一、我国农业保险立法概况
我国《农业法》第 46 条明确了国家建立和完善农业保险制度的基本立场,确立了农业保险自愿的原则,提出要逐步发展和鼓励完善政策性农业保险、互助合作保险和商业性保险.2009 年新修订的《保险法》意识到商业保险与农业保险在法律性质、主体范围、经营原则等方面的差异性,该法第186 条明确有关农业保险的事项由法律、行政法规另行规定,不适用《保险法》.2012 年10 月24 日,国务院第629 号令公布了《农业保险条例》,《农业保险条例》是我国第一部针对农业保险的行政法规,结束了我国长期以来农业保险无法可依的局面.《农业保险条例》共 5 章、33 条,在吸收农业保险国际经验的同时,总结了我国十六届三中全会以来政策性农业保险实践探索的基本经验,分别对农业保险概念、农业保险机构、财政补贴、赔付程序、经营规则、法律责任等作了规定.
综上,我国尚没有专门的农业保险法律,《农业法》和《保险法》中虽然涉及到了农业保险的一些规定,但比较原则,缺乏可操作性.农业保险立法仅限于行政法规这一层次,可以说,《农业保险条例》的颁布实施结束了我国农业保险"无法可依"的时代,农业保险的经营和运作进入到"法制化"和"规范化"发展的新时期.
二、我国农业保险法律制度完善建议
《农业保险条例》2013 年3 月1 日正式实施,至今已经有近一年的时间,结合《农业保险条例》相关规定的理论争议、在实践中运行的难点和困境以及其他国家农业保险法制化的经验,笔者对我国农业保险法律制度的进一步完善提出几点建议.
( 一) 正确认识农业保险的性质问题
农业保险作为国家支农惠农政策的重要组成部分,农业保险的高赔付率和高保费率,决定了农业保险必须坚持政策性、非盈利的基本原则,追求社会效益最大化.关于我国农业保险的属性,学者们各执己见.有人认为农业保险的大部分资金来源于各级政府的补贴,国家承担农业保险最终的风险,属于政策性保险; 有人认为农业保险属于政府补贴的普通商业保险.《农业保险条例》肯定了农业保险的"政策性",但农业保险的政策性并不等于农业政策性保险,准确的说,农业保险是"政府扶持下的多种形式的保险",包括农业政策性保险、农业商业性保险和农业互助保险,这是为了适应我国农业不同产业风险状况的需要.经济效益高的产业可以通过商业性农业保险防范风险,风险比较普遍而商业性保险公司不愿意或不适合经营的险种可以通过发展互助合作保险,关系国计民生的大宗农业产业则应当通过发展政策性农业保险制度防范风险.《农业保险条例》第 3 条明确了农业保险区别于一般的商业保险,但也并非完全的政策性保险.对农业保险的定位,体现了国家发展多种形式的农业保险对农业风险予以保障的理念,丰富了农业保险的经营模式,符合我国农业生产不同风险状况的现实.立法建议一:《农业保险条例》第3 条第一款修改为"国家支持多种形式的农业保险,大力发展商业性农业保险,积极扶持互助合作保险,稳步健全政策性农业保险."
