1 农业生态环境关乎生态文明建设目标的实现
1. 1 生态文明的基本内涵
生态文明是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律,为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处,而取得的物质成果、精神成果和其他有益成果的总和[1].生态文明以尊重和维护自然生态环境为前提,以协调和谐为宗旨,以人类可持续发展为着眼点,它追求人与自然生态环境的相互依存而共进共荣,强调人类的自觉和自律.党的十八大报告中提出建设生态文明社会,把生态文明建设同等于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,成为中国特色社会主义事业一个重要部分.生态文明建设的最终目标是实现人与自然、社会的和谐共处,实现人类的永续发展.
1. 2 生态文明建设必须协调好环境利益与经济利益的关系
环境利益与经济利益的协调是生态文明建设无法回避的核心问题.在生态文明的理念下,要求我们发展经济的同时要注重环境保护,协调好环境利益与经济利益.农业生产如何实现资源节约与环境友好以及农业经济发展与农业生态环境保护相协调是生态文明的要求,同时也是生态文明建设的重要组成部分.农业的生产发展依赖大气、水、土地等自然资源环境以及国家政策、农业技术等社会资源环境.农业在很大程度上受到自然生态环境的制约,自然生态环境对农业生产影响最大.农业生态环境实质是指农业生产及其可持续发展密切相关的水资源、大气资源、土地资源、气候资源以及生物资源等要素的总和[2].同时农业生产过程中也会对生态环境造成不同程度污染破坏,并且农业生态环境受到污染破坏不能及时的发现,一旦遭受破坏并且很难恢复.因此,在发展农业的同时必须保护农业生态环境,如何协调好二者的关系是农业良性发展的需要也是生态文明的内在要求.
1. 3 农业生态环境保护关乎生态文明建设目标的实现
农业是与自然联系最密切的产业,如何发展好农业是生态文明建设一项重要内容.生态环境是人类生存所依赖的基本条件,农业生态环境是生态环境的一部分,农业生态环境的状况直接影响到整个生态环境系统的变化发展.农业生态环境与农业生产发展之间关系十分密切,农业生态环境破坏则导致农业发展受阻,农业生态环境优良,农业就可以得到可持续发展.我国是一个农业大国,农业在我国国民经济中的基础地位不可动摇,农业的发展状况关系到国计民生.然而农业生态环境的改善与否关系到我国粮食安全、农村经济社会和农业的可持续发展,进而影响到我国生态文明建设目标的实现.
2 我国农业生态环境的现状
改革开放以来,我国的经济社会都得到了空前的发展,生态环境破坏也愈演愈烈,环境利益与经济利益关系失衡.一方面,我国的农业发展成就巨大,粮食首次实现了"十连增",满足了十几亿中华儿女的物质需求; 另一方面,发展带来的代价也颇为巨大,对于农业资源的过度开发,我国农业生态破坏和环境污染问题日益严重,农业生态环境状况令人堪忧.
2. 1 我国农村环境污染日益严重和农业生态环境破坏不断加剧
我国农业生态破坏不断加剧主要表现在: 水土流失和土地荒漠化严重,人均耕地逐年减少,草场退化等方面.我国是土地荒漠化较为严重的国家,人均耕地水平不到世界水平的一半.环境保护部副部长李干杰表示,全国环境质量状况总体来看有所改善,但生态环境保护形势依然严峻.
土地环境形势依然严峻.耕地土壤环境堪忧,区域性退化问题较为严重.全国年内减少耕地面积8. 02 万 hm².全国现有土壤侵蚀总面积 2. 95 亿hm²,占国土面积的 30. 7%[3].我国农业供需矛盾突出,对农业资源的需求不断增加,但农业人均资源有限,加之在市场经济下,农业要增强竞争力,于是就不断利用各种手段的开发农业资源,导致农业生态破坏和环境污染加剧.根据第二次土地调查结果,截止 2013 年,我国有 333. 3 万 hm²左右的耕地受到中、重度污染,全国因草原退化、建设占用等因素导致草地减少1 067 万 hm²,具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少 10. 7%[4].
