序需要到 3 月才能完成。这就是说，预算在未经人大审批的情况下，就已经开始执行，有“先斩后奏”之嫌。审批时间在执行时间之后，使得行政部门的权力过大，人大的预算审批在很大程度上会成为形式。根据蒋洪教授的建议，为解决预算执行与审批之间的“空窗期”，可规定在人大审批之前，行政部门可以使用的资金限于维持机构运转的基本支出，项目支出在人大审批之后实施。
（三）有关条款有待进一步细化
要建立符合现代国家治理体系的预算制度，新《预算法》仍有许多条款需要进一步细化。目前，有很多属于社会公众委托政府管理的收支和资产负债尚未纳入预算。例如，国有资本经营利润只有不到 10%反映在预算内，而 90%以上在账外輲讹辊。此外，新《预算法》中规定，预算报告、预算表格都要向社会公开，但预算报告公开的粗细程度可以有很大差别。《预算法》下一步修订应该明确政府所有收支范围界定。同时，可以通过增加一系列公开条款细则来规范政府预算公开内容，如统一公开的预决算报告和表格格式、全面细化预算公开内容等。
【参考文献】
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