( 二) 明确农业保险的经营主体问题
我国农业保险的经营主体问题,在很长时间里都存有争议,有人认为应该像美国那样,政府扶持下的商业性保险为主; 有人认为应该像日本、法国那样,合作保险组织或者相互保险组织作为主要的农业保险经营主体.《农业保险条例》确立了以保险公司为主,互助合作组织为辅的农业保险经营模式.农业保险的专业性、复杂性,投保人和保险标的的分散性、广泛性,决定了并不是所有的主体都可以经营农业保险,商业保险公司借助其人才的专业性、保险业务的经验性和组织机构的广泛性,可以在农业保险中作为主要的经营主体.同时,互助合作保险组织也具有组织的基层性、信息的对称性和业务的便捷性等特点和优势,与我国目前分散化的农业生产格局相适应.但是互助合作保险具有规模小、覆盖面窄的问题,商业保险的"营利性"目标与农业保险的"政策性"属性可能存在冲突,而且在目前我国尚无有效的再保险机制的情况下,高风险性和高赔付率使得保险公司经营农业保险的积极性和主动性不高.因此,从长远来看,应当考虑成立政策性的"中国农业保险公司".中国农业保险公司在性质上应当是国家政策性农业保险公司,由政府出资、直接经营,作为我国整个农业保险体系的核心机构,承担主要的政策性农业保险业务,保证国家农业保险政策得以贯彻落实.在组织建制上,应由财政部、农业部、人民银行、保监会等部门共同参与组建,在行政上隶属于国务院,在各省可以设置分公司,在农业生产规模较大的县可以根据需要设立基层业务机构.立法建议二: 在《农业保险条例》中增设一条"国家鼓励多元化的农业保险经营主体,筹建政策性农业保险公司,逐步形成政策性农业保险为核心,商业性农业保险为基础,互助合作保险为补充的农业保险经营主体格局."
( 三) 政府在农业保险发展中的定位问题
农业风险的不确定性、复杂性、区域性和系统性,决定了农业风险的弱可保性,各国政府在农业保险的发展中都扮演着不可或缺的角色.明确政府在农业保险发展中的定位和职责,合理界定政府与市场的行为边界,是农业保险有序发展的关键要素.首先,立法建议三: 修改《农业保险条例》第4 条,明确农业保险的监管机构是国务院保险监督机构,而与农业保险相关的部门,如财政部门、林业部门、民政部门、国土资源部门、税务部门等,则应当按照各自的职责分工,负责农业保险的推进工作,建立农业保险相关信息共享机制.这里需要注意,政府对农业保险( 除了国务院保险监督机构外)主要是政策引导和政策支持,是推进而不是管理职责.其次,政府对农业保险实行财政补贴.从农业保险的高风险性和准公共产品的特征,政府应当对农业保险进行补贴.但是,实际操作中,应当注意两个问题: 一是财政补贴的分担主体问题.《农业保险条例》第 7 条,明确财政部对农业保险标的予以保险费补贴,但对地方政府的保费补贴是"鼓励",而根据 2012 年 1 月财政部颁布的《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》,农业保险保费财政补贴的分担主体应当是中央、省、地市县三级政府.这不仅使立法内容冲突,而且实践中,一些农业生产比重较高的地区,政府财政负担较重.因此,立法建议四: 修改《农业保险条例》第 7 条."农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的,由财政部和省级政府按照规定给予保险费补贴,具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定.国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施,支持发展特色农业保险."同时,应当通过颁布《实施细则》,明确保费补贴的具体对象,是补贴投保人还是补贴经营农业保险的保险机构? 明确保费补贴的内容是基于毛保费还是基于纯保费? 经营农业保险业务的保险机构的经营费用和再保险费用是否在保费补贴的范围之内?
( 四) 农业保险的原则问题
我国《农业法》第 46 条明确农业保险实行自愿原则,《农业保险条例》第 3 条第二款也规定了农业保险"政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进"的原则.虽然自愿投保符合我国财政负担能力和保险机构的承保能力,但作者认为,鉴于农业保险的重要性,同时考虑到我国农民文化水平、风险意识和保险意识普遍较低的状况,若完全实行自愿原则,很可能发生农民拒不投保或不愿投保的现象.立法建议五: 可以考虑将农业保险按照保险标的分为基本险种和非基本险种,基本险种实行强制保险,主要针对农业生产比重较大、关系国计民生的种植业.基本险种的强制保险可以保障农民最基本的经济收益,维护主要农产品的稳定和安全问题.而对于非基本险种,如养殖业和畜牧业等,可以实行自愿保险.
并采取适当的措施,如加大宣传、提高保费补贴、信贷投放与参加保险与否挂钩等,增强农民投保积极性.自愿投保与强制投保相结合的原则,既考虑到了我国财政和保险机构的可承受能力,也考虑到了农业保险风险保障的范围和有效性.
