《中华人民共和国反家庭暴力法 （征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）及其说明全文公布，是我国反家庭暴力立法史上的里程碑，是全面推进依法治国的重要举措，是公权力干预家庭暴力的创新性立法实践。征求意见稿充分体现了公权力干预家庭暴力的正当性，回应了社会公众的热切期盼，体现了我国对人权的尊重和保障。
征求意见稿有诸多值得肯定之处：明确了反家庭暴力法的根本目的是在于保护家庭、保护家庭成员的合法权益不受侵犯，为美满、幸福的婚姻家庭提供法律保障；坚持了反家庭暴力立法的正确方向；突出了家庭暴力的预防、处置和受害人的人身保护等立法重点，抓住了反家庭暴力工作的关键；创设了告诫制度、强制报告制度、临时庇护制度、强制矫治制度、人身安全保护裁定制度等，构建了反家庭暴力有效的制度体系，较好地呈现了制度创新与中国特色；强调对受害人的尊重和保护，体现了国家对弱势群体的人文关怀等。但是必须看到，征求意见稿在界定公权力干预家庭暴力的范围和强度方面还存在诸多问题，需要进一步完善和改进。
一、反家庭暴力法应适度扩充公权力干预家庭暴力的范围
反家庭暴力法对家庭暴力概念的界定，决定了公权力干预家庭暴力的范围，因此，反家庭暴力法对家庭暴力的界定的主体范围和客观表现形式都应适当扩大，以克服征求意见稿的重大不足。征求意见稿第二条：“本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间实施的身体、精神等方面的侵害。本法所称家庭成员，包括配偶、父母、子女以及其他共同生活的近亲属。具有家庭寄养关系的人员之间的暴力行为，视为家庭暴力。”对家庭暴力概念的界定，即直接决定了反家庭暴力法的适用范围，也反映了立法者对家庭暴力本质特征的认识,因此制定反家庭暴力法时必须全面考虑各种因素，合理界定家庭暴力的内涵与外延。征求意见稿所确定的无论是主体范围还是客观表现形式都略狭窄。
（一）反家庭暴力法所确定的家庭暴力主体范围不应过窄，以便扩大受害者的保护范围
首先，征求意见稿把家庭成员限定为“包括配偶、父母、子女以及其他共同生活的近亲属”是不当的。一是限定在共同生活不当。随着家庭关系的离散化，有些甚至多数近亲属并不在一起生活，共同生活的限制将极大阻碍该法的实施。二是限定在近亲属不当。因为依现行法律解释近亲属，各个法律对近亲属解释不尽相同，近亲属范围难以确定；加之因女婿与岳父母、儿媳与公婆之间不是近亲属，但将其排除在家庭暴力之外明显不合适。其次，将同居者之间的暴力排除在家庭暴力之外亦属不当。同居关系和前配偶关系中，暴力行为比较多，同居和婚姻关系极其类似，例如双方都生活在一起，当事人双方存在或曾经存在情感的依恋关系等，只是没有履行合法的结婚登记手续。有人担心将同居关系中的暴力视为家庭暴力会间接承认同居关系合法，这种担心是不必要的，因为将同居关系中的暴力视为家庭暴力与是否承认同居关系合法没有必然的联系，即使在不合法的关系中，我们也不能允许侵害彼此的合法权利。况且，目前国际社会和很多国家和地区的立法对家庭暴力主体范围的界定，既包括因婚姻关系、血亲关系、姻亲关系而形成的亲属关系，同时也包含前配偶、同居者、伴侣间等亲密关系。我国的司法实践中对同居者之间的暴力也给予了高度重视。2015 年 3 月 2 日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部发布的《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》（以下简称“两高两部意见”）中明确指出：“发生在家庭成员之间，以及具有监护、扶养、寄养、同居等关系的共同生活人员之间的家庭暴力犯罪，严重侵害公民人身权利，破坏家庭关系，影响社会和谐稳定。”为此，建议未来反家庭暴力法能够将家庭成员界定为：“本法所称家庭成员，包括配偶、直系血亲、直系姻亲以及共同生活的旁系血亲和旁系姻亲。”同时规定：“具有同居或曾经有过配偶关系者之间的暴力行为，准用本法。”当然，我们对家庭暴力主体关系的认定，既要突破传统意义上的家庭成员的范围，又不能任意地扩大和泛化，否则就会失去其特定的意义。
