摘要：排放温室气体的直接“危害性”低，气候资源在总体分布上“稀缺性”不明显，使得气候问题难免成了以污染防治法、自然资源法为主体构建框架的环境法体系的盲区。对气候资源的利用和气候变化的调控不应割裂来看，气候资源的法律调整或将自然资源法与污染防治法推到融合的边界，能源法等也要与之协同，碳中和背景下需要环境法在系统上对其回应。
关键词：气候变化;气候资源;碳中和;环境法体系;
作者简介：金宵羽（1998-08-），女，硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学;
Abstract：The low direct “harmfulness” of greenhouse gas emission and the unobvious “scarcity” of climate resources in the overall distribution, which make the climate issue has inevitably become a blind spot in the environmental law system with the pollution prevention and control law and natural resource law as the main framework. The use of climate resources and the regulation of climate change shouldnot be viewed separately. The legal adjustment of climate resources may push the natural resources law and pollution prevention law to the boundary of integration, and the energy law etc. should also be coordinated with it.. Under the background of carbon neutralization, environmental law needs to respond to it systematically.
Keyword：Climate Change; Climate Resources; Carbon Neutrality; Environmental Law System;
0 引言
2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会上宣布，中国“CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。至2021年6月，世界上已经有137个国家承诺“碳中和”[1]，即实现净零碳排放，以减缓全球气候变暖的进程。意味着“气候变化”，一个原本的边缘政治问题，已经逐渐引起了全球的广泛关注。然而，国内有关气候变化的法律调整的理论和实践较少。在立法层面，一些发达国家和发展中国家已经确立了气候变化的综合性立法或专门性立法，如早在2008年英国就制定了《气候变化法》，2012年墨西哥制定了《气候变化基本法》。在司法层面，至2022年3月，哥伦比亚大学气候变化诉讼数据库收录全球共有1 902件气候变化诉讼案件，其中美国气候变化诉讼案件有1 374件，除美国以外地区气候变化诉讼案件有528件[2]。相比之下，我国真正意义上的气候变化诉讼发展缓慢，国内气候变化诉讼路径还在探索之中。