2. 2 我国农业生态环境破坏的主要原因
造成我国农业生态环境污染问题的原因主要有几个方面: ( 1) 农业生产过程中化学物质的使用导致土壤污染,我国的化肥使用量大约是5 800万 t,是目前世界上化肥施用量最大的国家.还有我国农药使用量是 180 万 t,农膜 240 万 t,加之农村畜禽养殖滥用药物,这些化学物质的使用导致土壤污染加剧和地力的下降[5].( 2) 工业"三废"污染,我国每年排放的工业废水、废气和固体物排量逐年增加,使得农业的水源、农田、农村大气受到严重污染,给农业生态环境造成不同程度的破坏.近年来,农村乡镇企业的迅速发展,其中某些企业技术含量低,环境保护意识差,以牺牲环境为代价的发展,对于农业生态环境的破坏更是雪上加霜.( 3) 农村的生活垃圾和生活污水的随意排放导致水体和土壤的污染,农村畜禽养殖业逐渐走上了规模化道路,其产生的畜禽粪便等污染物随意排放,没有得到科学的处理,对大气、水体、农田造成了不同程度的污染和破坏,严重破坏了农业生态环境.
此外,我国农业生产结构不合理、资源开发方式粗放、农民环境保护意识淡薄且法律在农村地区适用弱是导致我国农业生态环境恶化的又一方面的因素,而且我国现价段的技术水平也限制了农村与农业环境污染治理力度.
2. 3 我国农业生态环境破坏的实质---利益冲突
我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境法律保护体系,在保护生态环境预防和制止环境污染方面都取得了很大的成果.但是法律在协调环境利益与经济利益方面不够完善,不能适应生态环境保护的要求,不能有效的防治生态环境污染.在农业生态环境保护领域,农业生态环境保护与治理涉及到多方利益关系,利益冲突是导致农业生态环境破坏的关键所在.利益冲突主要表现在三个方面: 第一,管理机构自身利益与环境利益冲突,政府部门对经济利益的追求不能有效得到遏制,进而还是出现了一边治理、一边破坏的恶性循环,最终还是使环境利益受到损害.第二,环境保护者与受益人之间的利益冲突,我国的生态补偿制度并不完善,缺乏有效促进农业生态环境保护的优惠政策.第三,排污企业与受害者的利益冲突,企业需要投入大量的资金进行治理排放的污染物,守法的成本大大高于违法的成本,大都企业都宁愿排污受罚而不进行污染治理,甚至一些地方政府为了税收而对于排污企业的放任行为导致农业生态环境污染加剧.这些冲突的存在是因为缺乏有效的法律调整规制手段.
3 我国农业生态环境保护的法治现状
我国农业生态环境日趋恶劣,这和生态文明建设的目标背道而驰.面对日益严重的农业生态环境污染问题,归根结底还需要法律的保障,法律手段是解决农业生态环境问题的核心手段.我国法律在平衡农业发展与农业生态环境保护方面发挥着至关重要的作用.
3. 1 我国农业生态环境保护相关立法缺失
一方面相关立法规定过于原则化,缺乏可操作性; 另一方面,某些领域存在立法空白.在农业生态环境保护方面,我国已经制定了环境保护法、农业法、土地管理法、水土保持法、环境影响评价法、森林法、草原法、水法等法律法规,涉及农业生态环境保护的行政法规规章和地方性法规也有许多.但是农业生态环境是整体的内在系统化的,需要一部综合性农业生态环境保护法律,目前这些有关立法是分散的且规定都过于原则化,不适应农业生态环境保护的需求.例如,《环境保护法》第三十三条规定了各级人民政府应当加强对农业生态环境的保护,防治沙化等生态失衡现象和第四十九条规定防治农业污染等,这两条原则性的规定,实际操作很难,并且把农业生态资源保护与农业环境割裂开了.《农业法》第八章农业资源与农业就保护,其内容基本上是对环境保护法中两个条文的再次表述,缺乏措施性的规定,在发生农业生态环境污染事件时很难适用到具体问题中去.我国一些地方也制定的一系列农业环境保护的法规,但是这些地方性环境立法过于原则,缺乏应有的规范性,可操作作性不强,没有体现地方农业生态环境的特殊性,以致有些空泛的规定和政策式的规定无法执行,难以达到预期的法律效果.在一些重要农业生态环境保护立法领域还存在立法空白的现象,在生态农业、水污染、土壤污染、面源污染防治方面的立法还很欠缺.缺乏专门针对于农业生态环境特别的法律规范.在我国的现行法律体系中没有建立公众参与、行政指导、行政强制以及有利于农业生态环境保护的经济政策机制等方面,不利于调动公众参与农业生态环境保护的积极性.由于我国生态环境保护法律体系存在的这些问题,导致农业生态环境保护工作在许多方面不能有效的开展起来,不利于农业的可持续发展.
