摘 要： 采矿权法律制度是矿产资源法律制度的重要组成部分,我国现行采矿权制度的主要问题在于不能科学界定采矿权的法律属性,具体表现为公权私权属性的混同合一和物权属性的错误定位。产生以上问题的原因在于:对矿产资源基本属性的忽略,矿产资源国家所有制度以及矿业立法传统思维的影响。采矿权法律制度的改革创新应以重新认识采矿权法律属性为基础,正确理解矿产资源国家所有的本质,将采矿权中的两种权利(力)属性进行分离,分别规定矿产资源资产所有权和采矿许可权,并实行矿产资源资产所有权证和采矿权许可证制度。
关键词： 采矿权; 用益物权; 矿产资源所有权;
Abstract： The legal system of mining rights is an important part of the legal system of mineral resources.The main problem of the current mining rights system in China is that it is not able to define the legal attributes of mining rights scientifically.The specific manifestations are the mixed unity of the property and public right,wrong definition of property rights.The reasons for the above problems are:neglect of the basic attributes of mineral resources,impact of the state regime on mineral resources,impact of mining legislative traditions.The reform and innovation of the legal system of mining right should pay attention to the following aspects:New understanding of the legal attributes of mining rights,correct understanding of the nature of the national ownership of mineral resources separating provisions on ownership of mineral resources assets and mining licensing,implementation of the mineral resources asset ownership certificate and mining rights licensing system.
Keyword： mining rights; usufructuary right; ownership of mineral resources;
我国现行采矿权法律制度是一种民事物权和行政权力合为一体的法律制度。计划经济时期,我国的矿产资源实行无偿划拨开采制度,采矿权在矿产资源法律制度中显得无足轻重,实行改革开放后,根据采矿主体多元化和矿产资源商品化的需要,我国《矿产资源法》确立了探矿权采矿权的有偿取得制度,2007年公布实施的《物权法》又将采矿权规定为了用益物权,由此逐步形成了我国当前的采矿权制度。以上规定从制度层面明确了采矿权的内涵和属性,在一定程度上改变了无偿使用和取得矿产资源的局面。但从具体内容和实际效果来看,却与市场经济规律相背离,无法有效实现促进矿业发展的立法目的。其中最主要的问题就在于对采矿权法律属性的界定偏差,突出表现为采矿权中民事权利与行政权力的混淆,而且使采矿权的法律属性脱离了矿产资源不可再生的物质属性,进而造成了矿产资源国家所有权的虚化、资源收益分配不合理、政治和自然生态破坏严重等社会问题。
一、问题的提出
采矿权是一种特殊的权利形态,包含了两种不同性质的权利(力)内容:一是基于行政许可产生的采矿资格的确认和设定,具有一定的公权色彩;二是基于矿产资源经济价值所体现的采矿权的民事权利属性。这种权利性质和内容的复杂性导致了对采矿权属性问题的争议,《物权法》将采矿权确定为用益物权,这一规定虽然从形式上明确了采矿权的物权属性定位,但从内容上看却与采矿权的本质特征相矛盾,导致关于采矿权属性的争论更加激烈,也影响了整个矿产资源法律制度的改革。目前有关采矿权属性的研究主要集中于两个方面:首先,如何界定采矿权的公权与私权属性;其次,采矿权在私权体系中应该如何定位,这关系到矿产资源的经济价值如何体现、国家所有者的收益如何实现、矿产资源开发者的权利如何界定等一系列问题。
(一)采矿权中公权私权属性的混同合一