生态环境部印发的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》指出，“把应对气候变化作为生态环境保护法治建设的重点领域，加快推动应对气候变化相关立法，推动碳排放权交易管理条例出台与实施。”表明了政党政治对气候问题的重视与决心，碳中和不仅需要一系列技术、资金、社会的支持，也亟待法律对气候相关环境问题的回应。环境法的调整对象在《环境保护法》第2条有所规定，即“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。“气候”一词未在该法条后半部分的举例中呈现，但确实是影响人类生存和发展等资源因素，故毋庸置疑气候是环境法的调整对象之一。我国有关气候的立法层级较低，多停留于地方法规或政策，在内容上主要可以分为调控气候变化和利用气候资源。总体来说，我国环境法对气候问题回应是不足的，本文将分析这种不足现象在环境法构建上的成因，以及我国2060年碳中和目标背景下的应对思路。
1 气候、气候资源与气候变化
合理地界定概念，是进一步进行探讨的基本前提。围绕着“气候问题”，有着气候、气候系统、气候资源与气候变化等概念。一般认为，气候是指一个地区长期平均的天气状况。气候系统是链接大气圈、水圈、冰冻圈、生物圈等圈层形成的一个相互联系、相互作用的统一整体。
无论是气候还是气候系统的概念，原本都是没有褒贬意义的科学性陈述的中性词。然而随着人类经济社会的发展，我们迎来了“第三类环境问题”[3]。20世纪80年代科学家们发现并证实南极上空出现“臭氧层空洞”，标志着环境问题进入了一个新的发展阶段——逐渐表现为全球性的影响。气候变化也属于“第三类环境问题”，它不再仅仅是某一种自然环境因素如空气、水、土壤恶化的问题，而是一种影响方式更复杂、影响范围更广阔的环境问题，是当前人类的社会经济发展模式与地球支撑能力相悖的问题。
根据《联合国气候变化框架公约》第1条的规定，气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。现阶段人类面临的气候变化，主要是由于人类的生产、生活活动排放过多的CO2等温室气体，超过了环境容量和环境自净能力，改变了大气的组成成分，进而影响了大气的透明度和热能辐射，最终导致地球气候发生变化。
如果说气候变化侧重于“排放过多温室气体”而导致的对人类的不利影响，那么气候资源则更强调气候的可用性。《气象学词典》对气候资源的定义是：“能为人类合理利用的气候条件,如光能、热量、水分、风能等,可以发掘出其直接利用的一面,这就是气候资源。”有环境法学者将气候资源的概念归纳为气候环境要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量,包括光能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源[4]。和大多数“资源”一样，所谓资源，即资财的来源，气候资源这一概念也在强调可利用性与实用主义。
2 我国环境法对气候环境问题回应不足的成因——以污染防治法和自然资源法为主体框架的盲区
总体上来说，我国环境法对气候环境问题的关注和调整是不足的，我们可以从环境法产生和发展的逻辑和历史演进探究该现象的成因。
2.1 基于环境问题的分类所对应的环境法体系构建
从某种程度上来说，环境与资源保护法是一种应对环境问题的对策法。环境史比环境问题历史更悠久，环境问题的历史比环境法史更悠久。艾伦·德肖维茨在其《你的权利从哪里来》一书中，得出了“Rights from wrongs”的结论[5]，我们的权利从哪里来？从我们遭受的“害”、不公、不利中来。道出了一种人类社会常有的现象，很多时候我们对某种既有的利益或应有的利益并不自知，但是当我们失去了相应的利益、遭受损失的时候，忽然发现其存在的价值。环境问题及环境法的产生也是如此。人类曾长期处于一个整体上算是良好、适宜的环境，工业革命后大量的环境污染造成以及之后一系列的环境惨案如“八大公害”让人类付出了惨痛的代价，产生了一系列新型的社会矛盾。环境问题归根结底是环境给人们带来的“不利”“有害”的影响，让人们认识到了自己应当拥有享受良好、适宜环境的权利。在各种调整社会问题的工具中，法律发挥着不可或缺的作用，所以，以环境问题的解决和保障人类健康权、环境权、发展权等相关权益为起点的环境法应运而生。
