20世纪80年代里根总统执政后,受新保守主义思潮影响,美国联邦政府执行了“小政府大社会”财政改革路线。高等教育财政投入被大规模削减,大学的财政危机自20世纪70年代形成以来持续加重。同时,全球化浪潮的风起云涌,加剧了美国社会经济竞争,也推高了高等教育的成本。教育经济学家建议大学应减少在经费上对政府或纳税人的依赖,扩宽资金来源渠道,摆脱未来财政上的长期压力。在此背景下,时任纽约州立大学校长的D.B.约翰斯通 (D.B.Johnstone)提出了高等教育成本分担理论。他认为,按“能力分担和受益者付费”原则,高等教育成本应由家庭、学生、政府或纳税人、捐赠者、院校等5个渠道来分担[1]158。各方成本分担的份额是一个此消彼长的连锁反应,一方负担减轻,必然由另一方或其他多方补充。这一理论引领了市场化时期美国高等教育财政制度改革。约翰斯通认为,这一理论的提出和有效实施是解决“财政困境、效益低下、不平等”等全球高等教育三大难题的最有效手段[1]361。美国拥有当今世界上结构最复杂的高等教育体系,其发达的教育水平与完善高效的教育成本分担制度是密不可分的。
作为一个体制完备、渠道多元、制度完善的系统,美国高等教育成本分担具有典型的生态学特征。为此,利用教育生态学话语,可以将其历史发展过程划分为“孕育雏形—基本定形—拓展加强—修正调整—合作超越”等几个不同形态。
美国成功的经验为大众化阶段的中国高等教育成本分担提供了历史经验借鉴。
一、美国高等教育成本分担的历史发展
(一)一战前美国高等教育成本分担的孕育与雏形
自殖民地时期建立学院直至一战之前,美国高等教育成本分担一直处于混乱无序状态。受“政教分离”原则和新教慈善捐赠思想影响,国家与社会分离发展。在早期高等教育成本分担中,政府责任严重缺失,私人主导了学院的资金来源,导致学院的收入不稳定、来源复杂。这种混乱无序,孕育了美国高等教育成本分担的雏形。
1862年美国颁布《莫里尔法案》,联邦政府开始通过赠地形式首次介入高等教育财政事务。之后又陆续颁布了一系列职业教育资助法案,通过工农业技术教育资助,分担了一部分教育成本。这便形成了早期美国高等教育成本分担的雏形。
从统计数据来看,直至1909—1910年度,美国高等教育成本分担机制的私人主导性仍然非常明显(约占分担份额的65%)[2]95。从分担渠道来看,家庭、社会、学院等非政府渠道都履行了各自的分担责任。但政府分担程度依旧很低,特别是联邦政府方面,直到20世纪初期的统计公报都无法提供具体的成本分担数据[2]95。政府(特别是联邦政府)成本分担乏力,加之立法的不健全,造成了这一时期美国高等教育成本分担系统表现为“孕育雏形”状态,分担机制和分担内容亟需完善。
(二)一战—二战期间美国高等教育成本分担的基本定型
一战的爆发刺激了政府加强成本分担的责任,彻底改变了大学与政府的关系。大萧条与二战的爆发使得凯恩思国家干预主义和罗斯福新政主导了这一时期美国公共政策的制定。联邦政府教育成本分担责任的加强,弥补了早期高等教育成本分担渠道的缺失与不足。二战中通过军事人员培训资助和军事科学研究资助,联邦政府大规模承担了高等教育成本,改变了早期教育成本分担体系的单一、不完整结构(表1)。
从成本分担结构来看,二战结束时,美国高等教育成本分担体系已经基本定形,各种分担渠道已经陆续登上历史舞台,特别是政府分担份额已经明显提升(约占40%),扭转了战前私人分担占主导地位的局面。
由于政府分担责任的递补和加强,加之相关财政立法陆续出台,成本分担生态趋于良好,一个构成要素完备的高等教育成本分担体系基本定型。
(三)二战后—20世纪60年代美国高等教