3. 2 现有法律制度体系与农业生态环境保护缺乏适应性
我国已经建立了环境影响评价制度、限期治理制度、"三同时"制度、排污收费制度、农业生态补偿制度等一系列的生态环境保护法律制度制度,但制度与制度间的协调性和配套性较差.这些制度主要针对大城市的污染,对于农业生态环境保护的规定较少.
我国农业生态环境保护基本制度主要包括耕地制度,划区轮牧、休牧和禁牧制度,捕捞限额和禁渔、休渔制度,与农业生产有关的物种资源保护制度以及农业安全生产安全使用制度,这些农业生态环境保护的具体法律制度也存在一些不足与缺陷.农业生态环境保护的有关立法,禁止性规范较多,鼓励性规定较少,缺乏激励机制.在保护农业生态环境的同时,重视政府的作用,赋予政府的权力较多,没有发挥农民的主动性去保护农业生态环境.
我国生态环境保护的相关法律责任制度不完善,有关破坏生态环境的法律责任的规定不全,许多法律都涉及生态环境保护的禁止性规定,但没有相应的法律责任规定,从而使禁止性规定与法律责任的承担没有相互呼应,属于法律责任的缺位.另一方面,法律责任的规定在对生态功能保护的违法行为处罚较轻,还有一些社会危害性大、破坏性强的环境违法行为,仅仅设置了行政责任追究机制,没有相应的刑事责任条款的规定.由于法律责任制度的不完善,使得环境保护相关法律无法发挥其应有的威慑和制裁作用,不利于促进农业生态环境的保护和改善.
3. 3 我国农业生态环境保护执法体系存在缺陷
我国农业生态环境保护执法存在"体制不够严密"和"相应程序缺乏"两大方面的体系性缺陷.就执法体制而言,首先执法主体林立,我国农业生态环境保护领域的管理体制是统管与分管相结合的多部门分层次执法体制,实践中,这种体制导致农业环境执法主体林立,各个执法主体之间相互扯皮或推诿的现象产生; 其次,行政执法权分散,行政执法权分散于植物保护、种子、土肥、环境保护等各个机构中,这种分散的行政执法权力很容易导致执法不一、相互冲突等现象,农业执法秩序处于混乱的局面.
就执法程序而言,实践中,农业生态环境保护执法缺乏程序的控制和保障,过于强化环境管理机构的权利,缺乏对环境管理相对人合法权益应有的程序性保障机制.在现行有关农业环境立法的相关法律法规中,管理者与被管理者,行政部门与公民的权利义务关系在法律上具有不平衡性,过多的确立和保护的是政府的权利和利益.一方面,它赋予环境管理机构很多的权利,但缺乏对其环境管理行为有效的监督机制.另一方面,它赋予环境管理相对人很多的义务,却很少规定保障环境管理相对人权益实现的程序机制,导致环境管理相对人的合法环境权益得不到保障[6].
