摘 要： 农村环境污染固有的特征决定了环境污染防治工作的艰巨性与长期性。农村环境问题的有效解决必须有健全的法律制度做支撑。但是现有环境法律规范已经无法适应农村环境问题中不断出现的情况，唯有结合农村环境特征，不断修正相关法律制度，加强执法监督，完善司法救济，促进农民守法，才能更好地应对农村环境污染防治中出现的种种难题。
关键词 : 农村环境污染;环境法律制度;防治;
随着人们环保意识的不断增强，环境污染问题已经成为社会关注的热点。与之相应的是，环境立法工作也在持续推进。相比之下，现行的环境法律制度更多的关注城市环境问题，对农村环境的关注度明显偏低，导致农村环境污染防治工作遇到种种阻力。面对日益严峻的农村环境问题，必须发挥法律的约束作用，从立法、执法、司法、守法等方面不断完善与农村环境保护相关的法律法规建设。
一、农村环境污染的主要特征
与城市相比，我国农村区域广大，人口密度低，环境容量相对富裕，所以尽管农村环境污染问题早就存在，但却显得不够严重，不足以引起人们的重视。事实上，农村环境污染是普遍存在的，形成原因也是极为复杂，同时具有一定的渐进性，其带来的后果无法在短时间内被人们察觉。但随着时间的推移，农村环境污染程度也不断加深，其所造成的危害后果将无法估量。具体来讲，农村环境污染的特征包括如下内容：
第一，普遍性。
农村环境普遍存在“脏、乱、差”的问题，这种情况随着新农村建设的推进的确有了一定好转，但是并未得到根本性解决。农民生活水平的提升与农民环保意识的增强并非正相关。在农民逐步富裕起来的今天，依然有不少人环保意识淡薄，认为环境污染并非一己之责，自己即便爱护环境，也无法改变环境恶化的事实。加上农民长期以来养成的不良生活习惯，就近排放生产及生活垃圾，造成垃圾遍地、沟渠恶臭等现象。
第二，分散性。
农户家庭分散，农业生产也尚未实现规模化发展，这使得农村环境污染存在一定的分散性，同时，乡镇企业的布局不够合理，杂乱无序，由其产生的污染排放也较为分散。需要强调的是，尽管农村环境污染是分散的，但是其污染程度并非不严重，相反，环境污染越是分散，日后的环境治理工作开展难度就越大。
第三，复杂性。
实践中，农村环境污染的原因复杂多样，既有农业生产、畜禽养殖所造成的污染，也有城市工业与乡镇企业所排放的污染；既有历史遗留的且始终无法解决的污染，也有新农村建设发展所产生的污染；既有农村社会内部出现的污染，又有从城市转移到农村的污染。这种新旧污染问题的叠加、城乡污染的交叉，无疑加大了农村环境污染治理难度。
第四，潜伏性。
受文化水平、思想观念等多种因素影响，农民在日常生活及生产中养成了随地乱扔垃圾、就近排放污水以及乱用化肥、农药的不良习惯。这些不良习惯带给周围环境的危害是一点一滴的，是潜移默化的，当污染的严重程度达到一定指标时，就可能出现灾难性事故。
第五，持久性。
农村环境污染是长期作用的结果，如果从量变实现了质变的转化，那么农村环境污染的危害则是持久性的，难以在短时间内得到有效改善。例如，年复一年的残留地膜给土壤带来的破坏，未来即便是付出百倍代价可能也无法恢复原状。
二、农村环境污染的法律成因
现如今，农民的环保法律意识开始增强，参与环境污染防治的积极性也在不断提高，而农村环境始终处于持续恶化的状态。要改变农村环境污染日益严重的现状，必须高度重视并充分发挥法律的约束作用。客观来看，农村环境问题之所以长期得不到有效改善，其中很重要的原因在于法律制度不健全。主要表现在：
(一)立法层面
检视现行法律制度不难看出，我国在制定环境保护法律规范的时候，考虑更多的是如何减少城市污染、避免城市环境持续恶化，对于农村环境的关注明显要少。一方面，缺乏专门规制农村环境污染的法律法规。在司法实践中，为了保护农村环境，可供参考的条款也少，且只是散见于多个基本法之中。这些条款在内容上不够具体，且较为分散，不同条文之间的规定还存在一些冲突，给司法实践带来极大阻力，根本无法满足农村环境污染防治的需求。另一方面，农村环境污染的产生根源是复杂的，污染源类型多样且分散，一些如农药使用、生活垃圾处理以及噪声污染等问题并未纳入环保法律规制范畴之内，立法空白问题突出。
(二)执法层面
第一，目前我国拥有环境执法权的部门过多。农村环境涉及农业、渔业、水利、土地等等诸多领域，要保护农村环境，离不开这些部门的协作与配合，这也意味着他们都拥有一定的环境执法权力。但是，因立法不完善，各个部门之间的职责权限比较模糊，有利可图时，各个部门争相管理，一旦遇到问题，便相互推诿，导致农村环境执法始终处于无序状态。第二，农村环境执法部门普遍存在执法经费紧张的问题，技术监测设备不齐全，环境监测技术较为落后，难以及时、准确地监测到各种污染源。一些情况下，为了节约办公经费，基层执法部门总是怠于甚至放弃监测工作，这显然是对污染者的放纵。第三，农村环境执法人员专业水平参差不齐，整体素质普遍偏低。一些执法人员从未学习过环保知识，对环保法律制度缺乏了解，业务水平不高，缺乏解决各种复杂问题的能力；还有一些人员的环保意识淡薄，责任感不强，执法不当或者错误执法问题时而发生，严重影响政府公信力。
