探索扩大以林权、大型农机具等涉农物权为抵押的金融支农信贷产品,积极借鉴集体林权抵押贷款的成功经验，在现有的法律框架内，创新构建多层次的所有权、用益物权、担保物权的评估、交易、处理、处置平台，进一步拓宽农村金融抵押物范围，有效破解农村贷款难，难贷款的抵押物瓶颈困局①.随着中国人民银行、浙江省人民政府联合发出《关于在浙江省丽水市开展农村金融改革试点工作的通知》（浙银发2012第82号）发布，以林权抵押贷款为重要内容的农村金融改革试点工作在丽水拉开序幕。
丽水市地处浙西南山区，林地面积达146.25万hm2,占土地面积的84.5%,林木蓄积量达5899.78万m3,森林覆盖率达80.79%②,利用森林资源优势发展农村经济应是丽水各级政府和金融机构研究的课题，但长期以来，法律对宅基地、耕地、自留地、自留山等集体所有土地使用权抵押、转让的限制，农民能用于融资抵押的财产少之又少，影响和制约着农村经济的发展，浙南林海的资源优势没有得到应有的发挥。林权抵押贷款业务的推出，一定程度上突破了农村抵押物的瓶颈，缓解了农民融资难问题，八年的实践也积累了颇具特色的成功经验，但亦暴露出不少矛盾，涉及法律、机构、管理等问题，拯待立法、司法、行政、金融等部门研究和解决。
1 林权抵押贷款内容及历史背景、发展现状
1.1 历史背景
所谓林权，是自然人或组织依法享有的林地使用权和林木所有权所组成的复合型权利。我国现阶段所开展的林权抵押贷款是指借款人或第三人以森林、林木的所有权（或使用权）、林地的使用权作抵押，由金融机构向借款人发放的贷款（孔祖根，2012），贷款的主体限定在金融机构，不包括非金融民营组织和自然人。
林权抵押贷款作为新的金融信贷产品得益于林权制度的改革。2003年，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）发布拉开林权制度改革的序幕，最高行政机关首开森林、林木和林地使用权可用于抵押和担保的先河。到2006年3月，国家林业局颁布了《林木和林地权属登记管理办法》，在全国范围内给承包农户换发林权证,取代原先山林承包证。林权制度改革，将林地的所有权与使用权分离，突破了现有的法律框架，打开了制约集体林业发展的屏障，唤醒了沉睡的青山，为林权抵押贷款产品的推出创造了条件。
1.2 发展现状
最早开展林权抵押贷款的省份是福建，丽水辖区于2007年4月由庆元县信用联社发放第一笔林权抵押贷款①,金额为3万元，之后全市发展势头强劲。至今，已逐步形成了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源收储中心担保贷款三种主要模式②.贷款主要商业金融机构有农村信用合作联社、邮政储蓄银行分支机构，部分国有或股份制银行亦有一定的业务量。
林权抵押贷款作为农村金融改革的探索，拓宽了农村抵押物权范围和融资渠道，扶持了农户、农村集体生产和经营，一定程度上缓解了农民贷款难，难贷款的局面。到2010年9月，人民银行杭州中心支行推广的丽水模式形成，林权抵押贷款运作达到高潮。
然而，从有关统计数据显示，从2011年12月到2012年12月，某市森林资源收储中心担保贷款笔数和余额为零，林权直接抵押贷款单笔数从403笔逐月递降至 224 笔，贷款余额从 10742.4 万元降为6888.1万元③,呈逐月递减态势。市森林资源收储中心称中心担保贷款自市政府划拨的200万元担保金被商业金融机构扣划完而停止该项业务；林权直接抵押贷款因被抵押森林资源不能依法流转、处置而停办。如今只剩下林农小额循环贷款模式尚在运作。但该种模式属于保证人+林权抵押模式，有关商业金融机构称，该模式林权抵押属于附加担保，保证人是第二还款人，如果没有保证人，单项林权抵押不能放贷。故操作流程上对抵押的森林资源不再委托评估，仅在林权管理中心作象征性登记，冠以林权抵押贷款名称只为迎合政府和金融管理部门统计的需要。
种种迹象表明，商业金融机构和林业行政主管部门对林权抵押贷款的热情已经骤减，林权抵押贷款业务已陷入困局，足以影响一项好政策的生存，乃至停滞。
2 林权抵押贷款陷入困境的原因
2.1 政府政策在前行，立法修法未跟进
中发〔2003〕9号）文件下发后，2004年5月，由国家林业局印发了《森林资源资产抵押登记办法》（试行），细化和限定用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地、火烧迹地的林地使用权等森林资源可以用作抵押。2006年3月，浙江省林业厅印发《森林、林木和林地流转管理办法（试行）》，将森林、林木和林地流转定义为原所有权人或者使用权人将其可以依法流转的森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，依法全部或部分转移给他人的行为。之后，丽水市人民政府相继颁发了《关于推进森林资源流转工作的意见》，《国有和集体森林林木林地流转招标拍卖挂牌办法（试行），《关于推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》，《关于金融业改革发展的若干意见》。人民银行丽水市中心支行、丽水市林业局联合出台了《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》，丽水市林业局出台了《丽水市森林资源资产抵押管理办法》等，某市政府和金融管理部门亦相继出台了比较齐全的配套性规定，对深化林权制度改革和林权抵押贷款业务的展开起到了重要作用。但浏览上述林权及其抵押、流转内容的规定，均系部门或地方政府政策层面的规章、规范性文件，非法律规范。