我国《宪法》规定“矿藏……等自然资源,都属于国家所有”,因此,采矿权是基于矿产资源国家所有而产生的一项权利,矿产资源本身是处于静止状态的,如果不进行相关的资源开发利用活动,其经济和社会价值就不可能显现,这就需要由特定主体对矿产资源进行勘查、开采和利用,由此便形成了法律意义上的探矿权和采矿权。就采矿权而言,法律赋予了权利人开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利,同时国家实行采矿权有偿取得制度,以实现所有者收益。因此,从本质上看,采矿权属于私权,应纳入民事物权的范畴。但同时这项权利也是基于行政许可而产生的1,根据《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》的规定,要想取得采矿权,必须经过各级政府主管部门的审批登记。由此可见,采矿权在本质上属于私权,但在权利来源上却依赖于行政许可。这样的权利授予模式将国家对全民所有的矿产资源民事权利与国家授权对矿产资源开发利用的行政许可混淆,两种权利(力)都体现在一个证上,即采矿许可证,这使采矿权的属性定位变得模糊,造成了制度实施中的利益冲突。这种利益冲突的实质是资源配置模式的矛盾,即是以行政权力为主还是以市场机制为主。实践中,这种矛盾体现在采矿权的设立、流转和收回等各个环节。
1.就采矿权的设立而言,对采矿权的取得应以申请主体自身的经济、技术、管理条件为衡量标准,通过竞争机制的作用,使资源配置到能最大发挥其效益的市场主体手中
但在行政许可与民事许可混淆的模式下,各类申请人虽然同为市场主体,却由于所有制形式的不同而受到区别对待,国有主体往往在行政主管部门的支持下以维护矿产资源国家所有权或者保障社会公共利益为由获取各类特权,将非国有主体置于不平等的地位之下,违背了市场竞争的基本法则。如《矿产资源法》第三十五条将个体采矿的范围局限在“零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产”,虽然法条中采用了“个人”的称谓,但依据该法第五章“集体矿山企业和个体采矿”的名称,这里的“个人”或“个体”其实就是集体矿山企业之外的其他非国有市场主体。这样的规定导致不同所有制企业在采矿权的取得方面受到不同的政策待遇,同时基于不同企业同政府隶属关系及税收缴纳关系的不同,这种差别待遇会进一步加大。这与《宪法》“共同发展”的基本经济制度以及《物权法》平等对待市场主体的基本法则是相悖的。
2.就采矿权的流转而言,行政权力的干预问题十分突出
以采矿权出让的招标拍卖挂牌为例,这一制度在发挥市场机制功能方面确实起到了积极作用,但由于招拍挂所遵循的市场法则与采矿权行政许可中的单方审批不相容,导致这一制度的实施效果并不理想2。招拍挂制度应以市场价格决定采矿权的配置,而行政审批又必须对主体进行严格的资质审查。这二者结合在一起就会使市场条件下的公开竞价成为行政权力控制的审批过程,其内在矛盾和由此产生的问题是显而易见的。其中较为突出的就是行政部门不当介入采矿权出让过程,使招拍挂制度的形式大于实质,如在采矿权出让之前就确定好出让对象,甚至采用挂牌的方式只确定一个竞买人。这种情况不仅造成了市场主体参与采矿权出让的条件不平等,而且极易使采矿权价值被低估,使国有收益流失。同时在矿产品售价升高的情况下,采矿权授予机关在知道采矿权人可以获得高额利润的情况下,就可以利用手中的权力,有选择性地把采矿资格授予那些给予其非法好处最多的人,这也是矿产资源领域腐败问题频发的原因之一3。“如山西2006年和2009年开展的煤炭资源整合……在资源的配置上,不是市场说了算,而是政府说了算,为官员腐败权力寻租造就了空间”[1]。
3.就采矿权的收回而言,权利存续的不稳定严重影响矿产资源的有效合理利用
在实践中,因政府建设项目征收征用矿业用地或在政府主导下进行资源整合及矿业企业兼并重组,进而导致采矿权被收回及重新配置的情况屡见不鲜。这些情况的出现虽然有产业调整、维护社会公益的考虑,但由于其发生的不确定性,使采矿权人对取得的矿业权利缺乏稳定的心理预期,导致其采用最快捷、成本最低的方式在尽可能短的时间内开采大量的矿产资源,实现自身利益的最大化。由此导致矿产资源受到严重损失,甚至引发严重的安全事故,这与矿产资源产权存续的不稳定有着密切关系。因此,在采矿权的权利稳定性方面,私权的保障机制与公权的随意干预仍然存在着冲突。由于采矿许可证代表的不仅是一种行政许可行为,而且是一种财产权,行政主管部门在撤销行政许可的同时也收回了财产权,将二者不适当地等同起来。为了防止公权的随意干预,尽可能地多获收益和降低成本损失,采矿权人急功近利的短期行为和寻租行为就在所难免。
综上所述,采矿权中公权与私权双重性的特点造成了制度运行过程中复杂的矛盾冲突,由于公权具有强烈的扩张性和越位倾向,过多干预私权的行使,混淆了民事权利和行政权力的界限,排斥了市场在资源配置中的决定性作用,由此造成的一系列问题,成为制约矿业市场发展的主要障碍。
(二)采矿权物权属性定位不当
采矿权法律属性的界定问题不仅体现在公权私权的混淆上,还表现为对其物权属性的错误定位。我国《物权法》将采矿权界定为用益物权,这一规定严重偏离了采矿权的本质属性,加之法律仅做了“依法取得的采矿权受法律保护”这样的概括性规定,对权利行使主体、方式等具体问题均未涉及,从而导致了很多问题的出现。
1.从所有者的角度来看,采矿权用益物权属性的界定是矿产资源价值低估和所有者收益流失的主要原因