(三)司法层面
多数农民在遇到环境纠纷时，不愿意选择司法救济，而是通过协商来获得应有的补偿。农村环境污染案件中涵盖了许多专业性问题，不论是环境污染的严重程度，还是污染源所波及的广度与深度，抑或者环境污染造成的危害结果等，都要通过技术手段进行取证、分析，在此基础上做出符合事实的论断。这些过程难免要耗费大量时间成本。农村环境污染案件的原告通常是法律素养不高的普通农民，被告则多为有实力的地方支柱企业或者权势部门，二者之间在资金、人脉等方面的对比都较为悬殊，加上我国法律对农村环境侵权案件的规定是举证责任倒置。对于农民而言，要通过司法救济来维护自身权益，显然是极为困难的。此外，当地政府考虑到政绩问题很容易干涉司法审判，在影响诉讼周期的同时，还可能降低司法审判的客观性与公正性。
(四)守法层面
其一，日益富裕的农民在环境法律意识培养上有所欠缺，在农业生产中依然无节制的使用农药、化肥等，在日常生活中随意堆积生活垃圾及污水，更为严重的是，这些不良习惯不但不为人们所指责，反而被视为理所应当。正是对这些陋习的漠视，才使得农村环境污染问题不断加重。此外，农民的法律素养相对较低，不主动学习环境法律知识，所以当自身权益受到侵犯的时候，也不知道如何维权，最终只能忍气吞声。其二，不少干部在思想上不重视环境与资源保护问题，盲目追求经济发展，对经济发展过程中所产生的各种污染视而不见，给当地环境造成不可逆的损害。其中，招商引资是干部为了“政绩”最常使用的方式，对于多数干部而言，只要引进来的项目有助于当地经济，即便给环境造成严重污染也在所不惜。如此一来，便容易出现环境侵权事件。当周围农民的权利受到侵犯时，一些基层领导干部过分偏袒污染企业，给农民维权之路造成巨大阻力。
三、农村环境污染防治的法律规制
上面分析发现，现有环境法律规范已经无法适应农村环境问题中不断出现的新情况新问题。在建设美丽乡村背景下，要遏制环境污染行为，必须加快农村环境保护法制建设步伐。唯有结合农村环境特征，不断修正相关法律制度，加强执法监督，完善司法救济，促进农民守法，才能更好地应对农村环境污染防治中出现的种种难题。
(一)完善农村环境污染防治的相关立法
完善立法是有效防治农村环境污染的前提条件。具体来说：第一，农村环境立法应当树立正确的立法理念，彻底改变过去的重城市轻农村的思想，对农村环境与城市环境一视同仁，同时，还应当将可持续发展理念贯穿到整个环境立法工作之中。第二，结合农村环境实际情况，在既定法律法规的基础上，制定并出台《农村环境污染防治条例》。修改既定法律条文中的模糊性规定与相互冲突的地方，并确保法律制度得以有效落实；该条例的制定应当充分考虑农村环境污染现状，根据不同污染源设定相应的法律规定。
农村环境污染主要是农业生产、农民生活以及企业发展所形成的，《农村环境污染防治条例》的制定要重点突出上述三类情形：为减少农村生产带来的环境污染，可以考虑从农药、化肥等的具体用量、施用周期以及处理方式等方面来规范农村生产行为。针对农民生活造成的污染问题，应着重以生活垃圾处理为核心来制定法律规范，在此基础上对垃圾分类、垃圾堆放地址、垃圾运输、垃圾处理等各个方面做出细致化规定，同时，赋予村委会一定的环境自治权，并强调村委会有对农村生活垃圾监督的义务，凡是怠于履行义务者，应当承担相应的法律责任。针对企业生产与发展造成的污染问题，应当提升企业的市场准入门槛，就企业污染等级、排污能力、治污能力等进行科学评定，针对污染严重的企业，不论其效益如何，一律纳入招商引资黑名单。
(二)加强农村环境污染防治的执法力度
为避免出现多头管理问题，应当设立农村环境保护机构，将之前分派给农业、公安、水利等各个部门的监管责任统一集中到农村环境保护机构，由其综合使用行政、技术等有效方法来改善农村环境。通过财政拨款方式为农村环境保护机构提供足够的经费，确保其硬件设施完善、执法设备齐全、人员配置到位。当然，应当赋予农村环境保护机构充分的执法权力，避免其受到地方政府的过度干涉，这样才能确保该机构的执法工作能够顺利开展。