无论是环境科学还是环境法学，都统一地将次生环境问题，即由人类活动引起的环境问题，分为环境污染和生态环境破坏（以下简称“生态破坏”）。这样分类的原因在于，从作用机理和产生效果上，两者都具有明显的差异，从而对应的法律层面的调整方式也会有些许不同。环境污染是指因为人为因素，使某些物质或能量进入环境之中，引起环境的物理、化学、生物性质发生改变，导致环境质量恶化，扰乱并破坏了生态系统和人们正常的生产、生活条件的现象。生态环境破坏是指人类在自然环境开发利用的过程中，过度地向环境索取物质和能量，引起某种或某几种环境要素数量减少、形态改变、质量降低，导致这些环境要素固有的功能弱化或丧失，从而使环境产生不利于人类和其他生物生存、发展的影响的现象[6]。故环境污染主要发生在“排放”环节，而生态环境破坏主要发生在自然资源的“索取”“利用”环节，这两种行为虽然都是人类在与自然发生物质交换、能量流动，但是物质交换、能量流动的方向完全相反。虽然在现实中环境污染和生态环境破坏有时是相伴而生、恶性循环的，且都会造成对人类不利的影响，但是在理论上我们完全可以区分这两种作用力方向相反的环境问题。“排放”和“索取”有如人类社会在大自然的“呼”和“吸”一样，为保证生存，正常的呼吸必不可少，但是如果超过限度采取错误的方式“呼”就会酿成环境污染，超过限度采取错误的方式“吸”就会变成生态环境破坏。
环境问题的分类决定了环境法进行理论研究和立法实践的基本走向和体系建构。尽管环境法学的体系在不断丰富和发展，但是主要将污染防治法和自然资源法作为其两个基本的组成部分，无论是在理论研究还是相关实践中，已经形成基本的共识。换句话说，污染防治法主要应对的是由环境污染导致的环境问题，自然资源法主要应对的是由生态环境破坏导致的环境问题。
2.2 环境要素与污染防治法、自然资源法何以建立联系
对于某一环境要素来说，如果具有经济性、实用性能被人类所利用就会称之为“自然资源”，如果从生态效用的角度出发，就会称之为“环境”。需要注意的是，环境要素和污染防治法或是自然资源法不是天然地就建立起联系的。从原始社会到资本主义社会前期，很多环境要素仅仅被当作一种自然物、天赐物，取之不尽、用之不竭，并不需要法律的特别调整。有学者指出，自然资源与法并不存在固有的必然联系，法律对自然资源作用的发挥只能是一个从无到有并不断发生功能变化的发展过程。在这个过程中，逐渐增强的自然资源的社会属性是一个决定性的推动因素，这在一定程度上也是自然资源法形成与发展的基本逻辑起点[7]。那么一种环境要素的社会属性是如何产生并逐渐增强的？从环境污染来说，是由于污染物的“危害性”；从生态环境破坏来说，主要是由于自然资源的“稀缺性”。
稀缺（scarcity）描述的是社会的一种常态：物品是有限的，而需要则是无限的[8]，需要和满足之间的差距形成了稀缺。随着人类社会发展，生产力的不断提升，自然资源的稀缺性日益明显，围绕该问题的解决，自然资源法应运而生。这也解释了为什么自然资源法的起点和主要基础理论是围绕土地资源、矿产资源这些稀缺性和经济价值显着的资源种类展开。
而应对污染物的“危害性”是污染防治法的主要任务。工业革命带来的工业废水、废气逐渐累积，超过了环境的承载能力，从而以一系列的“公害”形式爆发出来，给人类社会带来前所未有的冲击。正是由于工业文明后环境污染带来的强势影响，特别是20世纪70年代北京西郊官厅水库污染事件给中国决策层带来了很大的震动，以此为起点围绕水污染、大气污染等工业革命污染最显着的领域展开立法。导致人们有一种先入为主的观念，即环境问题就是环境污染、环境法就是污染防治法，形成了我国环境法以污染防治为主的认知模式。这种认知模式带来的不利影响包括我国环境法涉农观念的缺失、自然资源法在事实上与环境法相隔离等[9]。
然而，排放CO2等温室气体的直接“危害性”较低，从总体上看气候资源的“稀缺性”不明显，使得气候问题难免成了以污染防治法、自然资源法为主体构建框架的环境法体系的盲区。
2.3 气候环境问题的特殊性
气候环境问题立法不足的主要原因在于气候变化和气候资源都具有特殊性，很难在以污染防治法和自然资源法为主体框架的环境法体系中找到合适的位置。且污染防治法和自然资源法立法关注的起点都不在于此。
从作用机理来看，气候变化近百年以气候变暖的形式呈现，与CO2等温室气体过度排放有紧密的联系，类似于环境污染是一种“排放”过程；气候资源强调合理开发利用，是应当由自然资源法调整的“索取”过程。分别就气候变化、气候资源相较于传统的环境污染和自然资源利用问题所呈现的特殊性进行讨论。
