摘 要： 海关监管和检验检疫业务自2018年4月份融合以来, 运输工具卫生检疫监管模式发生了历史性转变, 需在法律层面固化新的监管模式。本文将探讨《海关法》修订的必要性, 从《国际卫生条例 (2005) 》、《海关法》、《国境卫生检疫法》及其实施细则、相关规章方面总结了运输工具卫生检疫监管政策, 初步探索《海关法》与《卫生检疫法》的衔接、规章及其他规范性文件的制度安排问题, 为运输工具卫生检疫监管纳入《海关法》提供思路。
关键词： 海关; 法律; 运输工具; 卫生检疫;
Abstract： Since the integration of customs supervision and inspection quarantine in April 2018, the health quarantine supervision mode of conveyances has undergone a historic change, and it is necessary to solidify the new supervision mode at the legal level. This articleexplores the necessity of the revision of Customs Law, and summarize the health and quarantine supervision policies for conveyances from International Health Regulations (2005) , Customs Law, Frontier Health and Quarantine Law and its implementation rules and related regulations.This article will also initially explore the issue of the connection between Customs Law and Frontier Health and Quarantine Law, institutional arrangement of the regulations and other regulatory documents, and provide ideas for the introduction of health and quarantine supervision of the conveyances into Customs Law.
Keyword： Customs; Law; Conveyances; Health Quarantine;
1、 背景
世界各国多年的卫生检疫实践证明, 运输工具是人类传染病、病媒生物传播和扩散的重要途径之一[1]。2018年4月份以来, 海关监管、检验检疫两大口岸通关作业环节历史性融为一体, 海关事业进入一个崭新的发展阶段, 给卫生检疫工作发展提供了前所未有的机遇和挑战。机遇方面, 卫生检疫工作延伸到海关监管、风险防控、稽查等各个环节中, 覆盖面和人员队伍得到壮大和加强;挑战方面, 在运输工具监管等方面的法律制度、工作流程还需完善。《中华人民共和国海关法》[2] (以下简称“《海关法》”) 中没有运输工具卫生检疫监管相关规定, 机构改革后, 应在《海关法》修订时, 从法律层面规定运输工具卫生检疫监管做法, 使得执法有法可依。
《海关法》规定, 出境“运输工具”指用以载运人员、货物、物品进出境的各种船舶、车辆、航空器和驮畜, 《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》[3] (以下简称“《卫生检疫法实施细则》”) 规定“交通工具”指船舶、航空器、列车和其他车辆。对到达和驶离的交通工具, 《海关法》称为“进出境”, 卫生检疫相关规章称为“出入境”。本文为尊重资料原文, “交通工具”和“运输工具”, “出入境”和“进出境”并行使用。
2、《海关法》修订的必要性
《海关法》于1987年1月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过, 在2000年7月、2013年6月、2013年12月、2016年11月、2017年11月进行了五次修正。关检业务融合后, 卫生检疫等环节亟需纳入《海关法》中。为顺应改革开放形式和社会经济发展需要, 对接国际规则, 维护国家主权和利益, 加强海关监督管理, 促进对外经济贸易和科技文化交往, 保障社会主义现代化建设, 需要修订《海关法》。《海关法》修订的必要性主要体现在:
一是落实党中央国务院重要指示批示的需要。染疫或有染疫嫌疑的运输工具、运输工具上携带的病媒生物等导致的卫生学问题可影响我国的生态安全、经济安全, 甚至可影响我国的政治安全、社会安全, 上述方面的安全是总体国家安全观的组成部分。***总书记“筑牢口岸检疫防线”重要指示精神给卫生检疫工作提出了新的要求, 在如何有效防控传染病传入传出、保护人民健康方面值得我们思考。《“健康中国2030”规划纲要》[4]为今后一段时期我国口岸公共卫生体系建设规划了蓝图。为贯彻总体国家安全观和“筑牢口岸检疫防线”重要指示, 落实《“健康中国2030”规划纲要》, 应在立法时体现运输工具卫生检疫内容。