育成本分担的拓展与行政加强二战后至20世纪60年代末期,受冷战、第三次科技革命、人力资本理论,以及“伟大社会”运动等一系列复杂社会背景的影响,联邦政府分担责任持续增强,分担项目进一步丰富与拓展。由于政府,特别是联邦政府的强大财政支持和立法规范,分担了更多的高等教育成本(表2),这一时期的美国大学被史学家称为“联邦拨款大学”[3]。
表2的数据显示,战后二十余年间,政府分担份额有所增强,分担结构趋于合理。巨额政府科研拨款涌入大学,促进了美国高等教育的发展。《国防教育法案》和《高等教育法案》进一步完善了美国大学生资助体系,推进了美国高等教育大众化进程。这一时期成为美国大学发展史上的“黄金时代”[4]。
但不可否认,巨额政府资金的注入和大量立法的保障,在一定程度上也阻碍和干扰了大学传统精神。教育成本分担生态由于政府(特别是联邦政府)的一支独大形成了畸形发展的事实形态。
(四)20世纪七八十年代美国高等教育成本分担的修正与调整
联邦政府成本分担份额的凸显与霸权,随着1968年美国大学 “黄金时代”的结束而告终。
1968—1978年,被描绘成美国大学“调整”的时代[5]。受越战和新经济危机的影响,美国深陷财政危机。大学校园运动和反战活动加深了政府与大学的矛盾。公共选择理论和新保守主义思潮的兴起,强烈批判了政府干预的弊端,提倡发挥市场的选择功能。这些社会因素都影响了美国高等教育成本分担的形态。随着里根紧缩教育财政支出政策和教育成本分担理论的提出,联邦政府的分担责任分别向州政府和市场进行了行政纵向分解和社会横向分解。分权化改革成为这一时期美国高等教育成本分担的主要特征。
经过分权改革后,州、企业、家庭的成本分担份额提升,联邦政府的分担比重下降(表3)。
表3的数据经过统计学处理后显示,联邦政府的分担优势已经不复存在(仅占13%左右),州和市场分担力量崛起。学杂费、州政府资助和大学获得的捐赠与销售收入等构成了教育成本分担的主要形式。大学依赖学费弥补财政困顿,成为这一时期高等教育成本分担的主要特征。
教育成本分担的权力分解,突出了市场力量在高等教育财政系统中的影响。公立大学私营化,营利性大学的迅速发展成为了这一时期的普遍现象。在市场利益面前,大学没有表现出应有的坚忍,而是扮演了企业资金的附庸,市场化资金对大学传统精神造成了严重干扰。教育成本分担系统刚刚经历了行政的强制干预,又遭遇了市场的侵蚀。教育成本分担生态仍然需要调整。
(五)20世纪90年代以来美国高等教育成本分担的合作与超越
20世纪80年代末,连续的经济低迷,让美国政府公共财政支出捉襟见肘。克林顿上台后,执行了较为折中的“第三条道路”,美国出现了历史上持续时间最长的经济增长期,这便使政府提高公共支出成为可能。新公共管理理论指导了这一时期美国的公共财政政策。这一理论超越了传统的行政强制干预、机械规范和市场过度放任,强调政府、市场和社会组织共同管理公共事务。受此影响,美国联邦政府成本分担责任逐渐升温,平衡了曾经过度的市场力量。在构建合作超越形态的教育成本分担过程中,政府不但鼓励市场力量广泛参与,还在政府分担项目中引入市场规则,形成了政府与市场的合作机制,创建出一个更加完善的生态化的成本分担系统。