（二）反家庭暴力法对家庭暴力的客观表现形式的规定应当将性暴力包括在内
征求意见稿把家庭暴力仅仅限定在身体和精神侵害也是不当的。如果泛泛地说在我国现实发生的案件中，家庭暴力的主要形式是身体暴力和精神暴力还可以的话，那么把家庭暴力的表现形式仅仅限定在身体暴力和精神暴力的观点则是错误的，因为还有性暴力和经济控制没有被包括在内。其中，性暴力作为一种对受害人身心健康、人格尊严的严重侵犯行为，对受害人的影响和伤害比单纯的精神暴力和身体暴力都要严重。尽管在我国，许多人谈性色变，羞于启齿，但法律要解决问题，必须面对现实，不能视若无睹。此外，国外的立法里都已经把性暴力规定为家庭暴力的重要形式，例如，1993 年 12 月 20 日联合国通过的 《消除对妇女的暴力行为宣言》中明确提出：“对妇女的暴力行为”一词系指对妇女造成或可能造成身心方面或性方面的伤害或痛苦的任何基于性别的暴力行为，包括威胁进行这类行为、强迫或任意剥夺自由，而不论其发生在公共生活还是私人生活中。又如，英国《1996 年家庭法法案》对家庭暴力的界定是：“个人为了控制或支配与之存在或曾经存在过某种亲属关系中的他人所采取的任何暴力或虐待行为（不论这种行为是肉体的、性的、心理的、感情的、语言的或经济上的）。”
我国的反家暴法如果在家庭暴力客观表现形式上遗漏了性暴力，不仅会对性暴力受害者的合法权益缺乏必要的尊重和保护，而且也会使这部法律的国际评价大幅降低。因此建议将征求意见稿的第二条第一款修改为：“本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间实施的身体、精神、性等方面的侵害。”
二、反家庭暴力法应适度加大公权力干预家庭暴力的力度
在适度加大公权力干预家庭暴力的力度方面，反家庭暴力法应在以下几个方面加以改进：
（一）反家庭暴力法的总则中应表明对家庭暴力零容忍的态度
由于家庭暴力是人性之恶、家庭之痛、社会之患、文明之殇，因此，对于作为违法犯罪的家庭暴力行为，国家和社会应当采取零容忍的态度,明确反对和禁止一切形式的家庭暴力，建议在未来的反家庭暴力法总则中增加有关“国家保护家庭成员依法享有的各项权益，禁止一切形式的家庭暴力”的规定，同时要求：“家庭成员应当自觉维护和建设平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，不得侵犯其他家庭成员的合法权益。”尽管这些规定是宣示性的，但它标明了国家对家庭暴力的反对、谴责和否定的态度，对引导社会舆论和家庭成员树立正确的价值观有积极作用。
（二）反家庭暴力法应明确家庭暴力案件、人身安全保护裁定可以独立提起诉讼，以便加大家庭暴力的司法干预力度
征求意见稿第二十二条规定：“人民法院应当依法及时受理和审理涉及家庭暴力的民事案件和刑事案件。”这一规定容易引起歧义，家庭暴力案件能否成为独立的案由尚存疑问。因此建议修改为：“当事人以家庭暴力为由提起民事诉讼的，人民法院应当受理。”
需要特别注意的是，征求意见稿在专章规定人身安全保护裁定的同时，第二十七条规定：“人民法院审理离婚、赡养、抚养、收养、继承等民事案件过程中，家庭暴力受害人可以向人民法院申请人身安全保护裁定。家庭暴力受害人在提起诉讼前，也可以向人民法院申请人身安全保护裁定。受害人在人民法院做出裁定后 30 日内不依法提起诉讼的，人民法院应当撤销裁定。受害人无法向人民法院申请人身安全保护裁定的，其法定代理人、近亲属可以向人民法院代为申请人身安全保护裁定。”这一规定意味着人身安全保护裁定是依附于其他法律诉讼而存在的。我们认为，人身安全保护裁定应该是一个独立的案由，不管有没有其他立案都应该可以申请，法院也应该受理。