气候变化具有成因上科学不确定、累积性更长的特点。气候变暖和人为活动到底有没有关联、关联性多强在科学论证上是存疑的。反对人为活动造成气候变暖的学者认为，地球现处于间冰期等非人类因素才是全球气候变暖的主要成因。然而可以确定的是，近200年气候确实在变暖，温室气体会加剧气候变暖的进程，人类想要争取放慢气候变暖的节奏，必须尽快控制大气中的温室气体浓度。在18世纪中期以前，地球上的碳循环处于大体平衡的状态，植物和其他物体吸收的CO2同全球排放到大气中的CO2量基本相当。之后，化石燃料逐渐成了人类主要的能源，化石燃料是由储藏在地下的碳构成的，当我们把煤、石油、天然气从地下挖出来燃烧时，排放了额外的碳，增加了大气中的碳总量。
温室气体具有直接危害性低的特点。不同于污染防治法主要防治的SO2、NOX、有机污染物等有毒有害污染物，CO2和CH4等温室气体在大气中本来就占有一定的成分，连呼吸都会产生一定的CO2，如果采用传统的、严格的命令控制型排污管理制度管制，不具有可操作性和合理性。温室气体会带来更多极端天气，但是其因果关系链会比一般污染物造成污染损害的因果关系链更长、更复杂。世界气象组织调查1970-2019年间大约1.1万起灾害，报告指出，由气候变化引发的洪水及高温等自然灾害在过去50年里增加了5倍，这些灾害造成200多万人死亡，经济损失达3.64万亿美元。2021年7月，欧洲德国、中国河南等地区出现了极端降水天气，随之而来的洪涝给当地带来了巨大的人身和财产损失。在自然界，气温每升高1℃，大气就能多容纳约7%的水分，如果放任气候变暖，降水极值可能会变得更加极端。但是就某个极端降水天气而言，很难去追溯这样的降水是由于什么时候排放的温室气体在什么样的气象条件下形成的。
气候资源总量丰沛且难以特定化。风能、太阳能、降水和大气成分等气候资源，在自然资源的分类中属于恒定资源。且气候资源在自然界主要表现为能量流动或者扩散的过程，不以实物形态存在，无法满足民法上对“物”的特定化要求。自然资源法调整的传统自然资源类型如土地资源、矿产资源，都不是恒定资源且都以实物形态存在，更容易特定化。气候资源与土地资源、矿产资源相比存在明显差异，恒定资源的稀缺性不足导致了立法关注度一直不高，相较于可特定化的对象立法调整的难度更高。
气候资源的利用具有非排他性和一定的竞争性。由于气候资源在整体上不具有稀缺性，通常被认为属于公共物品。经济学上的公共物品具备非排他性和非竞争的特征，对于气候资源而言,则并非完全如此。对气候资源的开发利用具有非排他性的特点，但是有些情况下会呈现竞争性。气候资源的分布随机而且分散也导致了其在时间和空间上分布并不均匀，具备利用条件的气候资源可能在一定的时间段或者特定的区域范围分布集中，利用的可能性和价值较高，这就难免导致需求的过度集中，从而在一定范围内导致供不应求的局面，形成对气候资源利用的激烈竞争甚至出现争端。例如曾经发生过河南5个市为人工降雨抢“一片云”的争执，体现了气候资源利用中的竞争性。气候资源在利用过程中的非排他性和偶尔呈现的竞争性，使其不同于典型的私人物品或者公共物品，为相关法律制度的设计增加了难度[10]。
气候的“利用”和“排放”环节都容易呈现外部性，包括正外部性和负外部性。在“排放”环节，极易产生负外部性、搭便车的情况。温室气体一旦进入大气，会留存很长时间。今天排放到大气中的CO2,1万年后仍会留存大约20%。有可能过个10年、20年，欧洲上空还在处理美洲飘来的CO2。中国在设计“3060”实现路径的时候，也要考虑到周边国家碳排放量对我国的影响。在“利用”环节，碳中和进程中能源转型是关键一环，气候资源利用在能源结构转型中发挥重要作用，呈现正外部性影响。比如气候资源中的太阳能、风能，相对于传统化石能源，在利用的过程中不会形成对环境的污染，有效降低了能源利用过程中的碳排放强度。然而在气候资源的利用过程中所带来的负的外部性影响也是不容忽视的。我国在当前太阳能的利用过程中，多晶硅电池作为当前光伏电池的主流，国内一些多晶硅材料厂家在生产过程中释放出许多有毒有害的废气、废渣,污染了空气和土壤[11]。“风电发展的负环境效应主要体现在自然地表被破坏、鸟类安全、噪音、视觉景观干扰、电磁干扰等问题。”[12]无论正的外部性还是负的外部性,都是需要通过相应的制度设计进行矫正的。气候资源在利用过程中同时存在正的外部性和负的外部性影响，都是气候资源相关的法律制度设计必须要面对并需要着力解决的问题。