查阅现行的《森林法》和《农村土地承包法》，分别有用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权和采伐迹地、火烧迹地的林地使用权可以依法转让、作价入股和土地承包经营权可以依法采取转包、出1部法律均不涉及属于担保物权范畴的抵押内容，缺乏集体经济组织以外的权利人，涉及实现抵押权时所面临的森林资产处置、流转的程序规定。
《担保法》第34条第（五）项规定农村可以用于抵押的财产限于依法承包并经发包方同意的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权，第37条第（二）项则限定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》第180条第（三）项虽然取消了并经发包方同意的限定，但以列举的方式限定，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等才能用于抵押，家庭承包的土地并非法定用益物权范畴，同时第184条承继了《担保法》的规定，明确排除了集体所有的土地使用权抵押的现实可能。即便考虑 180 条第（七）项法律、行政法规未禁止抵押的其他财产的兜底条款，剩下的责任山所有权亦属于农村集体，同样被排除可用于抵押之例，那么，如果林地使用权不能设定抵押，林权抵押贷款抵押物就只剩地面以上的作物--森林或林木。皮之不存、毛将焉附?属于土地承包内容的林地经营权抵押自然不具有可操作性。可见，最高行政机关的文件下发10年之久，独不见最高立法、司法机关制定或修改法律或作出司法解释，充分体现出我国政策左右决策，立法滞后的国情。
2.2 司法介入不积极，抵押物权处置难
（1）2010年4月，丽水市中级人民法院、人民银行丽水市中心支行等五部门联合出台了《关于做好林权抵押贷款不良资产处置变现工作的意见》，规定只要林权抵押贷款涉诉案件不违法，都要开通诉讼绿色通道.此乃笔者见到司法支持林权抵押贷款政策唯一可循的规范性文件，但各基层法院立案和审理通道不畅红灯常亮.以某市为例，截止2012年底，被列入呆账的贷款余额为400万元，某一主要贷款金融机构占286万元，已移送法院23件，涉案金额240万元（其中本金203万元），但当地法院至今没有立案，只从诉讼时效保护的角度进行预登记,长期不能进入诉讼程序，使得该金融机构涉案抵押物无法处置变现，制约了林权抵押贷款业务的发展。
（2）我国农村林地属于集体所有，依据《农村土地承包法》规定，只有本集体经济组织成员才享有土地承包权，涉及流转一般亦限制在本集体内部，依该法第47、48条规定，如果以其他方式承包土地的，须经本集体经济组织2/3以上成员或2/3村民代表同意，并报经乡人民政府批准等。此类规定实际是财产集体所有性质的必然体现，林地向集体以外人（含法人）转让、流转，必然涉及本集体其他成员的利益。如果农户将承包的林地抵押给银行，后依约由森林收储中心收储的，已经涉及一定期限的流转问题，显然有违法之嫌，亦影响承包经营权的稳定性。
业界对林权、森林资源客体的定义没有形成统一的认识，森林资源抵押范围限定各地做法亦有差异，缺乏统一的规定，尤其缺乏司法机关认可的规范，带来收储、处置上的困惑。笔者从某市森林资源储备中心了解到，抵押物的收储、转让、交易、处置市场始终不活，至今没有实施过法律意义上的收储业务。另外，林地的流转过户须林业行政主管部门负责，林木的砍伐受林业政策调控，需要林业行政部门的审批，离开林业行政主管部门的支持，收储、转让、交易、处置都难以完成，这些又加甚了法院立案的谨慎度，因为怎么执行和结案是各级法院必须要考虑的问题。
2.3 金融机构较势利，小户利益难惠及
农业产品附加值低，经济收益并不好，林业生产则前期投入大，见效慢，即便生长期最快的毛竹也需要几年时间才能见效益，其它经济林时间则更长，资金回收缓慢，如果缺乏信贷资金支持，难以扩大再生产。但从林权抵押贷款产品施行以来的问题反映看，商业金融机构更注重的是盈利和效益，偏爱有实力的林业企业或农、林大户，利率优惠则不及商业贷款，农户虽然从林业行政主管部门拿到了林权证，但一贷难求的局面没有得到根本的改变，更多的农户还在望林兴叹.
