第四章：我国环境公益诉讼起诉主体范围的学理之争及我见
4.1 我国环境公益诉讼起诉主体范围的学理之争
环境公益诉讼强调社会本位，注重维护社会公共利益，作为一种新型诉讼它的性质就决定了其起诉主体不能是单一的起诉主体，而是多元化的起诉主体。随着我国环境问题的日益严峻，而现行法律制度的相关规定有不够完善，再加上理论界、实务界和广大关注环境生态建设的热心民主的积极呼吁和不断努力，借鉴国外环境公益诉讼国家的成熟经验，引入多元化的环境公益诉讼起诉主体己经成为一种历史的必然，在构建我国环境公益诉讼制度中，根据实际情况和借鉴域外经验，将提起诉讼主体资格进行扩张，使其多元化，有利于我国环境法律体系的完善，也有利于推动环境保护运动的开展。
我国理论界针对环境公益诉讼起诉主体的范围进行了激烈的讨论，大家各抒己见，观点纷呈。笔者进行了梳理，大概有“一元说”、“二元说”、“三元说”、“四元说”、“五元说”和泛广义说。
4.1.1 “一元说”
吴卫星在比较了美国、印度和欧盟的环境公益诉讼制度之后，认为我国立法应当以环境行政公益诉讼为核心，将原告资格范围局限于环境非政府组织为宜。
他认为在公益诉讼制度的草创时期，可以借鉴欧盟的立法例，把原告资格局限在环境非政府组织上，待时机成熟再扩大到一般社会公众，一方面相对于个人来说，非政府组织有较强的人力资源、财政资源和诉讼能力，另一方面，司法资源的稀缺性，应当用在有较强正外部性的公益案件中。
4.1.2 “二元说”
别涛在谈到构建我国环境公益诉讼制度时认为对于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况下，可以由依法成立的、以环保为宗旨的环保民间团体提起，其他相关人特别是环境违法行为的举报人，也应当承认其原告资格。对此国家应当予以鼓励、引导和规范。
齐树洁考虑到我国现有的实践情况，认为可以借鉴大陆法系国家公益诉讼模式，由检察机关提起环境公益诉讼，又由于环境侵权多属于团体性纠纷，可以依赖公民团体的介入，确立团体诉讼制度，由团体代替受损害的个别人或多数人提起诉讼，以实现公益和私益的社会保护。高雁和高桂林认为环境公益诉讼制度作为一种新型诉讼，应审慎借鉴美国式的公益诉讼模式，限制主体的任意扩张，在构建我国环境公益诉讼主体制度方面采取务实做法，增加检察机关和环保团体的环境公益诉讼资格。常纪文通过考察美国判例法的发展状况，认为为加强现代环境保护和公众参与的内在需要，有必要加强社会团体和非直接利害关系人在环境行政诉讼中的作梗。
4.1.3 “三元说”
吕忠梅认为公民诉讼的当事人应当具有围绕着某一问题积极地进行交涉和有效地进行诉讼的实际能力。因此律师、环保团体无疑是合适的，另外还包括国家特定机关，而且环境公诉的原告资格赋予一定的环境保护机关比赋予检察机关可能要适宜一些。颜运秋认为起诉的主体应当进一步扩大，应赋予检察机关、公民个人、公益性组织提起诉讼的资格。汪劲认为当环境公益遭受或者可能遭受侵害时，社会团体、检察机关或者有利害关系的公民可以提起诉讼。
张敏纯认为基于中国国情，为实现公益诉讼制度价值，应确立公民、检察机关、社会团体作为环境公益诉讼的原告，但不应允许环保行政机关提起诉讼。叶勇飞认为个人、企事业单位、社会团体等均可提起诉讼，特别是要将一些专业团体吸纳进来。
4.1.4 “四元说”
提出四元说的学者观点比较一致，只是表述上有所不同。李爱年认为我国环境公益诉讼的原告主体应当包括公众，环保组织，行政机关，检察机关。李挚萍认为中国环境公益诉讼的主体应当多元化，检察机关，政府，环保团体，公民个人都应该成为公益诉讼的主体。张式军认为公民个人，环保社团，国家政府机关，检察机关应该成为环境公益诉讼的原告。李传轩认为要放宽对原告起诉资格的限制，引入公民法人或其他组织，检察机关，环保团体，政府环保部门作为多元化的起诉主体。李进认为我国应借鉴其他国家的做法，把环境公益诉讼主体范围扩大到公民、法人和社会组织，环保公益团体，环境保护行政机关，检察机关。
4.1.5 “五元说”
郭英华从理论和司法实践两方面分析了在我国扩大原告资格的依据，将直接受害人或具体相对人，社会一般公众，社会组织，检察机关，后代人列为环境公益诉讼的适格原告。
4.1.6 泛广义说
王灿发认为《环境保护法》中“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染恶化破坏环境的单位和个人进行检举和控告”里的有权“控告”，理所当然地应理解为起诉权。要实现这个诉权，可以通过某人提起诉讼后，由法院请示最高人民法院做出司法解释，来明确控告的诉权性质。如果控告的诉权性质得到明确，那么任何单位和个人都可以依据该条文以环境污染和破坏为由提起诉讼。