二是深入贯彻落实总署关检业务融合要求。按照《关于调整水空运进出境运输工具监管相关事项的公告》 (海关总署公告2018年第127号) [5]要求, 自2018年12月24日开始, 调整水空运进出境运输工具监管模式, 规范电子数据申报, 将卫生检疫等内容纳入申报和监管项目中, 按照风险分析结果确定出入境船舶检疫方式和检疫查验内容。该项政策是对船舶、航空器卫生检疫查验模式的重大改革, 对于科学评判国际航行运输工具风险、提高通关效率、释放改革红利具有促进作用。运输工具的卫生检疫查验模式改革, 对于关检业务融合具有重要示范和引领作用, 相关要求和内容亟需纳入新《海关法》及其配套规章文件中。
三是保障卫生检疫法定履职的需要。海关对运输工具的检查、监管, 可以防止走私等不法行为损害国家经济, 对经济发展具有不可或缺的促进作用。《海关法》涉及运输工具监管的是第二章第十四条至第二十二条, 共9条, 其中的条款是针对机构改革前海关监管业务所作的规定, 不能涵盖机构改革后的所有职能, 没有涉及卫生检疫等内容, 达不到海关总署关于关检业务全面融合的要求。运输工具中截获的鼠、蚊等病媒生物, 可以携带多种病原体, 导致鼠疫、黄热病等烈性传染病传播[6], 为履行“维护国家主权和利益, 促进对外经济贸易和科技文化交往, 保障社会主义现代化建设”“防止传染病传入传出, 保护人民健康”[2,7]的法定职责, 有必要在《海关法》中修改运输工具监管内容。
四是对接国际检疫通行规则的需要。《国际卫生条例 (2005) 》[8]中规定了交通工具卫生检疫内容, 发达国家和地区对于交通工具检疫监管也有规定, 契合我国《中华人民共和国国境卫生检疫法》 (以下简称“《国境卫生检疫法》”) [7]的要求, 应将这些做法写入新《海关法》, 以保持与国际通行做法一致。海关作为执法部门, 依法行政是海关工作的基本准则和生命线。监管和服务统一于依法把关的具体实践之中, 强化监管要有服务意识, 优化服务不能突破监管底线。本次《海关法》修订中, 要加强宏观风险态势分析和重点关注工作如海关检查、监管、卫生检疫等的分析研究, 强化依法把关, 以安全的口岸环境推进经济社会健康稳定发展。
3、 法律法规规章中运输工具卫生检疫监管内容
3.1、《国际卫生条例 (2005) 》[8]
我国为世界卫生组织缔约国, 海关总署为《国际卫生条例 (2005) 》第22条所指的入境口岸的主管当局[9]。在运输工具卫生检疫监管中需遵循《国际卫生条例 (2005) 》, 其中相关规定有:
第十八条 (针对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包的建议) 第二款规定了针对交通工具的建议, 明确了世界卫生组织针对交通工具等向缔约国发布的建议可包括处理交通工具以消除感染或污染, 包括病媒和宿主;实行隔离或检疫;不准离境或入境等意见。
第二十四条 (交通工具运营者) 规定了缔约国应该采取符合本条例的一切可行措施, 确保交通工具运营者履行确保卫生安全的一系列措施。
第二十五条 (过境船舶和航空器) 规定了除其他特别规定或经适用的国际协议授权之外, 缔约国不得采取卫生措施的情况。
第二十六条 (过境的民用货车、火车和客车) 规定了除其他特别规定或经适用的国际协议授权之外, 不得对来自非疫区并在无人员上下和装卸货物的情况下通过领土的民用货车、火车或客车采取卫生措施。
第二十七条 (受染交通工具) 规定了如果在交通工具上发现有临床体征或症状和基于公共卫生风险事实或证据的信息, 包括感染源和污染源, 主管当局应该认为该交通工具受染, 并规定了可采取的一系列卫生控制措施。规定了如果入境口岸的主管当局不具备执行本条要求的控制措施的实力, 受染交通工具在符合何种条件的情况下可允许离境。
第二十八条 (入境口岸的船舶和航空器) 规定了除另有规定之外:不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠;缔约国不应该出于公共卫生理由拒绝授予船舶或航空器“无疫通行”。规定了何种情况下授予无疫。规定了船长或机长报告交通工具上公共卫生风险证据的义务。规定了如非机长或船长所能控制的原因, 嫌疑受染或受染的航空器或船舶着陆或停泊于不是原定到达的机场或港口时, 应该采取的措施。
第二十九条 (入境口岸的民用货车、火车和客车) 规定了世界卫生组织应与缔约国协商, 制定对入境口岸和通过陆路口岸的民用货车、火车和客车所采取卫生措施的指导原则。
附件4 (对交通工具和交通工具运营者的技术要求) 规定了交通工具运营者在接受检疫时的义务。规定了对交通工具采取的控制措施应尽可能避免对个人带来损伤或不适, 或对交通工具造成损坏。规定了缔约国应该以书面形式说明对货物、集装箱或交通工具采取的措施、处理的部分、使用的方法和采取措施的理由。