以某市商业金融机构办理林权直接抵押贷款为例，截止2012年12月底，共发生224笔，6888.1万元，单笔平均30.75万元。该市某商业金融机构曾经向当地法院起诉和申请采取诉前保全（保全标的系房产）案件各一件，贷款金额分别为23.7万元和23万元，两个案件均因法院介入的震慑效果，在没有处置被抵押的林权而获偿还，但从一个侧面反映几千至几万元为限的贷款农户不多见，上规模的农、林大户、林业企业是商业金融机构优先考虑、重点支持的对象，小户林农较少享受到这种金融扶持，有悖林权制度改革和林权抵押贷款产品推出的初衷。
2.4 评估机构有缺位，评估结论欠客观
笔者向有关部门了解到，某市没有成立中介性质的评估机构，评估业务是由林业局下属国乡林林场林业调查规划设计所承担，该所没有独立的人员和经费，业务操作由有关林业站工作人员承担。
有关商业金融机构反映，涉及抵押林地、林木的评估价值问题较多，主要是评估人员不能深入山场调查，涉及面积、林木品种不实，评估价格仅凭评估人员主观臆测；二是林权证初始登记时，一般由农户和村集体申报，面积偏小，抵押登记评估GPS实测面积偏大，评估价值往往以实测面积为依据，导致评估价值也高，但此类山场山林纠纷多，产权不够明晰，会影响有关机关对事实的认定和抵押权的实现。上述问题，一方面，机构设置有违《森林资源资产评估管理暂行规定》第13条金额在100万元以下的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构或者由林业部门管理的具有丙级（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估价咨询报告的规定；另一方面，林业调查规划设计所与市森林资源收储中心同属于林业行政主管部门下属的事业单位，基于身份的特殊性和收储利益的关联性，评估人员和评估报告的中立性受到商业金融机构的质疑，客观性、公正性也确难保证。
2.5 利率、评估成本高，农户难得真实惠
林权制度改革走在了农村集体土地使用权改革的前列，促进了农村经济的发展，体现了国家对三农的扶持。但惠农政策与商业金融机构追求无止境利润的矛盾始终存在，一是押贷款执行利率均在中央银行公布的基准利率上浮不少，这对农村农民来说实属不堪的重负。但农民在叫苦的时候，商业金融机构称没有超出人民银行等五部委《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发[2009]170号）利率负担原则上不超过基准利率1.3倍的规定。笔者从林业行政主管部门了解到，丽水辖区商业金融机构基本上按央行公布的基准利率上浮50%执行①.笔者以为，一是真正需要帮助的个体农户，经济实力很弱，还往往靠天吃饭,收益不稳，偿还能力差。基准利率的1.3倍，为理论上上浮130%,没有体现帮、扶农民、农村政策的初衷，甚至超出了城市商业贷款的利率（一般上浮10%~30%），纯属商业经营模式，体现不出任何支农、惠农的政策倾斜。二是评估机构还要收取评估费用，一般按照森林资源评估价值的3.6%~6%不等收取②,而林木价值具有市场波动性的特点，决定商业金融机构会要求每年对林木价值进行重新评估，又加重了农户或涉林企业的贷款成本。
而且许多森林和林地地处人烟稀少、交通不便的偏远山沟，评估机构和人员的费用相对还要高。笔者了解到农发行、农行对抵押物的评估一般聘请省级的评估机构的专家，抵押人承担的评估费用更大。
如此，借款人得到的贷款等同基准利率上浮了90%左右，这对于从事粮食生产、香菇、木耳栽培的一般种养殖业的农户来说，支付利息绝不是一件轻松的事情，并没有从一项好的政策中得到真正的实惠，如遇天灾、市场波动等因素，农户也许一年都为银行忙了。