将采矿权定性为用益物权,意味着国家向采矿权人出让的仅是矿产资源的使用收益权,而非所有权,使用权的价值自然低于所有权,因而国家在出让采矿权时收取的对价是以采矿权为使用权而确定的。但由于矿产资源的可耗竭性和不可再生性的特征,采矿权人在取得矿产品的同时已经对矿产资源进行了消耗,国家在特定区域内的矿产资源所有权对象已经不复存在,不可能再保持完整,因此,采矿权人实际上是以使用权的对价取得了对矿产资源的所有权。这种做法使国家实际失去了矿产资源,但却没有在失去资源后获得足够的收益;采矿权人则以取得用益物权的代价得到了具有所有权价值的物,从而导致了不合理的矿产资源产业收益分配格局,这不仅加剧了社会分配不公的矛盾,而且为腐败提供了温床。
2.从使用者的角度来看,采矿权用益物权属性的界定是矿产资源开发利用秩序混乱、资源浪费严重的主要原因
所有权属自物权,具有独占性、排他性。马克思曾指出“只有一个人一开始就以所有者的身份来对待自然界这个一切劳动资料和劳动对象的第一源泉,把自然界当做属于他的东西来处置,他的劳动才成为使用价值的源泉,因而也成为财富的源泉”[2]。使用权属他物权,是在他人所有的物上设立的权利,权利主体对物的关心程度要次于所有权人。
《物权法》将采矿权归入用益物权,使其只能对标的物进行有限制的支配,这大大削弱了权利的稳定性,也很难最大限度地发挥物的效用。市场主体虽然通过有偿的方式取得了采矿权,但这种权利从法律层面上来说只是一种使用权,其终极权属还是归国家所有,这使得采矿权人对未来的预期始终处于不稳定的状态。在这种情况下,采矿权人很可能会选择使自身利益最大化的行为模式:即对矿产资源进行选择性的开采,以求在最短的时间内开采尽可能多和好的矿产资源,与此同时尽量压缩在安全生产、生态保护等方面的成本投入。这样矿产资源开发过程中挑肥拣瘦的行为、私挖滥采行为等就不可避免,同时又造成了安全事故频发、生态环境恶化、矿地矛盾激化等恶果。另外,由于采矿权的取得是通过行政许可方式赋予的,自然也可以通过行政的方式予以剥夺。事实上,权利人的使用权是否稳定,很大程度上取决于行政意志,而非市场机制,行政权力在这个问题上具有决定性的作用。这样,采矿权主体就会和腐败官员结成利益共同体,双方之间的利益输送也就在所难免,这也是矿业腐败难以彻底根除的重要原因。
3.从资源配置的角度来看,采矿权用益物权属性的界定是采矿权市场化建设的主要障碍
建立一个商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,是市场配置资源的基础性要求,但是将采矿权设定为用益物权的做法却与这一要求相悖。作为用益物权的采矿权本质上是一种他物权,在未征得所有权人同意的前提下,采矿权人不具有对标的物的处分权,法律也确立了采矿权原则上不得转让、特殊情况才可以转让的规则。但正如前文所述,市场主体在取得采矿权的同时已经在事实上取得了对特定矿产资源的处分权,这实质上就是一种所有权,应当遵循市场经济商品流通的基本法则。但是由于《物权法》将采矿权定性为用益物权,从制度层面剥夺了采矿权人的处分权能,这就造成了法律与现实的脱节。实践中,一部分采矿权人会因为资金、技术等各种原因无力再经营企业,而另一部分人虽有充足的资金和技术实力,却苦于没有采矿的资格,造成了“耕者无田,田者不耕”的局面,使资源、设备、资金大量浪费。同时以用益物权名义出让的采矿权价格与其实际市场价值之间存在巨大差异,无论是采矿权人还是其他市场主体都能清楚地看到这一点,利用这种价格差,采矿权人能够通过转让采矿权得到巨额收益,受让方也能取得开采矿产资源和经营矿产品的权利,对双方来说都有利可图。因此,在市场机制的调节下,虽然法律做出了限制转让的规定,但采矿权转让已经成为一种现实需求。实践中,市场主体除根据《矿产资源法》第六条的规定进行采矿权的转让,还会寻找其他方式来规避监管:如权利主体通过股权转让的方式变相转让采矿权,这种方式虽然对采矿权归属在外观上不产生影响,但实际会导致采矿权主体股权结构和法人治理结构的变化,使企业实际控制权转移。从以上事实可以看出,以用益物权界定采矿权的法律属性导致了采矿权权能残缺,法律中原则上不得转让、特殊情况才可以转让的规定其实反映出了立法上的一种尴尬,造成了采矿权需要转让但又不能彻底放开的两难选择。这种权属模式及制度规定不但没有起到限制采矿权转让和防止资源、资金浪费的作用,反而因制度与现实的脱节阻碍了矿业发展。
综上所述,对采矿权物权属性界定的偏差是矿业市场化发展过程中的重要问题。从权利主体的角度来看,各类主体始终处在一种权益实现和流失并存的状态中,国家作为矿产资源的所有者享有法律意义上的所有权,但却无法实现这种权利,而任由资源收益不断流失;采矿权人虽然可以实际享受到开发矿产资源带来的经济利益,但却受制于用益物权的权能限制,权利缺乏稳定性。“权利的明晰与否意味着权利主客体、界线和权能的明确与否,……是自然资源资产配置优化的基本要求”[3],当前矿产资源权属模糊的状态与上述基本要求是相悖的,这致使法律意义上的产权与经济意义上的产权相互矛盾,各类主体在权属上的界限无法明确,导致了较低的产权效率,增加了权属争议发生的可能性及由此而带来的各种成本,相应的激励和监督机制也无法有效运转。在立法上,矿业立法表现出一种保守的思维态势,对基本法律概念的界定摇摆不定,唯恐市场因素过多导致国家对重要矿产资源失去控制,进而对整个国民经济失去控制。这种制度与现实的矛盾,反映出市场机制仍然没有成为主导矿业资源配置的主流方式,亟需以市场化的、实事求是的思维方式重新对采矿权的法律属性进行界定,以此推动矿产资源法律制度的改革与重构。