3 碳中和背景下环境法对气候环境问题调整的对策
基于以上成因和气候环境问题自身的特点，为碳中和背景下环境法对气候环境问题的调整提供以下思考：
首先，气候环境问题中如果能良好地利用气候资源，可以减少温室气体排放，减缓气候变暖的压力。气候资源利用与温室气体排放的削减存在一种“上下游”的关系。但是传统的自然资源利用和环境污染不存在这种“上下游”关系。所以，对于气候变暖和气候资源利用不适合按照环境法原有的以“污染防治法+自然资源法”为主体的框架割裂来看。对于《气候法》或是《气候变化法》这种气候变化领域专门立法，应当采用“先理清后立法”的原则，在梳理现有环境法律资源的基础之上，关注气候环境问题的特殊性予以构建。
其次，气候资源在整体上不存在“稀缺性”，且难以特定化，使得自然资源法原有的一些理论如产权制度等不具备适用的前提。2012年《黑龙江省气候资源探测和保护条例》规定气候资源归国家所有，就曾引发过环境法学界的激烈讨论，不少学者指出气候资源国有化是“法律上不可能完成的任务”[13]。在无法适用产权理论的情况下，对于气候资源偶尔呈现出来的“竞争性”该如何解决矛盾？对气候资源法律制度设计的核心应该是对开发利用行为的引导和合理规范，主要涉及布局、行业准入、技术标准、利益协调等方面的问题，发挥政府在行政管理方面的主导作用[14]。这当中不涉及气候资源的所有权归属问题，而是政府的规划与调控。气候资源的法律制度不必然以设定所有权为前提，关键是气候资源能不能得到有效的利用。习近平生态文明观“绿水青山就是金山银山”给自然资源法提出了更高的要求，不仅要守好“绿水青山”，还要能将“绿水青山”转化成“金山银山”，政府通过合理规划、引导气候资源的高效利用实现“四倍跃进”[15]也是题中应有之义。
再次，在碳达峰、碳中和的限定下温室气体的排放额度反而具有“稀缺性”。即使是达到碳中和的情况下，仍会有一些生产、生活活动不得不排放CO2，排放出来的CO2由生态碳汇或是工程上的碳吸收、碳封存技术中和。正如有的学者指出，“环境容量在很大程度上也是一种可再生资源”[16]，气候资源的法律调整或将自然资源法与污染防治法推到融合的边界。该如何分配碳排放额度，将成为今后这一阶段要长期解决的问题。碳排放权、碳排放交易所已经在逐步试点，积极培育碳市场。气候资源中有不少可以作为新能源、清洁能源利用，传统化石能源利用也会产生大量温室气体加剧气候变化，所以还将涉及能源法与气候立法的衔接。我国虽然已经有了《可再生能源法》《节约能源法》等不少能源领域立法，但是仍然停留在单行法层面，需要能源领域的基本法、综合性立法规定一些能源领域的共性问题，特别包括与气候变化、气候资源利用相关的能源结构调整等问题。否则一系列能源单行法将停留在与环境法主体体系疏离的情况，直接应用于宏观的气候变化问题存在逻辑上的断层，法律分散且复杂并不利于气候环境问题的解决。
最后，不少学者指出，我国现阶段环境法律体系中的综合性立法《环境保护法》更像是污染防治法的综合法，没有起到应有的统领作用，且面对跨要素、跨区域的环境问题和环境危机，如气候环境问题，迎来了新的挑战。再加之我国环境法律复杂化的问题，需要对环境立法进行深度整合已成为学界共识，对于接下来我国环境立法的发展方向，学界有两种主张：一种是完善环境基本法[17]，另一种是编纂环境法典[18]。无论采用哪种形式进行环境立法的整合，都应当将气候环境问题纳入环境法体系范围内，尽快弥补其立法不足、立法效力低的问题。削足适履地将气候环境问题拆分放进污染防治法或是自然资源法领域都不利于问题的解决，建议直接形成一个环境法体系中新的二级领域，并注重与污染防治法、自然资源法和能源法的衔接，充分考虑气候环境问题的特殊性，在原有的环境法理论上有所扬弃。
参考文献
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