在我国海事司法实践中,船舶扣押问题一直是困扰实务界和理论界的一个难题,其在实务上难以操作,在法律上规定不一,是法律空白屡现的一个领域。2012 年在北京召开 CMI 大会的初衷即为解决船舶扣押及司法拍卖问题。
一、中国船舶扣押法律制度的嬗变
1. 以行政命令为基础的船舶扣押阶段
从始至终,我国的船舶扣押制度具有明显的大陆法系程序性特征,在 1978 年底前,我国没有法律意义上的船舶扣押制度,如果需要对船舶进行扣押,一般是通过港监以发布禁止船舶离港命令的方式进行。
2. 一般法律意义上的船舶扣押阶段
我国自 1981 年开始才有了法律意义上的船舶扣押制度,1981 年 10 月 24 日《最高人民法院关于船舶扣押法律程序的请示报告的批复》中对船舶扣押程序的规定是: “凡需扣留运输船舶,当事人应向船舶停靠港所在地中级人民法院提出书面申请和有关证据,并申明承担由于申请不当造成的损失。人民法院经审查认为确需船舶扣押时,在征求外办、港监的意见后,报请高级人民法院审查同意,然后报最高人民法院审批。经批准后,中级人民法院发布船舶扣押命令,由港监执行。当被扣押船舶所有人提供担保后,即通知港务监督机关准予该船离港。”1982 年《民事诉讼法( 试行) 》和 1983 年最高人民法院颁布的《关于审理涉外海上交通事故案件的几个问题的通知》等规范性文件,虽然对各地的船舶扣押工作起到了一定的规范性作用,但是在这一时期我国的船舶扣押主要是以海事行政机关通过行政滞留方式进行处理,扣押船舶只能在诉讼过程中进行,且只能向审理海事纠纷案件的法院提出申请,而非真正意义上对船舶的司法扣押。
3. 真正意义上的司法扣押阶段
1986 年 1 月 31 日最高人民法院出台了《关于诉讼前扣押船舶的具体规定》,对海事请求权及可扣押船舶范围、申请船舶扣押程序、送达和执行、船舶扣押费用、船舶扣押与诉讼的关系等作了较详细的规定。其中的诉前船舶扣押程序突破了《民事诉讼法( 试行) 》中诉讼保全的规定,为我国民事诉讼制度确立诉前财产保全进行了开拓性实践,尝试着在中国确立了与国际接轨的船舶扣押制度,迎合了船舶扣押的特殊需要。
1994 年最高院颁布《关于海事法院诉讼前扣押船舶的规定》( 以下简称《1994 年船舶扣押规定》)和《关于海事法院拍卖被扣押船舶清偿债务的规定》( 以下简称《1994 年拍卖船舶的规定》) 。其中《1994 年船舶扣押规定》第一条将诉讼前扣押船舶定义为: “规定了诉讼前扣押船舶即是指海事法院根据海事请求人在提起诉讼之前的扣押船舶申请,依照法律程序,对船舶实施扣押的诉讼前财产保全措施。”
参照 1999 年《船舶扣押公约》的内容,1999 年12 月 25 日审议通过并在 2000 年 7 月 1 日实施的《海事诉讼特别程序法》在总结海事法院十余年船舶扣押时间的基础上,在立法上已基本确立了与国际公约一致的扣船制度。《海事诉讼特别程序法》
的海事强制令制度可以说是我国最早确立行为保全制度的,其宗旨是为了使当事人的权益免受正在进行的不法侵害。该制度的确立弥补了我国民事诉讼法律制度的一个重大缺陷。但是由于《海事诉讼特别程序法》的规定并没有包括船舶扣押的所有内容,因此最高人民法院关于《海事诉讼特别程序法》的解读中声称,《海事诉讼特别程序法》生效前存在的司法解释,只要不与该法的规定相冲突就仍然适用。
例如《海事诉讼特别程序法》并没有涉及船舶扣押的具体运作程序,法院在具体实施扣船时的有关程序仍然适用 1994 年的司法解释。
2013 年新修订的《民事诉讼法》第 100 条规定:
人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因,使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件,根据对方当事人的申请,可以裁定对其财产进行保全,责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为; 当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。至此行为保全被正式纳入我国法律规定的诉讼保全范围,使我国的船舶扣押程序有了理论支撑。
二、中国现今有关船舶扣押制度存在的问题
(一) 法律规定中存在的问题
1. 中国扣船制度与国际接轨的排异化反应
我国的船舶扣押制度基本上是参照《1952 年船舶扣押公约》《1999 年船舶扣押公约》并部分参照《1985 年船舶扣押公约草案》而制定的,甚至在某种程度上较国际公约更为先进。例如,我国的诉前船舶扣押制度充分吸收和借鉴了国际船舶扣押制度的成功实践,引入了《1952 年船舶扣押公约》和《1985年船舶扣押公约草案》的具体内容,这从海诉法第14 条、第 19 条、第 21 条、第 24 条和《1952 年船舶扣押公约》第 1 条、第 3 条、第 5 条、第 7 条,以及《1985年船舶扣押公约草案》第 5 条的比较可以看出。
但需注意,国际船舶扣押制度的某些内容与我国海诉法是不完全吻合的,比如,在某些情况下船舶扣押可以为扣押地法院以外的法院判决或仲裁裁决提供担保,船舶扣押并不要求船舶所有人对海事请求负有责任,船舶扣押不以情况紧急为先决条件。
2. 中国船舶扣押制度中对船舶扣押制度的规定不明
我国的扣船制度发展较晚,目前已构建了以《民事诉讼法》为一般法、以《海事诉讼特别程序法》为特别法的法律体系。
在我国《海事诉讼特别程序法》中,船舶扣押也是主要内容之一,但是通篇来看,并没有船舶扣押的相关定义,只是在清楚地阐述了海事请求保全的基础上,在该法的第 12 条进行了这样的规定: “海事请求保全是指海事法院根据海事请求人的申请,为保全其海事请求的实现,对被请求人的财产所采取的强制措施。”但毫无疑问的是,这种强制措施最重要的便是船舶扣押,同时也可以看出我国法律中的船舶扣押也即海事请求中的诉讼( 仲裁) 保全性的船舶扣押。
(二) 司法实践中存在的问题
1.申请人与被申请人责任失衡严重
(1) 申请人责任相对过轻———司法扣押的阿克琉斯之踵。申请人没有管船、看管船舶的责任,而申请人在申请扣押船舶时提供的担保主要是针对船舶扣押错误而不是针对扣押船舶之后可能出现的各种情况。在司法实践中,如果船东无力看管船舶,无论船舶是在锚地还是在码头,在看船工资低或者被扣押船舶船龄较大船东认为没有再进行担保价值的情况下,船长和船员都可能会弃船。又或者被扣押船舶在锚地停泊或者正在建造中,一旦发生锚链断裂或者弃船情况,其后果将非常严重,漂泊在海上的船舶可能会沉没在近海浅滩造成航道的不安全系数提高,也可能给其他海上船舶或者移动式装置造成发生碰撞的可能性。由于申请人没有管船和看管船舶的责任,那么当上述情况发生时,由于上述情形所造成的损失和费用应当如何承担,现今法律规定中没有给出明确规定,海事法院在这种情况下也没有办法解决。申请人的责任过轻是我国船舶扣押制度责任失衡的阿克琉斯之踵。
(2) 被申请人责任相对过重———达摩克利斯之剑。被申请人在船舶扣押之后可以对被扣押船舶提供担保,或者不提供担保而在判决生效后执行阶段由法院依法拍卖。被申请人对被扣押船舶的处理情况是因人而异的。多数资产信用良好的船东会很快提供相应的担保使船舶被解除扣押,但是也存在部分船东没有能力马上提供相应担保,而船舶可能在码头靠泊,这样一来就会产生巨额的码头使用费。