在这一生态型的分担系统中,政府继续通过立法规范市场行为。比如,80年代初期颁布的《贝杜法案》(Bayh-Dole Act),授权大学负责技术转让。到了90年代以后,这一法案为大学创造了大量的专利收入。该法案制定了一种被称为“间接产业”的政策,促使联邦政府通过大学间接地影响公司企业,从而建立起了“政府—大学—企业”模式下的成本分担机制。在学生资助领域,政府与市场紧密合作,向大学生提供更广泛的成本补偿:通过《高等教育法》修订案,形成了国家贷款与商业贷款共存的竞争机制;通过国家服务计划,以服务代替还款,解决学生贷款拖欠问题;通过税收调节机制,建立为学生筹集终身学习费用的税收贷款项目等。政府的这些行为,实际上形成了一种政府与市场合作分担教育成本的稳固模式,超越了传统的政府强制干预型、市场过度放纵型的非生态分担形态。因此,这一时期成为美国高等 教育成本分担的生态型合作超越时期。
二、美国高等教育成本分担的启示
从高等教育健康存在和运行的客观要求角度看,我国高等教育成本分担还存在诸多问题,可完整集中地概括为“财政资金管理体制不规范、教育成本分担结构不完备、财政资源配置机制职能不明确、财政法律法规不健全”等。透视美国的历史经验,为我们国家实施高等教育成本分担提供了批判性的、有价值借鉴。政府和全社会应不断完善成本分担模式,合理配置财政资源,健全成本分担法律法规,努力创建和优化生态型高等教育成本分担体系,推进和实现由生态财政主导和保障的高等教育成本分担机制。
(一)优化高等教育成本分担结构
美国经过历史的演进与调整,联邦政府最终确立以科研拨款和大学生资助两种方式为主的高等教育财政资助体系,通过这一体系向高等教育实施成本分担。这一资助体系不但保障了高等教育良性发展,也满足了国家发展目标需要,从而促进了高等教育财政的生态性公平与效率。
以美国经验为启示,我们国家也应逐渐建立起以科研拨款和大学生资助为主的高等教育成本分担体系。在大学科研拨款方面,政府应该在国家层面建立科研拨款统一协调管理机制,保证各部门的科研费用有效使用,避免重复浪费。另外,政府应增加对基础性研究的经费投入,并且不断加大对非竞争性科研经费投入,保证基础研究在整个国家科研体系中的合理地位。
在大学生资助领域,政府应主动承担分担责任,优化高等教育资助结构,摆正助学贷款与助学金的关系。政府应鼓励社会力量助学,鼓励各种社会和民间资金流向高等教育资助领域。高校应加强与企业的合作,充分利用企业丰富的资源为教育资助体系提供有力的资金支持和有效的方向引导。另外,政府还应倡导建立有效的风险防范机制,建立健全个人信用管理体系,从而有效防范失信行为的发生。银行和高校要加强对贷款学生的追缴力度,同时也要加强对拖欠者的惩罚力度,从而有效降低国家担保学生贷款的拖欠率。
(二)完善教育成本分担模式
尽管世界各国在教育成本分担体制上都不尽相同,但实际上在初等教育办学体制和财政体制方面的差异并不大,导致彼此差异的主要方面是在高等教育的成本分担模式和发展路径上。
根据国际经验,依赖非公共资金的教育发展模式最终将会导致整体民众的私人教育支出增加,此类政策对社会弱势群体影响非常大。因此,我国必须进一步明确中央财政对高等教育主导的原则,制定和完善相应的教育成本分担制度。
在保障高等教育公共财政对成本分担的优先权前提下,应逐步实施更加重视产出和结果的科学分担机制。有研究指出,我们国家应该首先在加大财政分担的前提下,建立和健全逐年提高生均财政性经费拨款标准的制度,逐步实施更加重视产出和结果因素的规范化的拨款机制[6]。
该设想按照高等学校的三大社会功能,把财政拨款(分担)体系划分为教学经费、科研经费和社会服务激励经费三部分,再把每一类功能的经费细分为基本保障经费、绩效经费和专项经费三类。
其中在实施基本保障经费制度方面,将根据专业分类,更加综合和全面地考虑教育成本、办学层次、教学质量、国家战略需要和历史因素等;绩效经费制度旨在从微观层面有效执行公共政策的目标,提高学校对教育教学产出的重视;而专项经费则是学校通过竞争和评议方式获得的特殊性资助。同时,按照大学的基本分类进行分类支持,对于研究型大学,主要加大科研投入,而对应用型高校的财政支持则主要针对其教学功能。