二、采矿权法律属性的理论分析
(一)采矿权法律属性与矿产资源属性的错位
研究采矿权的法律属性问题,必须从矿产资源的自身属性出发,以此为基础进行分析。矿产资源的属性可以从自然、经济和社会三个层面进行阐释。其中自然属性包括资源的隐蔽性、可耗竭性和稀缺性,可耗竭性是矿产资源的基础自然属性;经济属性主要表现为矿产资源自身具有的价值和相关的权利价值,其中就包括了采矿权价值;社会属性表现为无论是对于矿产资源还是相关权利的处分,不能完全凭借权利主体的个体意志,还需要兼顾国家和社会公共利益的要求。
对矿产资源自身属性的认识是界定采矿权法律属性的基础和前提,但现行制度对采矿权属性的界定却与矿产资源自身属性发生了错位,其原因在于忽略了矿产资源的可耗竭性决定的采矿权内容包含有对客体物的处分。基于矿产资源可耗竭性和不可再生性的特点,随着采矿权的行使,矿产资源会逐渐消耗。从这一点上看,采矿权的行使包括了对客体物的事实处分,这与用益物权不消耗物、不破坏物的权能本质矛盾。因此,将采矿权定性为用益物权是不科学的。采矿权的行使使地下的矿产资源转变为矿产品,采矿权人拥有了这些矿产品的所有权,也就意味着取得了相应的矿产资源的所有权。从这一点上来看,采矿权人对矿产品拥有的所有权其实就是对相应区域的矿产资源拥有所有权,如果将其界定为用益物权,显然与矿产资源的不可再生性相悖,是以使用权之名掩盖所有权之实,会严重低估权利的价值,严重侵害所有者的收益权。
(二)现行采矿权中公权私权混同合一的根源
1.矿产资源国家所有制度的影响
现行采矿权制度是围绕矿产资源国家所有(即全民所有)来制定和实施的,因此采矿权中公权和私权的混同与矿产资源国家所有的制度有着密切的关系。
首先是国家所有权主体双重性质的影响。从法律上看,国家是一个具有双重法律人格的主体,一方面国家掌握公权力,对社会进行管理,具有公法人格;另一方面国家也可以以民事主体的身份参与社会经济生活,对自己的财产进行利用和收益,具有私法人格。客观来看,国家身份的双重性是其自身性质使然,本身无可厚非,但如果不能明确区分这两种不同性质的法律人格,使其相互混同,则会产生很大的问题。我国是一个有着计划经济传统的国家,长期存在对行政权力的习惯性依赖。这一现象反映在国家所有权上,就表现为国家通过行政权力的方式来行使所有权,但不能清楚地界定行政权和所有权的界限,导致二者相互交织,结为一体。这样就使政府集所有权代表和监管者角色于一身,所有权行政权力化,行政权力替代了市场机制的作用,进行资源配置,履行所有者职能,而市场交易的不公、国家财产的流失、寻租腐败现象的屡禁不止等问题均与此有密切的关系。在矿产资源领域,这样的问题表现更为明显,矿产资源本身重要的经济社会价值、法定的国家专属性使矿产资源国家所有权体现出更为浓厚的行政权力色彩。从矿业权的设定、流转到监管始终为行政权力所控制,在采矿权的设定上区分对象的所有制形态给予不同待遇,利用行政许可的方式限制采矿权的自由流转,在这种机制下,矿产资源的配置由行政权力而非市场机制决定,造成行政权力没有边界,所有权缺乏保障的情况,这无疑会严重影响到资源的有效配置和利用,使资源流失→矿主暴富、官商勾结→矿业腐败等问题难以根除。
其次是国家所有权制度行使模式的影响。由于国家是一个高度抽象的概念,“全民是人口意义上的虚拟主体,只是利益上的共同体,而不具有民事主体地位”[4]。所以立法上将矿产资源国家所有权授权给国务院具体行使,而实践操作中这种授权行使的模式又被逐级适用于各级政府管理部门,从而形成“所有权主体的唯一性和占有权主体的多元性密切结合的国家所有权结构”[5]。这种模式良性运行的基础在于所有权人和权利代表的利益一致性,即国家利益和政府利益的整体一致。但就实际情况来看,却“极易被地方政府以管理权替代所有权行使、混淆两种权力界限进而谋取私利的行为架空”[6]。政府作为社会经济生活的实际管理者,也具有独立的利益诉求,这种利益诉求从范围上看局限于一定的地区、部门甚至是个体层面上,与国家基于所有者身份为维护社会公共利益所要追求的目标是不同的。具体而言,各级政府行政部门在追求本地区、部门和公务人员自身利益最大化的过程中,会形成条块分割的利益集团,其与国家代表的社会公共利益发生冲突时,为了维护地区利益、部门利益甚至是个体利益,被授权主体就会凭借自身的行政权力和对国家所有权的实际控制力抑制甚至损害国家所有权主体的利益,在这种情况下,由政府代表国家行使矿产资源所有权就极易出现资源支配和收益相分离的情况。一方面矿产资源的实际控制权掌握在政府手中,而国家和政府的利益却并不完全一致,在缺乏有效监管手段的情况下,国家的整体权益很难得到切实的保障。另一方面政府作为所有权行使的代表,严格来说并不能取得所有者收益,在缺乏物质收益刺激的前提下,地方各级政府和部门认真履行职责的动力不足,或对资源保护不力,或联手市场主体占有资源,导致国有矿产资源的破坏和流失。山西作为煤炭资源大省,在能源利用方面的贡献很大,但社会经济发展水平长期滞后,煤炭资源破坏严重,环境生态恶化,煤焦领域腐败问题严重都是以上问题的现实反映。因此,当前矿产资源国家所有权制度行使模式的主要问题就在于“在由政府行使自然资源国家所有权的情况下,应当如何维护全民作为自然资源所有权主体的法律地位,保障政府按照人民意志行使所有权,维护人民公共利益,实现人民共同福祉?从实践来看,这一问题在现有的制度安排中并没有得到解决”[7]。