因为人身安全保护裁定和诉讼保全是两个性质截然不同的东西，诉讼保全的目的是为了保障诉讼的顺利进行，而人身安全保护裁定是要保护家庭暴力受害人的人身安全。从国外规定民事保护令的制度来看，民事保护令作为一个独立的案由和诉讼，不依赖于其他诉讼，也不以其他诉讼为前提。只有把人身安全保护裁定的依附性去掉，才能够达到人身安全保护的目的。因此建议将该条修改为：“家庭暴力受害人申请人身安全保护裁定的，人民法院应当受理。受害人无法向人民法院申请人身安全保护裁定的，其法定代理人、近亲属或居住地的基层群众自治性组织、公安机关可以向人民法院代为申请人身安全保护裁定。”从申请的形式上明确：“人身安全保护裁定申请可以书面或口头方式提出，以口头方式申请的，由人民法院记入笔录。”从证据条件方面也应规定较低的证明要求，只要申请人提供初步1及时颁布保护令；从执行主体来看，应充分发挥公安机关的作用，除了有关涉及财产给付的由法院直接执行外，其他保护、禁止、远离等内容应由公安机关执行。此外，人身安全保护裁定的法律责任应当被进一步强化。它的法律责任不能仅仅依靠诉讼法中的强制措施和刑法中拒不执行人民法院的判决、裁定来保障，而且一旦违反人身安全保护裁定就应至少受到治安处罚，如果能够借鉴国外的立法通例，直接规定违反民事保护令罪，就可以大大提升人身安全保护裁定的权威性和有效性。
（三）反家庭暴力法应进一步完善强制报告制
度，增加强制带离、强制矫治、强制教育、代为告诉等制度，以增强反家庭暴力手段的有效性征求意见稿在规定“对家庭暴力行为，任何组织和公民有权劝阻、制止，或者向公安机关报案”的基础上，第十四条规定：“下列机构在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者因年老、残疾、重病等原因无法报案的人遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案：（一）救助管理机构、社会福利机构；（二）中小学校、幼儿园；（三）医疗机构。”第三十九条规定：“ 救助管理机构、社会福利机构、中小学校、幼儿园、医疗机构未依照第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这两条是有关强制报告制度的规定。这一规定通过对特定机构和单位强制报告义务的规定，有利于及时发现发生在无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者因年老、残疾、重病等原因无法报案的人身上的家庭暴力，对这一弱势人群的保护意义重大。但这一规定注重了属人管理，却忽视了属地管理，没有规定家庭所在的社区组织成为报告义务主体，这就会使强制报告制度的作用大打折扣。因此，建议把基层群众性自治组织和社会工作机构都列为报告义务主体。
在未成年人面临生命、严重的身体伤害、暴力威胁等紧急情况下，未成年人保护部门可以不经过父母同意，直接将未成年人带离家庭。当然，考虑到未成年人在家庭中生活、与父母在一起才符合其最大利益，因此对于家庭内发生的未成年人虐待案件常常需要权衡，要考虑将儿童带离家庭的必要性，避免儿童被不当带离。
对施暴者的矫治和强制教育也是必需的。建议除了第十二条规定的“监狱、看守所、拘留所等场所应当对被判处刑罚或者被依法拘留、逮捕的家庭暴力加害人依法进行法制教育、心理咨询和行为矫治”以外，对依法适用社区矫正的家庭暴力行为人，应当加强法制教育的内容，针对家庭暴力行为产生的原因以及家庭暴力行为人的自身特点，开展矫治工作，提高适应社会的能力。被公安机关告诫、予以治安处罚或被人民法院适用人身安全保护裁定的加害人应当接受防治家庭暴力的法制教育、心理咨询和行为矫治。
