小额贷款公司在不同国家具有不同的制度形态,主要是指一种小额资金流动的信贷活动.我国的小额贷款公司产生于中央银行和银行监督管理委员会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发(2008)23号)(以下简称"指导意见"),它是指由自然人、企业法人或其他社会组织依法投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司.
本文在分析小额贷款公司的特征和经营风险的基础上,针对小额贷款公司法律监管中存在的问题,提出了加强小额贷款公司法律监管的建议.
一、小额贷款企业的特征
(一)商业兼公益性
小额贷款企业和其他商业企业一样,是以市场为导向、追求自身利润的独立运行的机构,追求商业的可持续性.《指导意见》中第4条规定:"小额贷款公司按照市场化原则进行经营,贷款利率上限放开,但不得超过司法部门规定的上限,下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍,具体浮动幅度按照市场变化自主确定",这就赋予了小额贷款企业更多的谋求财富的自主经营权,是其商业性的基础.
但是小额贷款企业也体现了一定的公益性,例如在一些地方管理办法中明确规定,小额贷款公司向"三农"建设提供贷款的数量占资本的比例.
(二)民间金融草根性
小额贷款公司属于民间金融的一部分,民间金融经历了一个完全禁止到逐步放开的时期,因此,民间金融在我国发展相对滞后.
经过三十余年的改革开放,我国民间积累了大量的民间资本,民间金融已经占我国影子银行体系总规模约33%,具有巨大的潜力,小额贷款公司作为其中的一部分,有可能借助民间金融的优点快速发展,并很好的服务于草根阶级.
但是,民间金融具有极不规范性,违法犯罪活动时有发生,需要有关部门进行强有力的监管.
二、小额贷款公司经营风险分析
(一)自身经营风险
首先,小额贷款公司其运营资金的渠道受限,有些小贷公司存在违法吸收存款的现象;抽逃资本金、出资不实也是小额贷款公司经营中存在着的问题.
其次,小额贷款公司存在着违规给"关系户"发放贷款等不良现象.
当出现借款人违约时,暴力追款的现象也时有发生,极大损害了小额贷款公司的形象.
(二)借款者违约风险
在北大法意的数据库中,搜索小额贷款公司,有3128个案子(占总数的99%)都是借款人违约引起的纠纷,诉讼的最终结果都是借款人败诉.
三、小额贷款公司法律监管中存在的问题
(一)由定性引起的监管混乱
《指导意见》及各地管理办法没有明确小贷公司是否是金融机构,这为监管问题提出了一个难题.定性不明确导致监管部门不明确,各个监管部门的职责的划分不明确,这既不利于小额贷款公司的风险控制,又不能使金融资源得到合理的配置.同时由于监管的缺位,为了严控风险,规定小贷公司只贷不存、杠杆利率等处处限制,导致融资渠道的受限,这是监管异化的表现.
(二)重合规性监管,导致风险并没有得到控制
目前,我国对小额贷款公司的监管主要是考察其执行有关法律、规章的状况来进行的,监管部门并不能随时跟踪小额贷款企业的运行,很容易造成小额贷款公司通过虚设凭证、伪造账簿等方式来躲避监管,单纯地合规性监管不能起到监管的作用.
(三)法律文件中没有对小额贷款公司法律地位的确认
金融机构是指专门从事货币、信用活动的中介组织.金融机构分为银行金融机构和非银行金融机构两类.银行金融机构可以开展吸收存款,发放贷款,向社会提供支付和结算业务,而非银行金融机构不能吸收社会公众的存款,主要从事信用、货币业务,不具备支付、结算等功能,如信托公司、担保公司、证券公司、基金公司等.
显然,从上述小额贷款公司运行模式来看,小额贷款公司应该属于非银行金融机构,但是我国的法律文件并没有将这一法律地位予以确认.
四、加强小额贷款公司法律监管的建议
(一)明确监管部门和监管内容
监管部门和监管内容的确立是监管体系的基础.目前对小额贷款公司的监管部门主要是政府金融办或由当地政府指定一个部门负责小额贷款公司监管工作.金融办由于缺乏专业的技术和人才,很难对小额贷款公司进行有效的监管.
因此,可由中国人民银行和金融办相结合的方式来对小额贷款公司进行监管,人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测,并将小额贷款公司信用状况纳入信贷征信系统.
小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供贷款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息.
(二)完善监管制度
目前对小额贷款公司的准入门槛等制度的设计主要是参照传统的金融机构,而小额贷款公司和传统的银行又存在很大的差别,同时又不同于一般性工商企业,因此,应该对小贷公司准入门槛制度进行专门的设计.
由于小额贷款公司的设立门槛较低,容易将风险扩散到社会公众.因此,要加强小额贷款公司资金来源运用监管.
上海《关于促进上海市小额贷款公司发展的若千意见》(2010年修订版)中已经允许境外机构投资者在国内设立小额贷款公司,但是在注册资本、业务范围等方面的监管比对农村信用合作社的监管更为严格.同时,适度放宽融资杠杆比例限制.
按照现行规定,小额贷款公司向银行的贷款不得超过资本金的50%.在市场准入上,降低最低注册资本和放开上限要求,使投资人拥有更大的自主决定权,使市场具有更大的决定权.
(三)建立激励性监管机制
小额贷款公司制度引入激励性监管,可以弥补控制性监管的不足,激发小额贷款公司进行合法经营的积极性.激励性监管主要是给予小额贷款公司以一定的经济利益,包括税收优惠、财政补贴、金融扶持、市场优先准入的便利等.
例如,国家税务总局《关于农村金融有关税收政策的通知》(财税〔2010〕4号)规定自2009年1月1日至2013年12月31日,对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税,在计算应纳税所得额时,按90%计入收入总额.
可以考虑为小额贷款公司制定类似的规定,或允许小贷款公司适用此规定.
上海在《关于促进上海市小额贷款公司发展的若干意见(2010年修订版)》中规定,对符合经营稳健、管理规范、拨备充分等条件的小额贷款公司向银行业金融机构的融资在不超过其资本净额50%的范围内支持;经营规范、运行良好、服务"三农"和小企业成效显着、需要补充资本的小额贷款公司,经区(县)政府预审并报市金融办等部门同意,可优先进行增资扩股.
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