2.我国矿产资源立法发展演变过程中法律传统的影响
矿产资源作为人类社会生存和发展的重要物质基础,对一国的政治稳定、经济和军事发展具有极端重要性。因此,在我国长达数千年的中央集权制下,国家始终对矿产资源实行严格控制和支配,对矿业发展实行统一化的管理,这是“普天之下莫非王土”的皇权思想在矿产资源领域的集中体现,也由此形成了我国矿产资源领域的公权管制模式。我国从传统上就是一个国家公权力和观念高度发达的社会,自先秦至清朝前中期,采矿业基本上沿袭了公权管控的政策,官方矿业始终占据主导地位,经济权利与政治权力紧密联系在一起,私权利受到公权的各种压制,难以充分稳定地发展。清朝后期矿业政策逐步由禁采走向开放,办矿方式开始多样化,除官办和民办的区分之外,还加入了外商和中外合资的办矿形式,但是由于当时普遍采取的“官督商办”的经营管理模式,使矿产资源和采矿企业的产权难以明晰,政府借助公权力对企业的生产经营进行过度干预,相关主体的私权得不到有效保障。在中华民国时期,矿业制度体系发展得更为全面,国家进一步将矿产资源置于公权力的支配和管理之下。新中国建立社会主义制度以后,我国开始以计划经济为统领,实行严格的计划经济体制,矿产资源的规划勘探开采都要按照国家的计划实施,矿产品不存在交易只存在分配,国家也不存在矿产资源市场。在此背景下,国家集矿产资源的所有者、管理者、经营者多种角色于一体,政府部门对矿山企业干预不断加强,采矿权的取得和行使在很大程度上取决于矿业行政主管部门的意志。从我国现行矿业法规对采矿权的规定来看,也明显表现出“重公轻私”的制度倾向,采矿权的物权属性一直被忽视和排斥。《物权法》虽然将其归入用益物权之中,但具体规定却相当简单,甚至可以说没有任何可供操作的具体规定,与此相对的是,在众多的矿产资源法律法规中,采矿权的公权属性得到了充分体现。这样“物权的轻视和忽略与行政权的膨胀和扩张形成了一定此消彼长的关系。物权制度的缺失,导致矿产资源缺乏应有的以财产保护为内容的民事权利保护机制,使行政权力过分扩张逾越其应有的‘势力范围’,越俎代庖强行介入本应是民事权利的运作空间,但基于矿产资源财产属性而客观存在的对民事权利的内在诉求又不可能因此而消灭,这就是产生矿产资源开发利用中权利与权力诸多冲突的根本原因”[8]。
3.矿产资源基本属性对采矿权中公权私权配置的影响
矿产资源具有自然、经济、社会等多重属性,法律规定矿产资源归国家所有,这使其具有了一般物所没有的公共性和社会性。因此,采矿权的取得和行使必须从社会公共利益出发,接受国家的监督管理。采矿权人拥有对特定区域矿产资源的实际支配权,但也需要承担相应的社会义务,而国家公权力对矿业权的种种限制,其初始目标也是为了保证对矿产资源的合理开发利用,使矿产资源的社会功能得以实现,这就是采矿权公权属性的体现。但是从另一层面上看,采矿权的本质仍然属于物权,其运行应遵循民事规则,要防止公权力的过度干预。如果法律不对行政权力加以规制,那么权力就会逐步异化,成为各级政府和权力部门及个人谋取不当利益的途径,各种设租和寻租行为就会层出不穷,这会偏离原有的监管目标,影响国家利益和社会公共利益目标的实现。所以,矿产资源的基本属性、国家所有的制度安排,使采矿权具有公权特征,而为充分实现矿产资源所有者的权益和矿产资源的自身价值,我们也必须尊重其私权本质。在市场机制尚不完善且市场固有缺陷的影响下,公权干预是十分必要的。但在我国这样一个具有公权传统的国家,公法制度和公权观念长期占据主导地位,公权力的掌控者利用行政权力获得不当利益的空间很大,而作为公权力相对方的私权主体实现权利诉求的难度较大。这就要求在制度上改变采矿权中民事物权与行政管理权相互混淆、模糊不清的配置,明确行政机关的职能和行政权力的作用范围,对公权行为加强监督和制约。
(三)采矿权物权属性的重新定位
由于矿产资源的特殊属性和采矿权内容的复杂性,有关采矿权物权属性的争论始终存在,虽然《物权法》将采矿权归入用益物权之中,但却并未给出可供操作的制度规定,理论上也缺乏令人信服的解释。客观来看,在现行制度框架下将采矿权定性为用益物权有其一定的合理性,主要解决的是采矿权人事实层面获得矿产品与矿产资源法律层面国家所有之间的矛盾关系问题,强调采矿权应受到所有权的制约。但这一制度安排最大的问题在于采矿权与用益物权这两类权利的本质属性存在矛盾,相互之间无法兼容:一方面将采矿权笼统地界定为用益物权,会导致对其公权属性的忽略,不能明确采矿权中公权与私权的界限,难以解决权利内部公私权属性的矛盾冲突;另一方面基于矿产资源的可耗竭性,在采矿权行使后,权利标的物已经不可能以原状返还给所有权人,采矿权的内容已经包含了对标的物的处分,这与用益物权的权能内容产生了冲突。将采矿权界定为用益物权不仅导致了物权法律制度在采矿权问题上的被动,也造成了实践中矿产资源国有收益流失、与市场经济体制相脱节、行政权力寻租等严重问题。事实上,采矿权在“传统的物权体系中并没有相应的位置,因为传统物权体系所要解决的核心问题是人造财富的物权归属和流转问题”,而采矿权所要解决的问题是“如何用权利这一制度工具描述和规范将自然财富变成人造财富的过程”[9]。因而有必要对采矿权的物权属性进行重新认识,承认其具有所有权属性,由此才能从根本上解决问题。