公安机关在处理人身伤害、虐待、遗弃等行政案件过程中，人民法院在审理婚姻家庭、继承、侵权责任纠纷等民事案件过程中，应当注意发现可能涉及的家庭暴力犯罪。一旦发现家庭暴力犯罪线索，公安机关应当将案件转为刑事案件办理，人民法院应当将案件移送公安机关；属于自诉案件的，公安机关、人民法院应当告知被害人提起自诉。对于家庭暴力犯罪自诉案件，被害人无法告诉或者不能亲自告诉的，其法定代理人、近亲属可以告诉或者代为告诉；被害人是无行为能力人、限制行为能力人，其法定代理人、近亲属没有告诉或者代为告诉的，人民检察院可以告诉；侮辱、暴力干涉婚姻自由等告诉才处理的案件，被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民检察院也可以告诉。人民法院对告诉或者代为告诉的，应当依法受理。
（四）反家庭暴力法应进一步完善家庭暴力案
件的证据制度，适当减轻受害人的举证责任征求意见稿第二十三条：“人民法院审理涉及家庭暴力的民事案件，应当合理分配举证责任。
受害人因客观原因不能自行收集的证据，人民法院应当调查收集。”这一规定强调了应当合理分配举证责任和法院依职权取证，证据制度改革方面规划了正确的方向，迈出了极其重要的正确的一步。但这些规定显然还不够。适当减轻受害人举证责任是防治家庭暴力必须要解决的问题。家庭暴力爆发时，一般家人亲戚以外的目击证人很少，加之亲亲相隐的影响使亲属之间指证困难。
家暴受害人出于忍辱负重、恐惧或者不懂法等原因，也很少注意保护证据材料。加之家庭暴力受害人一般都是家庭成员中弱势群体，其能力和资源相对匮乏。因此，反家庭暴力法有必要规定适合家庭暴力案件特点减轻受害人举证责任的证据规则。这一规则至少应包括以下内容：一是适当降低家庭暴力案件的证明标准；二是当受害人提供的证据达到一定程度时适用举证责任转移，加大加害人的举证责任；三是针对家庭暴力犯罪案件具有案发周期较长、证据难以保存、被害人处于相对弱势、举证能力有限以及相关事实难以认定等特点，人民法院在处理家庭暴力自诉案件过程中，对于因当事人举证能力不足等原因，难以达到法律规定的证据要求的，应当及时对当事人进行举证指导，告知需要收集的证据及收集证据的方法；四是对于因客观原因不能取得的证据，当事人申请人民法院调取的，人民法院应当认真审查，认为确有必要的，应当调取。
（五）反家庭暴力法应明确规定法律责任，以加强对受害人的救济和保障
没有救济就没有权利，没有法律责任后果就没有威慑。因此，反家庭暴力法应当规定包括施暴者的民事、行政、刑事法律责任，特别是经告诫后拒不改正、再次实施家庭暴力的法律责任和违反人身安全保护裁定的法律责任。执法、司法机关工作人员怠于履职、不当履职的法律责任和社会救助机构疏于履职应负的法律责任；明确受害人因长期受虐而以暴制暴案件的从轻、减轻处理原则，对于长期遭受家庭暴力，在激愤、恐惧状态下为了防止再次遭受家庭暴力，或者为了摆脱家庭暴力而故意杀害、伤害施暴人，被告人的行为具有防卫因素，施暴人在案件起因上具有明显过错或者直接责任的，可以酌情从宽处罚。对于因遭受严重家庭暴力，身体、精神受到重大损害而故意杀害施暴人或者因不堪忍受长期家庭暴力而故意杀害施暴人，犯罪情节不是特别恶劣，手段不是特别残忍的，可以认定为刑法第二百三十二条规定的故意杀人“情节较轻”.在服刑期间确有悔改表现的，可以根据其家庭情况，依法放宽减刑的幅度，缩短减刑的起始时间与间隔时间；符合假释条件的，应当假释。
由于家庭暴力发生在私密空间，施暴者与受害者之间存在着有别于陌生人的特定的权利义务关系和亲密关系，因而制定法律防治家庭暴力就存在着更多需要权衡的因素。诸如，先进理念与传统文化和风俗习惯的尊重问题，家庭暴力概念的确定性与包容性的平衡问题，反家庭暴力措施的刚性规定与婚姻家庭维护之间的共存问题，反家庭暴力司法措施的强制性与尊重受害人意愿的取舍问题，反家庭暴力法中的制度创新与其他法律中相关规定的衔接问题，家庭暴力受害人的多元需求与有限资源的制约问题，公众对反家庭暴力法的殷殷期待与法律资源有限矛盾的解决问题等。如果这些问题和冲突解决得好，就会诞生一部理念先进、措施有效、易于操作的高水平的反家庭暴力法。
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