2.6 生态保护日趋大，抵押权人风险增
随着国家对环境保护的重视，对森林植被的保护亦日益加强，主要体现在生态公益林面积的逐步扩大和对林木砍伐的严格控制。某市现有森林面积约26.20万hm2,截止2012年底，先后被划入生态公益林的森林面积已达10.67万hm2,约占全市森林面积的40%,依据《浙江省公益林管理办法》的规定，公益林只准进行抚育和更新性质的采伐,禁止采挖活立木,这样带来的问题是，可供抵押的森林面积在逐步减少，农户能从国家得到的生态公益林的补偿金低；二是林地在被抵押期间亦有被划转生态公益林的可能，抵押物因政策法律因素变动导致抵押权人无法处置变现，低廉的生态公益林补助金不能保障抵押权人的利益，风险显而易见。
2.7 农户诚信有缺憾，履约观念待加强
从某市林权直接抵押贷款、森林资源收储中心担保贷款多数陷入逾期又不能收储的案例看，普遍的问题是，农户存在反正有政府担保，承包的山林已经被抵押，银行或收储中心划去就是的错误观点。导致款放出去后，抵押人一般不再到场、也不配合，森林资源收储中心无法办理收储手续。此现象表明我国农村农民法律意识淡薄，不诚实守信仍然是个大问题。正因为如此，导致协议收储不能，处置变现无望，森林收储中心不敢自冒风险继续担保。而法院的不立案，又失去了司法救济渠道，林权抵押贷款的发展陷入了怪圈。
3 完善林权抵押贷款法律制度建设的设想
3.1 加快立法修法速度，确保审判有法可依
8年林权抵押贷款的政策实践，各地形成了林权和林权抵押贷款的内容和抵押、登记、评估、抵押物的处置、流转等一整套政策层面上的规定。笔者以为，（中发〔2003〕9号）一文中有关森林、林木和林地使用权可依法用于抵押和担保的政策规定到了上升为法律的时候了。国家林业行政主管部门应以《森林法》修改为契机，进一步深化林权制度改革，在《森林法》及其实施条例中，对林权的定义、林权抵押的内容加以规范，使林权抵押有法律的支撑。最高立法机关同时对《物权法》《土地管理法》《担保法》《农村土地承包法》等法律作相应的修改，增加集体所有的责任山、自留山承包经营权等用益物权的种类，明确森林、林木及其林地使用权可用于抵押及抵押物处置的具体规定，为基层人民法院提供审理、判决、执行的法律依据。这样林权制度改革才能继续深化，林权抵押贷款这一农村金融改革的成果才会有生命力。
3.2 机构设置须加规范，市场运作客观公正
首先，机构设置上应迅速改变各级林业行政主管部门统揽林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心、森林资源评估中心的局面。可保留林权管理中心和林权交易中心行政事业单位的性质，代表政府办理林权审核、调查、登记、发证、交易等服务。
其次，按照市场运作模式，将森林资源收储中心变更为国家注资的具有经营权的国有企业公司，使其一可向金融机构提供担保，二可接受抵押人的反担保，成为享有森林、林木和林地经营、增值、处置等权能的自主经营的企业，从而使政府提供的担保金能按照市场规律运作，淡化行政色彩，也避开现行的全额拨款事业单位对外担保和经营所面临法律上的限制和障碍。
再次，变森林资源评估中心为森林资源评估、鉴定中介机构，在人事和财政上脱离县级林业行政部门，成为提供中介服务的中立机构，同时国家行政主管部门制定森林资源评估、鉴定机构管理办法和评估、鉴定细则，对评估机构的设立、运行、收费、评估和鉴定程序等作出严格的规定，以确保评估业务的科学性和收费的合理性。使其所作的每一份评估报告客观公正，具有公信力，能成为商业金融机构发放贷款、人民法院审理案件的重要证据。
3.3 扩大社会担保主体，继续推进林权抵押
林权制度改革、林权抵押贷款政策的施行，无疑给农民融资带来了希望，也引领农村发展方向。