如果船舶在锚地停泊,可能会由于天气原因而需要移动避风,其风险很大,同时也会给船舶的管理和监管造成不便并产生相应的费用。而不论船舶是在码头靠泊还是在锚地停泊,在被扣押期间,船舶的船体和相关设备都需要维护,如果造成了侵蚀还需要对其进行修理,这也是一笔需要船东支付的费用。虽然在实务中被申请人提供的几种担保方式并存,但船舶扣押对被申请人来讲无异于达摩克利斯之剑,使其迟迟不得安宁。
在实务操作中,海事法院认可的被申请人的几种担保方式主要为 P&I 出具的担保函、银行担保、被申请人的现金担保、除银行和 P&I 之外的其他公司的担保。
第一,P&I 出具的担保函。在此种情况下一般由船东、船公司等申请由保赔协会出具的,保证被扣押的船舶被释放后,能够按照法院或仲裁结果上列明的赔款金额作出赔付的书面文件。目的是为了防止由于纠纷案件旷日持久,致使被扣留的船舶因长期无法营运而给船方所造成的机会成本效益的损失。海事法院及港务当局则在收到这种作为抵押替代的保函之后,以此作为保释金,将被扣押船舶先予放行。由 P&I 出具的担保函比较容易获得法院认可,一般来说当被申请人提交由船东互保协会提供的保证书之后海事法院就会随之发出解除船舶扣押裁定。
第二,银行担保(bank guarantee) 。指银行应船东、船公司、船东互保协会或保险公司的申请向海事法院或海事仲裁机构出具的,保证其被扣留的船只或财产被释放后,能够按照法院的判决书或仲裁结果上列明的赔款金额作出赔付的书面文件。此种担保适用于船东、船公司、船东互保协会或保险公司,可以减少缴纳现金保证金引起的资金占用,有效避免因船舶或财产被扣押而产生的各种损失和费用,保证能够按照法院的判决书或仲裁结果上列明的赔款金额作出赔付,同时也可以帮助企业提高商业信用。银行凭借其自身良好的信誉介入交易充当担保人,为当事人提供担保,促进交易的顺利执行。由银行进行担保放船也是法院比较乐见的解除扣押的方式之一,银行以其自身资产和信誉作为担保,海事法院也会随之作出解除船舶扣押裁定。
第三,现金担保( 自身担保) 。在英国,现金担保被称为“钱存法院”,是指将现金、现金支票、国库券等有价证券直接存入法院的担保方式。在我国,是指一方向法院或者对方预交一定数额的现金或其他可以流通的有价证券以保证履行确定债务的担保方式。现金和有价证券作为担保的好处在于其强大的可靠性,便于案件之后执行工作的有效开展。
在船舶扣押的过程当中,无论被申请人采用现金或有价证券中的哪一种作为担保方式,其最大的缺点都在于占用了担保人的可流动性资金。在海事请求中保全的标的一般都比较大,可能要求保证人向法院提交几十万或者几百万的金额,一方面担保人有时很难提交如此巨大的金额,另一方面会影响担保人的正常经营活动,阻碍资金的正常流转。
2.船舶扣押的现实困境———可操作性较弱
目前,海事法院在对船舶进行扣押时,只要申请人提出申请并提供相应的担保,便可以按照当事人的请求对船舶进行扣押。扣押船舶之后向当地的海事部门送达相应的文件,由海事部门对被扣押船舶实行监管。但是在实行监管的过程中,不排除被扣押船舶不理会船舶扣押令而擅自离港的可能性。在实务操作中已经确实发生多起被扣押船舶擅自离开被扣押地的情况,而海事部门只能通过无线电联系时警告被扣押船舶,限制其离港。但如果被扣押船舶执意离港,不理会海事部门的警告,海事部门没有强制其不得离港的手段和方法。在船舶逃逸后,如果是国内船舶还可以通过查询找到船东的公司或者船东本人从而采取相关措施,但是如果是外籍船舶,海事法院对此次被扣押船舶逃逸的行为就束手无策,亦无法找到责任主体承担由于逃逸所应当承担的法律责任。在此种情况下,中国的司法权并不能得到全部实施。
三、解决措施
1.审查船舶扣押时海事法院要从严
申请人依法享有向海事法院申请扣押相关船舶保证其利益的权利,海事法院在接受这一申请之前要严格审查其扣押申请的正确、合法性,初步的证据材料是否足以支持其请求,被申请人是否应当对此次海事请求负有责任,被申请扣押的船舶是否属于法律规定的扣押范围之内等。