( 五) 农业保险合同的特殊性问题
《农业保险条例》在"农业保险合同"一章,对农业保险与商业保险进行了区分: 1. 考虑到农户分散性、单个农户投保成本较高的实际情况,《农业保险条例》第 10 条对投保人的参保形式进行了灵活规定,除了可以自行投保,还可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保.对集体参保的,对其参保程序和理赔环节进行了规范,强化信息公开的要求.2. 农业保险合同双方当事人权利义务的特殊性.农业保险具有政策性的特征,因此,《农业保险条例》第11 条至第 15 条规定了农业保险合同的特殊性,更强调农业保险机构的义务和投保人的权利.第 11 条规定了农业保险合同当事人在合同有效期内,不得因保险标的危险程度的变化而增加、减少保险费或者解除保险合同; 第 12 条规定了农业保险事故发生后,保险机构的及时勘察、及时定损义务,为了简化理赔程序,允许保险机构和投保人约定定损方式,包括抽样定损和其他方式; 第 13 条明确除保险合同另有约定外,保险机构不得主张对受损的保险标的剩余价值的权利;第 14 条和第 15 条规定了保险机构的如约及时赔偿义务和如约足额赔偿义务.通过权利义务的倾斜配置,实现农业保险的政策性.
( 六) 农业保险经营管理制度的特殊性
《农业保险条例》第三章"经营规则",第17 条至第24 条规定了保险机构经营农业保险应当遵循的特殊经营规则.主要包括: 第 17 条经营农业保险的市场准入制度,明确经营农业保险的资质需要经过国务院保险监督管理机构的批准和条件认定; 第 18 条规定了保险机构自主经营、自负盈亏的经营规则以及农业保险业务与其他业务分开管理、单独核算的基本原则; 第 19 条规定了对保险机构拟定的农业保险条款和保险费率的规范以及保险监督管理机构的审批或备案管理机制; 第 20 条规定了农业保险业务的准备金评估、偿付能力报告编制、相关的财务管理和会计核算,应当符合国务院保险监督管理机构的规定或相关部门制定的具体规则; 第21 条赋予保险机构委托基层机构协助办理农业保险业务的权利以及委托规范; 第 22 条规定了保险机构妥善保存农业保险查勘定损原始资料的义务和禁止性规定; 第 23 条规定了保险费补贴取得和使用的相应规范; 第 24 条规定了对被保险人保险金的保护.立法建议六: 应当对农业保险监管管理制度予以立法规范,具体规定农业保险监督管理机构的法定职责,比如审查经营农业保险业务的保险机构的市场准入,保险政策的制定和执行,审查农业保险合同条款和保险费率,监督农业保险经营者的农业保险活动,筹集、管理和使用巨灾准备基金等,使农业保险监督管理活动有法可依.
( 七) 农业保险责任制度的特殊性
《农业保险条例》第 26 条至第 30 条规定了违反条例规定行为的行政责任和刑事责任制度,但欠缺民事责任制度的规定.而对于投保人来说,保险合同能否如约履行、保险事故能够如约赔付是他们最关心的问题,民事责任制度的规定就显得尤为重要.而《农业保险条例》第 31 条规定保险机构违反本条例规定的法律责任,本条例未作规定的,适用《中华人民共和国保险法》的有关规定.但是,《保险法》作为调整商业性保险活动的基本法,是否能够调整农业保险活动,值得质疑.因此,从立法的完整性和农业保险的特殊性来看,农业保险责任制度的规定应当包括民事责任.立法建议七:
增加农业保险机构未及时、如约、足额赔付或者违法违规经营给投保人造成损失时,应当承担的违约责任和侵权责任;增加投保人因欺诈或者虚假理赔,应当向保险机构承担的民事责任,使农业保险责任制度更加完整.
农业保险对于法律制度具有强烈的依赖性,《农业保险条例》是我国农业保险立法上的一个重要里程碑,在运行的过程中也面临着理论和实践上的一些问题,以此为契机,提出相关立法建议,推动我国农业保险法律制度的进一步完善和具有中国特色农业保险法律制度框架的形成.
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