笔者以为，一方面，国家在推行城镇化建设过程中，农村人口在逐渐减少，进城发展的农民需要融资；另一方面，大量的林地长期缺乏管理，由有能力的农户或涉林企业承包经营成为可能。据此，除国有森林资源收储中心外，法律应鼓励有实力的农户或涉林企业集约化经营，使其有资格成为林权的抵押权人，充当商业金融机构的担保人。另外要改变村委会不能作为担保人的局面，基层人民政府应帮助村委会建立健全村经济合作社，使其成为既能接受农户林权抵押又能为农户充当担保人的企业法人。因此类主体对森林资源的流转和处置方面占有优势，少些政策法律层面上的障碍，可使有些案件无须进入司 法程序就有可能协议完成收储或处置，有利于林权抵押贷款金融信贷产品继续推进。
要改变森林资源流转处置有场无市的局面，还要破法律和政策之冰，应向民间融资或担保公司敞开林权抵押担保的大门，允许自由协议流转林地承包经营权，促进林权抵押贷款业务的发展。
3.4 金融机构多让利益，支持三农实现双赢
人民银行等四部委着手修改《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，取消林权抵押贷款利率原则上不超过基准利率的1.3倍的规定，强化商业金融机构的社会责任，鼓励和支持商业金融机构帮扶三农,像支持房地产业一样支持三农,支持林权抵押贷款。在政策设置上，对一般性的林权抵押贷款对象只规定执行中央银行公布的同期贷款基准利率上限，不设下限；对国家扶持的涉林企业或特困的农户则在基准利率基础上再给予一定的折扣优惠。地方政府每年对商业金融机构支持三农业绩组织考核，成绩突出的地方政府给予贴息补助。这样必将从实处减轻农民负担，让林权抵押贷款这一金融信贷产品真正受农村、农民的欢迎，实现互惠互利双赢局面。
3.5 鼓励吸引民间资本，打破金融垄断格局
所谓民间资本介入，实质就是法律应许可民间融资公司、担保公司、林农大户或企业向需要资金的农民和涉农企业融资。
温州金融综合改革试验是引领民间资本的合理流向，解决中小企业贷款难问题，丽水农村金融改革试点立足点则应该吸引民间资本介入林权抵押贷款领域，解决农业、农民贷款难的问题。笔者以为，丽水虽然属于浙江欠发达地区，但民间资本非常充足和活跃，各类民间融资公司、担保公司林立，集聚社会闲散资金能力强，故开放民间资本参与林权抵押贷款不失为一剂良方。为此，一方面中央应在金融机构设置上有所突破，鼓励民间资本参与金融机构重组改造，探索设立民间资本发起的民营银行、金融租赁公司、消费金融公司的试点，推动民间资本进入金融业。另一方面随着国家房地产调控政策的强化，民间资本流向疑惑之际，地方政府应吃准中央金融改革政策的脉络，积极介入和调控民间资本的走向。这一则可打破商业金融机构垄断金融信贷产品的局面，形成金融业竞争的格局，尤其可打破由农村信用合作社一枝独秀独霸农村金融市场的局面；二则在现有法律框架下，农村农民可抵押财产匮乏，融资困难的情况下，对解决农村贷款难、难贷款的问题，继续深化林权制度改革，止降回升林权抵押贷款业务量，进而推动丽水农村金融改革具有重要的现实意义。
3.6 开展诚信履约宣传，完善征信监管体系
一项好的惠民政策实施需要有力的监督制约机制，地方政府和征信监管部门应以农村金融改革为契机，结合国务院《征信业管理条例》实施，开展诚信履约方面的宣传活动，抓紧建立农村、农户征信监督管理机制和城乡一体化的个人信用信息基础数据库，该项监督机制和数据库不仅要保护商业金融机构的合法权益，也应对非金融机构的民间资本融资机构（包括自然人）或担保机构的权益给予保护，提供相应的信用信息，对林权抵押借款人或抵押人的不诚信行为给予必要的惩处，加大违约成本，从外部促进义务人的诚信履约，逐步减少恶意不还贷案件的发生。