1.矿产资源国家所有权和矿产资源资产所有权的区分
矿产资源国家所有权是基于《宪法》规定而产生的,《宪法》第九条规定“矿藏……属于国家所有,即全民所有”。由于《宪法》所具有的政治属性,因此《宪法》中规定矿藏归国家所有的目的在于明确国家和其他主体在矿藏归属问题上的关系,体现出了国家主权的性质。矿藏属国家所有解决的是矿产资源在自然埋藏状态下的归属问题,在这一阶段,资源并未被开发利用,其范围也并未被特定化,矿产资源国家所有是对一国主权范围内所有的已发现和未发现的资源而言的,其客体具有较强的抽象性和整体性,因其存在于国家主权控制的地域范围内,所以成为了宪法意义上的国家所有权的客体。
就采矿权而言,其内容包括开采矿产资源和获得矿产品两个方面,由于矿产资源可耗竭性的特点,采矿权的权利内容已经不是用益物权所能囊括,而成为了一种实质意义上的所有权。但这种所有权与矿产资源国家所有权不同,它强调的是矿产资源被开发之后,进入市场转变为资产的一种状态,是要从资源资产化的角度看待矿产资源对国民经济和社会发展的价值和作用,可称为矿产资源资产所有权,其客体应是在特定的地域范围内通过地质调查或其他方式已经探明的特定化的资源,能够为权利主体所具体支配和使用,并获取经济收益。
由以上分析我们可以得出这样的结论:矿产资源所有权可以从公权和私权两个层面去理解:从公权的角度看,它所体现的是国家主权,是国家利用公权力对矿产资源的管理,这时的矿产资源处于静态的状态中,尚未进入市场流通领域,从整体上看不能将其处分或分配给任何主体,这也就是我们通常所说的矿产资源专属于国家所有的含义;从私权的角度看,它所体现的是国家对矿产资源拥有民法意义上的所有权,这种所有权作用的客体是被确定了一定范围和储量的具体资源,其内容是包括了占有、使用、收益和处分权能在内的集合体,这种所有权的核心价值不在于对矿产资源的占有和控制,而是通过对资源使用权和处分权的行使,最大化地获取资源收益,也就是说要实现资源的资产属性,这一切的完成必须要经过市场交换,在动态的过程中,国家可以将矿产资源的各项权利出让于市场主体,通过收取资源对价实现所有者权益,市场主体也有了更为稳定的权利预期和保障。
2.设立矿产资源资产所有权的正当性分析
我国规定了矿产资源归国家所有,目前无论在理论还是实践中,普遍认为除国家以外的其他权利主体不能取得矿产资源的所有权。这样的理解看似是对国家矿产资源所有者地位的一种保护,但实际上反而会导致国家对矿产资源收益权和控制权的丧失。事实上,由于矿产资源的可耗竭性,只要允许采矿权的设立和行使,就代表着国家已经出让了特定区块矿产资源的所有权,而不仅仅是使用权。如果一定要用法律规定模糊这种现实情况的话,其结果只能是损害国家对矿产资源的收益权和控制权。在矿产资源开发利用中,我们应坚持矿产资源国家所有的基本原则,但同时也要认识到该项原则实际所指应是整体意义上的矿产资源,这种矿产资源包括已知和未知的全部资源,范围极其广泛,具有高度的概括性和抽象性。而在设置采矿权之后,矿产资源被特定化和具体化,可以为权利主体所支配并评估其价值和价格,具有了资源资产的属性,这就为设立矿产资源资产所有权提供了条件和可能。
(1)设立矿产资源资产所有权并不与《宪法》规定和社会主义公有制要求相悖。我国《宪法》规定了矿藏资源归国家所有,那么如果设立矿产资源资产所有权并将其出让给市场主体是否会违反《宪法》的规定呢?对这一问题的回答首先需要明确《宪法》规定矿藏资源国家所有的意图是什么,这一规定“不是为了解决平等的资源开发利用主体之间的权益确认和冲突问题,而是具有主权宣誓、明确国体的用意,且为国家对资源权力的配置提供正当性基础”[10]。因而《宪法》规定矿藏归国家所有,其目的在于维护社会主义生产资料的公有制、为矿产资源权利配置和行使提供宪法依据。那么如果设立矿产资源资产所有权,是否会对社会主义公有制的经济基础造成损害呢?这就涉及到所有权和所有制的关系问题。根据马克思主义理论,所有权是一个法律概念,属于上层建筑范畴;所有制代表一种经济关系,属于经济基础范畴。二者之间的关系是所有制决定所有权,所有权可以反作用于所有制。我国一直坚持矿产资源属国家(全民)所有,其目的在于保证社会主义公有制的纯洁性,排斥其他经济成分在矿产资源领域的介入。但随着我们对社会主义公有制认识的不断深化,我国的基本经济制度由单一的社会主义公有制演变为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”、公有制经济和非公有制经济共同成为社会主义市场经济的重要组成部分和我国经济社会发展的重要基础,公有制的实现形式可以而且应该多样化,国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素。对社会主义公有制及其实现形式的突破性认识,有助于我们正确理解矿产资源国家所有的本质,认识应随着实践的发展而发展,要以动态的、全面的、创新的视角理解我国的矿产资源所有权问题。