在司法实践中,错误甚至恶意申请船舶扣押的事件时有发生,请求人能否诚实举证是防止错误船舶扣押的一个重要方面。而法院对审查标准的严格把关是防止错误船舶扣押的一个有效的方式。当然,过分严格的审查标准也可能导致对理应被扣押船舶的放纵,从而使申请人的利益受损。因此,如何把握这个“度”就成为司法工作的重中之重。
笔者认为,法院在审查船舶扣押初步证据时,可以适当从严,可以要求申请人尽量多提供能证明实体权利的相关证据,例如船舶所有权证书、船籍证书或相关国家权利部门出具的证明等,以确保法院的审查尽可能严密、公平。
2.海事法院可以要求申请人提供反担保
反担保的设立主要是针对船舶扣押过程中由于担保人的失误所导致的错误扣船以及恶意扣船问题。在司法实践中,随着扣船案件的增多,错误扣船现象时有发生。一旦船舶被错误扣押,由此会产生大笔的费用,诸如船员工资、看管船舶费用、船舶维护费用、港口使用费等。在船舶被扣押期间也有可能产生意外风险,例如走锚撞损他人船舶、遭受自然灾害等。有时,部分申请人也会出于不合法的目的申请扣船即恶意扣船,例如通过船舶扣押的方式防止船舶离港等。错误扣船应是指不符合扣船“实质要件”而申请扣船的行为,且错误的扣船会让被申请人遭受损失,因此这部分损失应当由造成错误扣船的申请人承担。如果申请人之后提起的海事诉讼被驳回或被申请人对申请人的海事请求权不负有责任抑或被扣押船舶不属于可扣押船舶范围,那么申请人不具有扣押船舶请求权,被申请人有权对申请人提起诉讼要求赔偿其遭受的损失。但是,凡是诉讼皆有风险,如果申请人最终无法执行赔偿款,被申请人的权益将无法得到保障。
针对上述情况,笔者认为海事法院可以根据案件的情况要求船舶扣押的请求人对其申请扣押的船舶提供反担保,担保由于其错误的申请而给被申请人造成的损失。如果海事法院要求申请人提供反担保而被申请人不提供的,法院有权裁定驳回其船舶扣押请求。
此项措施的目的在于防止目前实务操作过程中,由于申请人扣押船舶成本低导致申请人随意扣押他人船舶或者错误的船舶扣押而造成的损害。通过申请人提供的反担保能够快速地对被申请人的损失进行弥补,减少被申请人因为错误船舶扣押造成的各项损失。
3.海事法院可以要求申请人承担危险提示义务
申请人申请对船舶进行扣押是由于被申请人与其有利害关系,扣押船舶其实是申请人对自身在诉讼完结后可能获得利益的一种保护措施。
在实务操作中,海事法院接受申请船舶扣押通常是与申请人一同前往,申请人在船舶扣押当时了解船舶停泊的位置、状态、人员配置甚至与船东有联系,所以申请人如果想要对被扣押船舶进行关注还是存在相当可能性的。但目前却没有相关制度规范申请人的行为,因此通常在申请人提供扣押船舶申请并提交担保之后就可以享有由于船舶扣押带来的益处。在排除申请人恶意船舶扣押和错误船舶扣押的前提下,申请人对被扣押船舶应当是十分关心和注意的,船舶的任何行动都有可能影响申请人最后权利的主张。申请人与被扣押船舶有利害关系,所以会关注船舶动态,可以由申请人进行风险提示,因此,如果能够赋予申请人危险提示的义务,申请人可以在船舶有危险行为或者危险状态发生的时候对海事法院或者相关海事主管部门进行提示,海事法院和海事主管部门则可以针对此危险提示作出相关反应,也为海事法院的执行作出参考。
四、结语
船舶扣押制度是保护申请人海事请求的一个重要措施,船舶扣押制度的规定和完善将对保护我国海事海商领域经济的健康发展、保护申请人和被申请人的合法权益起到举足轻重的作用。我国的船舶扣押制度目前在法律规范和实务操作中仍存在一定不足,作为一个与司法实践息息相关的制度,需要在法律制度设计上跳出相关的责任失衡以及可操作性不强的窠臼。
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