环境执法人员的整体素质对农村环境污染治理工作的影响巨大，要积极引进人才，选拔一批懂法律、懂环境专业技术的人才，促使其加入农村环境执法工作中。针对农村环境执法人员，可以通过定期培训方式来督促他们积极学习并掌握必要的环境专业理论知识，了解最新的三农政策，特别是重点关注与农村环保工作相关的政策法规，唯有如此，才能强化执法人员的政治素养，有效提升执法人员的执法水平。
除了要加大环境执法人员的素质培训之外，还应当制定有效的监督机制。首先，在考核基层政府干部的政绩时，要将农村环境污染防治工作的成效作为重要考核指标，促使政府从思想上提高对农村环境保护的重视。其次，农村环境保护机构受上级机构的管理，各级政府只具有辅助作用，无权干涉该机构。针对农村环境保护机构内部人员的违法违规行为，应当严肃处理相关责任人。最后，要保障农民的环境监督权，为农民监督环境执法提供可行办法。
(三)完善农村环境污染防治的司法救济
首先，法律援助制度的设计初衷是为弱势群体提供必要的法律服务，以此来维护弱势群体的合法权益。现行法律将农村环境侵权排除在法律援助范围之外。毋庸置疑，涉农环境诉讼普遍具有耗费时间长、经济成本高且专业性强等特征。作为涉农环境诉讼的原告，农民除了有大量时间之外，在经济能力、专业能力等方面都处于劣势地位。从这一角度分析，应当将农村环境诉讼列入法律援助范围，这样，当农民遭受环境侵权时，才能获得必要的法律援助服务。
其次，农村环境诉讼中的被告大多是支柱企业或者与政府部门有关的机构或组织，法院在审理过程中难免有失偏颇。为了确保司法公正，要对法官进行业务能力、职业道德等方面的培训，或者成立专门负责涉农环境诉讼案件的巡回法庭，选拔或者聘用懂环保知识、懂法律知识的人才，针对涉农环境案件进行实地考察，并就地审理，以此来维护司法审判的客观性与公正性。同时，借助于案件审理的集中效应来提升农民保护环境、爱护环境的思想意识。
再次，农村环境侵权案件的诉讼时间为三年，之所以这样规定，主要是为了督促权利人及时行使权利。但是，农村环境侵权不同于其他侵权案件，侵权行为的出现给受害人所造成的损害结果并非立即出现，而是要经历相当长的一段过程才能凸显。有鉴于此，可以考虑建议组织相关专家就环境侵权的相关问题进行科学论证，确立一个合理的诉讼时效。
最后，部分农民因诉讼费用过高而无法寻求司法救济，为了避免这一情况，应当结合农民的经济状况，有针对性地选择是否对其减收或者免收诉讼费，同时，在缴费方式上也应当灵活，这样才能体现出法律是人民的法律。
(四)促进农村居民及基层领导干部知法守法
各级政府应当增加资金投入，尽快完善农村基层的环保设施，引导农民逐渐养成良好的生活习惯，为农民参与环境保护、遵守环境法律法规提供必要条件。其一，适度提升环保资金投入在财政预算中的比例，设立环境污染防治专项基金，为确保全部资金用于农村环境保护及污染防治工作，可通过立法形式来监督资金的投入及具体走向等情况。其二，加强立法工作，在法律条文中明确规定民间资本可以参与农村环保工作，赋予个人、企业等不同主体参与农村环境投资的权利，在保障个人、企业权益的同时，一定程度上缓解了农村环境污染防治中的资金困难。其三，完善农村环保设施建设，如建立污水处理厂、健全垃圾处理机制等，让更多农民能够从中受益，这样才能够坚决制止污染环境的不良行为。
增强农民及基层干部的环保法律意识，有助于农村环境污染防治工作的开展。一方面，农民既是农村环境保护的主体，又是农村环境污染的重要参与者。如果能够让更多农民养成爱护环境、保护环境的习惯，那么势必会对农村环境改善造成积极影响。要加强对农民的环保宣传，应当注意这些问题：从宣传内容上，应当采用通俗易懂的语言或者文字，在农村地区积极宣传环境保护意义、环保法律法规、环保政策以及典型案例等；从宣传方式上，既可以选择街道广播、宣传栏、发放宣传手册等方式，也可以组织环保部门、司法部门，到农村地区举办以农村环境保护、环保法律制度等为主题的座谈会、文艺表演等。为使环境保护意识根植于内心，应当从孩子抓起，将环境保护知识编入中小学教材，促使其尽早树立正确的环保观念。另一方面，作为农村环境污染防治的组织者，基层领导干部应当积极参与环保宣传教育工作，有意识地培养自身的环保意识。可将环境保护理论知识、环境法律法规、环境污染防治手段以及意义等内容纳入基层领导干部的学习内容之中，并对其学习成果进行考核，凡是不达标者，应当督促其继续学习；定期举办以农村环境污染防治为主体的专题讲座、研讨会等，以此增强基层领导干部的环保意识，让其尽早树立起正确的政绩观，在发展地方经济过程中，能够始终坚持不破坏资源环境这一底线，并将环境污染防治工作放到日常工作中的重要位置。
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