3.2、 国内法律法规
国内法为《卫生检疫法》《卫生检疫法实施细则》[3,7]。《卫生检疫法》涉及交通工具卫生检疫的条款有11条, 《卫生检疫法实施细则》有29条。
其中:
(1) 涉及交通工具定义的为《卫生检疫法实施细则》第二条。
(2) 涉及卫生检疫承担对入境和出境交通工具的检疫查验和检疫传染病控制职责为《卫生检疫法》第四条、第七条、第八条;《卫生检疫法实施细则》第三条、第四条、第十九条、第二十条、第二十一条。
(3) 涉及国境口岸有关单位和交通工具的负责人发现检疫传染病等情况后立即向国境卫生检疫机关报告的为《卫生检疫法》第十条;《卫生检疫法实施细则》第八条、第十五条、第五十九条。
(4) 涉及染疫人等乘交通工具出境需采取的措施的为《卫生检疫法实施细则》第六条。
(5) 涉及在交通工具上出现非因意外伤害而死亡并死因不明尸体时应采取的措施的, 为《卫生检疫法实施细则》第七条。
(6) 涉及对交通工具及其员工开展传染病监测的为第九十七条、第一百零二条。
(7) 涉及海港交通工具检疫的为第二十二条、第三十五条, 涉及航空交通工具检疫的为第三十六条、第四十三条, 涉及陆地边境交通工具 (列车、汽车) 检疫的为第四十四条、第五十二条。
(8) 涉及签发证书的为《卫生检疫法》第十一条。
(9) 涉及对入境交通工具实施卫生处理的适用情况为《卫生检疫法》第十三条;《卫生检疫法实施细则》第五十三条、第五十四条、第五十六条、第五十八条、第五十九条、第八十二条。
(10) 涉及交通工具卫生监督的为《卫生检疫法》第十八条、第十九条;《卫生检疫法实施细则》第一百零四条、第一百零六条、第一百零七条、第一百零八条。
(11) 涉及交通工具检疫中行政相对人或国境卫生检疫机关工作人员违法行为的为《卫生检疫法》第二十条、第二十三条;《卫生检疫法实施细则》第一百零九条。
(12) 涉及两国双边交通工具检疫的为《卫生检疫法》第二十五条。
3.3、《海关法》中运输工具监管内容
修订《海关法》, 需对其中运输工具监管的原有规定进行梳理。《海关法》中涉及运输工具的有17条。
(1) 涉及海关对运输工具有检查和放行权力的为第六条、第八条、第十四条第二款和第三款、第十五条。
(2) 涉及运输工具负责人的责任, 如运输工具负责人向海关申报进出境运输工具到达、驶离或停留期间变更地点等情况、运输工具负责人在海关检查进出境运输工具时应当到场等规定的为第十四条第一款、第十六条、第十八条、第二十二条。
(3) 涉及对运输工具装卸进出境货物、物品或者上下进出境旅客监管的规定, 为第十七条。
(4) 涉及运输工具缴纳关税的规定, 为第十九条。
(5) 涉及沿海运输船舶等类型的船舶不得载运进出境货物等规定的, 为第二十一条。
(6) 涉及进出境船舶和航空器未在指定地点停泊等情况的规定, 为第二十二条。
(7) 涉及进出境船舶和航空器兼营境内客、货运输的规定, 为第二十条。
(8) 涉及海关工作人员必须对进出境运输工具秉公执法等规定的, 为第七十二条。
(9) 涉及对运输工具相关违法行为处罚的:对走私行为处罚的为第八十二条第二项、第三项;对运输工具未按照海关规定进出境、不按照规定接受海关检查和查验等7项行为进行处罚的为第八十六条;对海关依法扣留的运输工具处理的规定为第九十二条、第九十五条。
(10) 涉及运输工具定义的为第一百条。
3.4 、卫生检疫相关国内规章
3.4.1、《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》[10]
共38条, 国家质量监督检验检疫总局令第38号公布, 根据国家质量监督检验检疫总局令第196号、海关总署令第238号、海关总署令第240号修改。制定目的是为了加强国际航行船舶出入境检验检疫管理, 便利国际航行船舶进出我国口岸。规定了入境检验检疫、出境检验检疫、检疫处理、监督管理等内容。
3.4.2、《出入境交通工具电讯卫生检疫管理办法》[11]
共28条, 国家质量监督检验检疫总局2016年第78号公告公布, 2016年9月1日起实施。制定目的是为了规范全国口岸出入境交通工具的电讯卫生检疫管理, 通过风险评估, 科学有效防止传染病疫情通过口岸传播和扩散, 保护人体健康, 维护国门安全, 便利口岸通关, 服务经贸发展, 适用于出入中华人民共和国国境的船舶、航空器、列车等交通工具的电讯检疫和管理。内容包括船舶电讯检疫、航空器电讯检疫、列车电讯检疫、日常管理。
4、《海关法》与《卫生检疫法》的衔接
一要明确修订方向。《海关法》修订, 要通过“分层制定、压茬推进”的方式, 按照“法律-法规-规章-规范性文件-操作指引”的顺序开展。在当前阶段, 修改《海关法》, 发挥其在海关各项工作中的统领作用, 在《海关法》中给出新增的卫生检疫运输工具监管方面的整体要求, 将整体要求链接到《卫生检疫法》的详细规定中。此后, 分步骤制定和修订法规、规章、规范性文件、操作指引, 逐步完善法律法规规章框架。