当前,“人们对物权的需求已经从享用(使用价值)转向流转(价值),所有权人关注的重心从使用价值(物本身)的支配转变为价值的获取(收益权能)”[4]。这种所有权实现方式的转变要求将矿产资源视为一种资产,实现矿产资源的资产化管理。在这一过程中,国家无论是将矿产资源用于社会公共事业还是商业投资抑或是与其他主体进行市场化交易,我们都应以客体物价值总量不变为标准,而不是物的归属和占有作为标准来衡量行为的正当性。其实从我国矿产资源法律制度的演变过程来看,已经能够明显看出市场化的价值取向,例如市场主体从单一的国营企业发展成为国有、集体、个人并存,资源价格也由国家制定转而由市场调节国家宏观调控,探矿权、采矿权市场的逐步建立,资源配置手段由计划向市场的转变等。这都是为了适应社会主义市场经济体制的要求和经济社会可持续发展对资源保障的需要而进行的必要改革。因此在全面深化改革,使市场在资源配置中起决定性作用的背景下,如果能在矿产资源所有权的问题上有所突破创新,真正实现由资源管理向资产管理的转变,这不仅不会使矿产资源的价值减少和流失,反而会通过市场机制实现价值的保值增值,最终进一步丰富矿产资源所有权的实现形式,使国家所有者权益得到更大程度的保障。
(2)设立矿产资源资产所有权不会使国家失去对矿产资源的控制。矿产资源与国民经济的发展息息相关,是重要的经济命脉,那么一旦设立矿产资源资产所有权是否会导致国家丧失对资源的控制能力呢?其实对这一问题完全可以通过合理的制度设计来解决,矿产资源资产所有权的设立使权利主体对特定区域内的某类矿产资源享有了所有权,但该区域内的矿产资源如何开发利用还是会受到政府的监督管理,通过采矿许可制度发挥监管作用。当国家将矿产资源资产所有权授予特定主体后,权利主体要想开采该区域内的资源还需要办理相应的各类行政许可;矿井的设计施工要符合国家规定的各类标准;资源开采时还会接受有关部门的监管;最后开采完毕后还要进行土地复垦等完善工作。所以说矿产资源资产所有权的设立并不会削弱国家对资源的管控,只是将矿产资源真正转变为资产,承认其财产属性,这是符合市场经济规律的。在这一过程中,通过政府加强市场监管、维护市场秩序,是确保国家对资源拥有最终控制力的有效手段,也是全面深化改革中“更好地发挥政府作用”的应有之义。
同时,随着现代经济、社会的深刻变化,所有权的社会化已经成为一种趋势。权利主体不得滥用所有权,必须在尊重和维护社会利益和他人利益的前提下行使所有权,国家基于正当理由可以依法对权利行使进行限制。这样完全可以实现对所有权的社会控制和国家控制,我们完全没有必要担心由于矿产资源资产所有权的设立而导致国家失去对矿产资源的控制权。
(3)设立矿产资源资产所有权有助于资源的合理开发和矿业的健康发展。国家设立矿产资源资产所有权可以有效避免资源浪费,提高资源使用效率。在资源浪费严重的问题上,矿产资源的私挖滥采是造成资源浪费的重要原因,由于采矿权人获得的只是矿产资源的使用权,在开采年限有限的情况下,他们关心的始终是如何在有限的时间内获取更多的经济利益,挑肥拣瘦、减少采矿投入就成为合乎常理的必然选择。而如果设立了矿产资源资产所有权,特定主体在支付合理对价后,相关区域的矿产资源已经转变为自身的资产,他们为避免自己的经济损失,会千方百计地提高资源利用效率,进而增加国家的收益。
同时在遏制矿业腐败方面,设立矿产资源资产所有权也具有十分重要的意义。矿业腐败是困扰我国矿业发展的一大痼疾,呈现出明显的制度性腐败的特征,这一问题的产生固然有对行政权力规范不力的原因,但其根源还在于不能合理地设计矿产资源的开发利用机制,为公权力寻租提供了可乘之机。在当前的制度框架下,矿产资源是归国家所有的,采矿权人只能通过行政许可的方式取得资源的使用权,这种使用权是否稳定,很大程度上取决于行政权力。而矿产资源资产所有权的设立,将会最大限度地增强权利的稳定性,缩小行政权力不当干预的范围,采矿权人也将有更为充分的依据保障其自身权益。这样就能够从内外两个层面形成遏制矿业腐败的机制。
三、重构采矿权法律属性的立法建议
现行采矿权制度是矿产资源民事权与矿产资源管理权的合一制度,综合了民事物权和行政管理权的双重属性,这使得采矿许可证同时承载了经济职能和管理职能,进而导致了一系列问题。因此,在重构采矿权法律属性的基础上,应将采矿权中的两种权利(力)属性进行分离,并进行相应的制度改革。
(一)分设矿产资源资产所有权和采矿许可权
将现行采矿权分离为矿产资源资产所有权和采矿许可权:其中矿产资源资产所有权是民事财产权,体现国家所有者民事收益,是国家以民事主体的所有者身份出让矿产资源资产所有权,市场主体作为受让方支付资源对价,通过平等的市场交易获得特定部分矿产资源资产的所有权;采矿许可权属于政府行政监管权力的范畴,是行政机关对市场主体开发利用矿产资源资格的依法确认,应按照法定的行政许可程序实施。
矿产资源资产所有权应是一种市场化的权利。在一级市场上,国家作为矿产资源的所有权人,可以通过招标、挂牌、拍卖的方式对资源进行市场化配置,市场主体支付资源对价后取得特定矿产资源资产所有权,其后可以根据意思自治和契约自由原则,在二级市场进行权利转让。行使矿产资源资产所有权的关键在于坚持竞争性的出让方式,严格限制非竞争出让。