从前面的梳理可以看出，环境公益诉讼起诉主体呈现出多元化的发展趋势。目前我国立法上采取的是"二元说”，即"法律规定的机关和有关组织”，由于目前还没有相关司法解释出台，“法律规定的机关”到底是指检察机关，还是指政府机关，还是既包括检察机关又包括政府机关，目前不得而知。在司法实践中，由检察机关、政府机关、环保公益组织、公民个人提起的环境公益诉讼都有现实的案例，至于有些学者提出的后代人，甚至自然物种目前在理论上还存在较大的争议，也不是我国学者的主流观点。
4.2 我国环境公益诉讼起诉主体范围之我见
环境公益诉讼起诉主体资格扩张是大势所趋，笔者主张将环境公益诉讼起诉主体资格赋予检察机关、环保团体和公民个人。鉴于我国法律规定政府机关具有直接行使环境行政权力的职责，如果赋予其起诉资格有可能造成其怠于履行职责并在一定程度上浪费宝贵的司法资源，笔者不赞同将政府机关纳入环境公益诉讼的起诉主体之列。考虑到后代人和自然物种现阶段由于争议较大，与我国的司法体制还不相融合，认为也不宜纳入环境公益诉讼主体资格范围之内。
4.2.1 检察机关
应不应该赋予检察机关提起诉讼的资格是学者们讨论非常多的一个问题，法学界目前赞成赋予检察机关起诉资格的观点占多数，但是也有一些学者认为检察机关不宜作为起诉主体。如吕忠梅认为，环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合。环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。章礼明认为，检察机关提起环境公益诉讼会与行政机关在职能上发生重合，也不能对环境行政执法发挥补充功能，还会扰乱我国现行法律体系，扭曲民事诉讼的程序结构，引发检察机构的无限膨胀。王福华认为，检察机关作为起诉主体提起环境公益诉讼，身兼“检查监督”、“诉讼发动”、“支持起诉”三重身份，其特殊地位和权力会打破诉讼双方的平衡，可能引发其角色的冲突和混乱。笔者认为应该赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，理由如下：
第一，检察机关是代表国家利益和社会利益的最合适的诉讼主体。检察机关一直以来就是以国家利益和社会利益的代表身份出现。在环境公益诉讼中，当属于国家及人民所有的环境受到不法侵害，无人提起诉讼或者是当事人不能够、不愿意提起诉讼时，就需要一种公权力介入，进行必要的干预，提起诉讼，来维护国家利益和社会公共利益。那么谁来充当这种角色呢？检察机关无疑是最合适的。我国检察机关是专门的法律监督机关，行使维护宪法法律统一、正确实施的职责，是国家利益、社会公共利益的“代言人”。
第二，检察机关提起环境公益诉讼是行使法律监督权的重要体现。我国宪法规定检察机关的性质是法律监督机关，这说明检察机关对一切有损国家和人民利益的违法行为都有权进行监督，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中也有相应的规定48。检察权除了有公诉、抗诉、侦查等具体表现形态之外，也包含通过诉讼方式保障国家公共利益的功能属性。检察机关作为国家法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。49第三，检察机关具有诉讼资源优势，便于开展环境公益诉讼。环境公益诉讼中，起诉方面对的要么是实力强大的排污企业，要么是国家公共权力部门，而且周期长、专业性强、调查取证难，使得诉讼双方实力悬殊。检察机关工作人员往往具有法律专业素养，又可支配国家财政资源，可以有效地维护公共利益。作为国家法律监督机关，检察机关具有与各主管部门沟通调查上的便利性，检察机关介入环境公益诉讼，可以拓宽对环境危害的救济面，弥补行政机关职能的不足。检察机关自身具有的种种优势，便于其作为起诉主体开展环境公益诉讼。
第四，检查机关提起环境公益诉讼在我国有实践经验并符合国际惯例。许多国家都赋予检察机关提起环境公益诉讼的起诉资格，笔者在第一章时有过论述。
虽然现阶段我国并没有法律明确规定检察机关可以提起环境公益诉讼，但在司法实践中，检察机关对此进行了许多有益的探索，不少地方还专门出台规范性文件，对检察机关提起环境公益诉讼进行相应的规定。有的地方还专门成立环境保护法庭。
4.2.2 环保团体
环保团体是社会团体的一类，又称为环保非政府组织。有一些学者否定环保团体的起诉主体资格，主要理由包括：环保团体的能力和素质良莠不齐；环保团体易受出资方影响；环保团体的利益偏向明显，不具有中立性。笔者认为，虽然我国目前的环保团体确实存在许多问题，比如数量不多，素质不高等等，但环保团体提起环境公益诉讼是世界通行的做法，我们也应该将其作为提起环境公益诉讼的重要主体，理由如下：