(三)明确政府与市场机制的职能分工
在完备高等教育成本分担机制过程中,政府应主要运用行政手段加强宏观调控,积极培育成熟的教育财政市场。成熟的教育财政市场需要解决两个基本问题:一是要打破公共教育服务的政府垄断,建立教育服务的“生产者市场”,鼓励多元竞争者提供教育服务,打破政府单方提供教育服务的长期垄断,形成教育类型和风格多样化的局面。二是赋予学生和家长选择学校的权力,确立教育受众的“消费者主权”。解决这两个基本问题需要打破高校内外的各种分割关系,比如央属和地方属院校的区分、本科和专科的区分、各类办学体制的区分。
在高等教育财政资源配置过程中,政府要在立法、税收等方面提供政策保障,进一步改革和完善捐资助学的税收优惠政策,通过税前抵扣或税收减免,鼓励社会各界踊跃捐资办学。同时高校也要制定相应的配套措施,维护捐赠者的合理权益,使社会捐资成为高等教育分担的一项重要、稳定的来源渠道。对设立高等教育银行、发行高等教育债券和彩票的可行性进行分析论证,以开辟高等教育成本分担新的来源。
政府要逐渐放权给市场,让价格与竞争机制充分发挥其选择功效。特别是在学费标准定价方面,充分引入市场因素。在合理核算教育成本,确定适度的补偿率基础上,实现收费标准差异化,按不同学校的性质、声誉、学科专业、校址等差异,区别收费。根据学生的培养成本和未来收益,要体现收费的差别。
(四)健全教育成本分担法律法规
目前我们国家已经具备了实施专门教育成本分担立法的可能性。学者们认为,教育成本分担与教育财政立法内容的基本框架应涵盖立法依据、教育财政投入的来源、教育财政投入的分配和使用原则、教育财政投入的管理与审计、教育财政投入的执法和监督机制、违反教育财政投入法的法律责任等方面内容[7]。这些理论构想为国家加强高等教育成本分担立法提供了经验借鉴。如果说政府出台专门成本分担立法的困难较大,尚需时日的话,国家可以先行考虑在专项立法,或者辅助立法方面多做完善性工作。比如有关鼓励社会捐赠的法制完善方面。
此外,我们还应建立有效的高等教育成本分担监督制度,不仅要有官方的监督,更要有地方性监督组织或各类民间监督机构的存在。使高等教育成本分担法规的执行和高等教育财政资源的使用受到各方面的监督,这样对高等教育的健康发展将会有重要的保障作用。
综上,教育成本分担已经成为现代国家高等教育健康发展的重要财政保障。从美国高等教育成本分担的历史过程来看,特别是就战后美国高等教育成本分担形态而言,它已经从传统的政府或市场单极主导型向政府与市场合作的新形态发生了转变。这也应合了伯顿·克拉克提出的“政府、市场、学术组织”的三角关系模型在高等教育成本分担中的合作模式。政府通过强大的组织体系、政治规则来调整冲突、承担成本、协调行动和团体;市场通过价格来调节供求,化解矛盾;学术组织则通过价值、标准、信念和信任来维护自身的利益。在当代高等教育管理过程中,三类组织已经成为成本分担的有机整体,彼此依赖,单方均无法独立承担成本分担的任务,也无法独立解决问题,它们之间必须通过相互交换信息和资源,达到利益分配的融通,最终实现公共利益的最大满足。这种多元分担的生态性共存趋势必然在不断修正中长期存在。而反观我们国家,要真正解决高等教育过程中的财政性问题,最重要的就得保证政府对高校办学主体和融资主体地位的承认,使高校真正成为独立于政府与市场之外的真正“法人”实体。这样,政府与社会市场才能平等地实施高等教育成本分担行为,共同维护和推动大学的良性发展。