就采矿许可权而言,它是政府以管理者的身份对矿产资源的开发利用进行规划和监管的公权力,与所有权人对矿产资源资产进行管理是不同的4,采矿许可权是“以产权主体行为为对象的监管,基于公共权力和行政法原则,防范监督各产权主体行为对资源环境的损害,可归入公法实施的领域”[11]。市场主体尽管通过一级市场以有偿的方式取得矿产资源资产所有权,但是对资源开发利用中的规划、生产者的资格和能力、安全生产设施、自然生态保护等涉及公共安全和利益的问题,还需政府许可,经审查符合条件的颁发给采矿权许可证。取得许可证后,管理者还需实施有效监管,秉持以政府为主导的统一规划管理制度,兼顾生态利益和经济利益,对于矿产资源从传统的资源视角转向为资产管理视角,进而实现矿产资源的有效利用、监管及保护。[12]在整个监管过程中,如果采矿权人条件发生变化或出现法定情况,管理部门可以依法收回采矿权人的采矿权许可证照。由此可见,两权分离后的采矿许可权已经脱离了民事物权属性,变为了一种纯粹的行政权力,是国家赋予权利人从事矿产资源开采活动的法律资格,受行政许可等法律法规的调整,体现公权属性。
(二)制度修改建议
对采矿权法律制度进行完善,其重点在于相关权利(力)的设置、行使等问题,要通过制度的改革创新来优化矿产资源配置机制,提升资源利用效率。
1.在《矿产资源法》的修改中,应明确区分现行采矿权中民事财产权和行政管理权两种法律关系,分别设定各自的权利(力)行使规则
建议在《矿产资源法》中规定国家实行矿产资源有偿取得制度,市场主体向国家交纳资源对价后取得相应的矿产资源资产所有权,从而明确该项权利的财产权属性。除《矿产资源法》外,对《物权法》中的相关规定也应进行调整,不宜将采矿权继续规定在用益物权中,在坚持矿藏属国家所有的前提下,区分矿藏与土地、水流等其他自然资源的属性差异,从制度上确立矿产资源资产所有权及其保护规则。
2.我国现行《矿产资源法》原则上是禁止采矿权转让的,这一规定与现行采矿权是民事物权与行政许可权相复合的权利类型有密切关系
采矿权中行政许可的公权属性决定了其不可能自由流转,否则行政机关对矿产资源开发利用赋权的行政许可就形同虚设了。而在两权分离之后,这一障碍将不再存在,由于矿产资源资产所有权成为纯粹的民事财产权,严格限制其转让已无必要,《矿产资源法》应秉承“原则可以转让、特殊情况不得转让”的原则,完善其具体转让规则,以实现矿产资源资产化。
3.采矿权两权分离之后,采矿许可权将成为完全意义上的行政许可权,是国家对矿产资源行使监管权的表现,不再具有物权属性
分离后的采矿许可权主要具有两方面的内容:一是对国家所有的矿产资源的开采许可;二是对矿产资源一级、二级市场进行监管。因此,在《矿产资源法》中应明确规定,采矿许可的授予只能以批准申请的方式进行,自然资源主管部门通过对申请主体开采方案、资金技术、组织形式、安全环保措施等要素的依法审核,对于符合法定条件的赋予其开采资源的权利。在设定行政许可之后,主管部门还应对开采主体开发利用矿产资源的全过程进行必要的监管,包括后期督促权利人履行后续义务,如土地恢复、环境保护等工作。单独设立采矿许可权后,《矿产资源法》应严格禁止开采资格的转让,因为这项权利是通过政府的行政许可取得的,是针对特定主体的资格认可,具有主体的特定性。如果取得开采资格许可的市场主体,在缺乏外部监管的情况下,将开采权利转让给其他主体,那么很可能在资源开发利用、环境保护、安全生产等方面出现问题,甚至会削弱国家对矿产资源的控制力,影响国家能源安全。因此,相关矿业法规应细化矿产资源开发利用的监管规则,实现从矿业市场准入到退出的动态的有效监管,为管理者行使监管权提供充分的制度依据。
参考文献
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注释
1《行政许可法》第十二条规定了需要进行行政许可的事项,其中包括“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”。
22014年10月30日中共山西省委召开的煤炭管理体制专家学者座谈会上,有专家指出:“2006年6月15日国务院国函【2006】52号文件中明确要求我省对新设立煤炭资源矿业权以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。但是,我省至今未执行,是我国主要产煤省份中唯一未公开出让过煤炭资源矿业权的省份。政府通过行政手段直接配置煤炭资源,过多干预市场,存在不公开、不公正、低买高卖的现象,导致可能的权力寻租”。
32014年10月30日中共山西省委召开的煤炭管理体制专家学者座谈会上,有专家指出:“这里有一笔账,全省已设立矿业权约900亿吨,价款当时按平均每吨3元作为底价算,省营大矿占一半,可以不缴价款,其他矿占一半,须缴价款,按底价算,应缴1350亿元,实际收回600多亿元,流失750亿元,如果实行竞价,则远不是这个数目。这是前一段。后一段,主要是国营大矿收购小矿,在价款上问题不大,因为有省政府统一的公开定价,总资产有无高估,省营矿有待了解,省外企业明显存在这样的问题,如已暴露出的华润收购案。一低一高,加上煤价高企,以致在山西形成了官商勾结,竞相逐利的黑洞”。
4有学者指出:“产权监管是以“权利—责任”为对象的监管,基于财产权利和民法原则,维护各产权主体的权利,督促履行其相应的责任,归属私法实施的领域”,参见刘尚希(2018)。