二要强化顶层设计。***总书记多次强调, 凡属重大改革都要于法有据。我们要坚持法治思维, 正确处理改革和法治的关系, 使重大业务改革在法制的轨道上推进。要加强顶层设计, 深入研究各国公共卫生管理制度, 借鉴国际先进经验, 结合我国实际情况, 研究完善新时代新海关法治建设规划。
三要充分体现法定履职。海关是国家的“把门人”, 卫生检疫是“国门第一哨”, 把好国门是海关的天职。机构改革后, 海关监管职责更多, 监管范围更广, 监管链条更长, 维护国门安全面临的压力和挑战比历史上任何时候都要大。与运输工具相关的成品油、农产品等重点敏感商品走私屡打不止, 洋垃圾、象牙等濒危物种等走私屡禁不绝, 埃博拉等境外传染病疫情高发多发。立法时, 必须着眼国家安全大局, 强化口岸安全管控能力, 严防国际重大传染病跨境传播, 有效应对口岸突发公共卫生事件, 守住监管底线, 有效破除安全威胁。
5、 规章及其他规范性文件的制度安排
党和国家的一切工作必须始终在法治的轨道上。完备的法律体系是确保海关检疫、监管工作顺利开展的前提, 是依法治国的基础。我们需要在《海关法》基础上, 建立包括规章及规范性文件等在内的完备行政法规体系。对于运输工具卫生检疫监管, 在行政法规体系方面, 一要发挥检疫的业务职能管理作用, 完善海关卫生检疫工作制度、业务规范、应急预案, 细化作业要求, 开展业务指导和监督管理。二要将风险管理理念贯穿工作始终, 进一步明确卫生检疫风险布控规则和要求, 实现“统一风险研判”“统一指令下达”。三要考虑与作业系统有机融合, 在推进卫生检疫作业要求纳入“旅客通关管理系统”“进出境运输工具管理系统”、单兵作业系统时, 考虑行政法规与作业系统有机融合, 实现“统一作业系统”。四要推动配套文件制定, 加快推进《国境卫生检疫法》及其实施细则、《生物安全法》《出入境交通工具卫生检疫管理办法》《国境口岸卫生监督管理规定》等制修订, 健全卫生检疫法律和标准体系。
参考文献
[1] 世界卫生组织.韩孟君译.船舶卫生指南 (第三版) [M].天津:天津出版传媒集团, 2016:1.
[2] 中华人民共和国海关总署.中华人民共和国海关法 (2017年修正版) [Z/OL].[2019-03-17].http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/302267/1880958/index.html.
[3] 北大法宝.中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则 (2016修订) [Z/OL].[2019-03-17].http://e.dangdang.com/products/1900776519.html.
[4] 新华网.中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[EB/OL].[2019-03-18].http://www.xinhuanet.com/politics/2016-10/25/c_1119785867.htm.
[5] 海关总署.海关总署公告2018年第127号. (关于调整水空运进出境运输工具监管相关事项的公告) [EB/OL].[2019-03-16].http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/302269/2037172/index.html.
[6]王晓中, 刘洪文, 黄琳.“卫生检疫”创始时间与地点初探[J].口岸卫生控制, 2013, 18 (2) :4-7.
[7] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国国境卫生检疫法 (2018修订) [Z].北京:法律出版社, 2018:5-12.
[8] World Health Organization, INTERNATIONAL HEALTHREGULATIONS (2005) THIRD EDITION[Z].Geneva, Switzerland:World Health Organization, 2016.
[9] 中央政府门户网站.中国政府声明:《国际卫生条例》适用于中国全境[EB/OL].[2019-03-18].http://www.gov.cn/jrzg/2007-05/14/content_614312.htm.
[10] 海关总署.海关总署第240号令 (关于公布《海关总署关于修改部分规章的决定》的令) [EB/OL].[2019-03-18].http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/302268/1868425/index.html.
[11] 国家质量监督检验检疫总局.出入境交通工具电讯卫生检疫管理办法[EB/OL].[2019-03-18].http://www.aqsiq.gov.cn/xxgk_13386/jlgg_12538/zjgg/2016/201608/P02016-0817590107682027.doc.