第一，环保团体具有公益性和非营利性。环保团体的首要特性就是公益性，这是其存在的根基。环保团体提起环境公益诉讼，推动环境法律法规的制定，进行环境保护教育和监督法律实施，都是为了维护环境公共利益。环保团体的非营利性使其不会因为经济利益而放弃环境保护，不会因为政治因素或行政服从而放弃环境保护，使其在环境保护的立场上具有坚定性与自觉性。由于环保团体能在一定程度上代表公众需求、保护公众利益，多数国家的法律明文认可其环境公益诉讼主体资格。
第二，环保团体具有很强的专业性。环境公益诉讼常涉及很多环境科问题和法律问题，具有综合性、高科技性和跨学科性等特性，这就对起诉主体提出了严格地要求。环保团体拥有专业人员、雄厚的资金、较强的技术基础和一定的社会影响力，在环境诉讼中具有很强的专业性。专业的环保团体能在环境保护问题的理论研究层面和实际解决中投入大量精力与资源，这有助于其迅速、充分、及时掌握环境公益诉讼所需的相关信息和证据，并加以分析、整理、归纳、利用，以扭转通常在环境公益诉讼当中存在的当事人双方信息不对称的局面。环保团体的专业性不仅有利于其在诉讼中取得与被告相抗衡的地位，保障审判的公平公正，而且可以提高司法审查的说服力，以达到维护环境社会公益的目的。
第三，环保团体的社会普遍接受性。环保团体通常是民间环保爱好者为维护生态、保护环境而成立的“绿色”民间组织，介于政府与公众、企业之间的第三部门，是具有自治性质的独立机构，代表广泛的社会利益，对公民而言更具有亲和力。而且由于环保团体一般不使用公共财政资源，又独立于政府，使其有很好的群众基础，能及时与广大公众进行沟通，充分了解民众需求，具有社会普遍接受性。
4.2.3 公民个人
学术界对于是否赋予公民环境公益诉讼起诉主体资格有较大的分歧，实务界成功的值得借鉴的案例也不多。在国外环境公益诉讼制度比较成熟的国家，公民个人是提起诉讼的重要力量。我国学者反对赋予公民个人起诉主体资格的理由主要有以下几种：一是公民个人的资源不足，起诉和应诉的能力非常有限，难以提起公益诉讼；我国公民环保意识差，缺乏提起环境公益诉讼的积极性；二是公民的利益太分散，每个人的利益偏向不一样，公民个人作为公共利益起诉主体代表性不足；三是公民诉讼会增加诉讼案件，引起滥诉现象51，加重法院的负担，影响司法效率。学者的这些担心也有一定的道理，但这不能成为否定公民个人起诉资格的理由。
公民个体是公共利益的所有者与共享者。环境作为公共产品具有公益性，生态破坏、环境污染必然直接或间接地损害每个公民个人的环境权益。环境公益的维护关系到每个社会成员的利益，面对环境污染与破坏，公民具有天然的抵抗性，对环境保护具有天然的积极性，公民为公益而诉是原生的，也是民主和法制进步的表现。笔者主张赋予公民以环境公益诉讼原告资格，具体理由如下：
第一，公民个人提起环境公益诉讼是参与环境管理的需要。依据宪法规定，人民对国家事务享有管理权。“个人作为国家这个政治现实中真正具有能动性的存在，其发挥能动性的渠道就是管理或者更准确的说是参加管理”，“将这种关系纳入到权力领域就是个人行使管理权或管理参与权。”“《环境保护法》规定的检举权和控告权也是公民对国家环境的管理参与权。公众作为环境的享有者，其环境管理参与权不仅表现在对环境保护、环境决策的参与，更应该体现在通过提起环境公益诉讼参与国家的环境治理。
第二，公民个人提起环境公益诉讼是维护自身根本利益的需要。公民作为社会最基本的细胞，广泛分布在社会的每一个角落，对于环境的恶化，生态的破坏，事故的爆发，生活在其中的公民是最先感受到的。而且环境作为一种公共产品，与每个人的利益息息相关，特别是出现重大的环境事故时，公民往往是最积极的主体。而现实中，公民由于能力、财力、知识方面的种种欠缺，在重大的环境事故面前经常处于弱势，赋予公民起诉资格，可使环境纠纷转化为法律制度内的抗争，有利于促使法律手段解决环境纠纷变成常态，有利于激发其参与环境保护的积极性，也有利于社会的安定团结，法治社会的建设。
第三，公民个人提起环境公益诉讼是对检察机关和社会团体提起环境公益诉讼的补充。当发生环境污染和生态破坏时，如果检察机关由于疏忽没有发现环境纠纷，未起诉，社会团体出于某些原因，不愿起诉，就很可能会出现无人起诉的局面，这时环境违法行为得不到追究，环境公益得不到维护。“公民为公益而诉是原生的，机关和团体为公益而诉是派生的”53因此，要赋予公民起诉资格，在检察机关不作为，社会团体不愿起诉时起补充作用，达到维护环境公益的目的。
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