4 我国农业生态环境保护法律完善建议
4. 1 强化我国农业生态环境保护相关立法
首先,根据我国农业生态环境的客观规律,尽快制定出一部综合性的农业生态环境保护法律,以解决我国农业生态环境立法过于分散的问题,为农业生态环境保护提供更直接有效的法律依据.地方性立法应该更加注重地方农业生态环境的特殊性,因地制宜的制定可行性与可操作性强的相关法律保护措施.其次,建立健全与农业生态环境保护相关的法律法规,增强农业生态环境保护相关法律规定的可操作性,尽快制定《沙漠化法治法》等与农业生态环境保护相关的法律,对现行的《农业法》、《农业技术推广法》等农业生态保护相关法律法规进行适当的修改.再次,填补农业生态环境立法空白,目前我国国务院已经于制定并实施《规模化畜禽养殖污染防治条例》,对于我国农业生态环境保护有着重要的意义,鉴于此,还应加强生态农业、土壤污染、水污染、面源污染等污染防治方面的立法,填补在这些领域的空白.同时农业环境标准体系也可适时的做些调整,以符合现代农业发展的需要.最后,建立公众参与以及有利农业生态环境保护的激励机制,同时政府部门应加强行政强制、行政指导等手段,调动和鼓励农业生态环境保护相关主体的主动性和积极性,建立经济激励机制,对于保护农业生态环境有贡献的单位和个人给予奖励或者其它方面的经济优惠,调动各阶层的积极性,参与到农业生态环境保护工作上来.
4. 2 健全我国农业生态环境保护的相关制度,优化制度配套环境
完善我国现行的生态环境保护制度,在相关生态环境保护制度中增设保护农业生态环境的条款.建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度是党在十八大报告中的要求.为了使生态恢复补偿制度发挥其应有的作用,建议完善生态补偿机制、加强政府财政投入和支持力度、实施绿色国内生产总值制度等[7].
健全我国农业生态环境保护的法律责任制度,一是,明确法律责任,对于破坏和污染农业生态环境的违法行为的处罚问题作出明确规定,为追究农业生态环境违法的法律责任提供明确的法律依据.二是,严格法律责任,对于破坏农业生态环境违法行为,不仅要规定罚款这样行政处罚,还应当规定限期治理与修复、责令停产停业整顿等行政处罚措施,并调高罚款数额标准.对于构成犯罪的农业生态环境的违法行为,应明确规定其刑事责任追究,使得法律发挥威慑和制裁作用,为做好农业生态环境保护工作提供有力的保障.
4. 3 健全我国农业生态环境保护执法体系
一方面,变革我国农业生态环境保护领域统分结合的执法体制,建立专门的农业生态环境保护的综合执法主体,规范农业生态环境保护执法主体,明确执法主体职能.这样便可以集中行政执法职能,把执法人员的指挥管理、安排执法经费的安排、调配执法力量的调配统一起来,解决了行政职能过于分散的问题,同时也避免了行政主体之间相互推诿等弊端的出现.
另一方面,强化行政程序的控制和保障作用,规范农业生态环境保护的执法程序.加强农业生态环境综合执法的外部行政程序建设和保护行政相对人的合法程序权益.建立诸如告知公示制度、听证制度等制度,确保公众能够参与农业生态环境保护的工作中来,确保农业生态环境执法主体依法执政,防止滥用自由裁量权的现象出现.
同时强化司法手段,通过司法审判惩罚和制止重大污染环境犯罪、环境失职犯罪,以增强法律的威慑力.
4. 4 确立公民环境权,增强农民生态环境保护意识
我国新《环境保护法》把生态文明纳入立法理念,但是环境权并没有得到确立.虽然新《环境保护法》增设了第五章"信息公开和公众参与",并在第五十三条第一款明确指出: "公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利".但是,此项规定和环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄,且不利于公众全面参与和监督环境保护工作.因此,公民环境权的确立是农民参与监督农业生态环境保护的重要保障.同时,生态文明要求公民应当具有生态意识、环境保护意识、环境法治意识等生态文明意识,从而能够形成良好的生态环境保护氛围.在农业生态环境保护方面,应当加强农民的农业生态环境保护意识,通过教育宣传农业生态环境法律知识,增强农民的文化素养和生态文明意识,从而引导农民走上生态农业、科学生产的农业现代化生产道路上来.
参考文献:
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