摘要：目前我国环境监管失职罪和与之相关的环境法都各自存在着不足, 而这些不足导致了环境监管失职罪和环境法在衔接上存在问题。环境监管的失职使得环境监管效果欠佳, 最终环境安全缺乏有效的保护。因此, 应从我国环境监管失职罪和环境法存在的问题入手, 对这些问题进行分析和修正, 使我国环境监管失职罪和环境法的衔接更加的完善, 也使我国环境刑法体系更加完善。
关键词：环境监管失职罪; 环境法; 衔接问题; 完善;
目前, 我国刑法与环境法的衔接主要是从环境污染和自然资源保护两个方面切入, 并以行政违法为前提来对环境资源破坏等行为定罪, 也就是说, 不论是包含在第六章妨害社会管理秩序罪中的破坏环境资源保护罪, 还是第九章渎职罪中的第408条环境监管失职罪都体现了刑法中环境资源相关犯罪的行政从属性。由于刑法规定的与环境资源破坏相关的犯罪都具有行政从属性, 因此减少行政违法行为是减少环境犯罪的基本条件, 这需要依靠行政机关的严格执法来监管企业、个人等行政相对人的相关行为。除此之外, 由于刑法中的环境犯罪具有行政从属性, 因此需要加强环境监管失职罪与环境法的衔接, 以加强环境监管失职罪适应社会现实及司法实践的迫切需要。
一、环境刑法的行政从属性考察
我国刑法对于环境犯罪的规定分为两个部分, 第一部分是破坏环境资源犯罪, 另一个部分是环境渎职犯罪。第一部分破坏环境资源犯罪主要集中在刑法第六章第六节“破坏环境资源保护罪”, 该罪包括两大类, 第一类属于环境污染犯罪, 另一类是环境资源破坏犯罪。但不论是上述的哪一类犯罪都是以违反国家规定或者违反环境行政法为前提, 例如《刑法》第340条非法捕捞水产品罪的前提条件就是要违反保护水产资源法规, 第343条非法采矿罪和破坏性采矿罪都要求要违反矿产资源法的规定。在环境渎职犯罪中最典型的环境监管失职罪要求其主体是对国家的环境负有保护监督管理职责的国家机关工作人员, 对于国家机关哪些工作人员属于负有环境监管的职责和义务是由环境行政法律法规来进行规定的。由此可以得出, 不论是破坏环境资源犯罪, 还是环境渎职犯罪, 都具有行政从属性。除了环境刑法体现出了其行政从属性, 环境法中的一些规定也体现了环境刑法的行政从属性, 例如我国的环境保护法中在法律责任一章中就规定“违反本法规, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”环境保护法之外, 《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律中都有类似的规定。所谓的环境刑法的行政从属性则是指, “依据环境刑法条文规定, 其可罚性的依赖性, 取决于环境行政法或基于该法所发布的行政处分而言。” (1) 由此可以得出在环境刑法和环境行政法的相关规定中都体现出了环境刑法的行政从属性。由于刑法自身的特性, 使得其应该作为补充法来保护公民的环境权益和维护环境的管理秩序, 因此环境刑法应该从属于环境行政法。
环境刑法具有相对的行政从属性可以弥补绝对从属性和非从属性既往观点的不足, 既可以满足刑法的谦抑性, 又能满足刑法的独立性, 更适合环境刑法在刑法中的定位, 也更适合其与环境行政法的衔接。要做到环境刑法的相对从属性, 就要在环境刑法立法时以环境行政法为法源, 对行政法上规定了的环境违法行为在其造成严重后果时在刑法上也做出相对应的条文规定;对于行政法上亟待规制却还未做出规定的环境违法行为, 环境刑法可以及时作出规定, 填补行政法对于环境严重违法行为规制的漏洞。
二、环境监管失职罪与环境法衔接中存在的问题
由于环境刑法具有环境行政从属性, 因此要实现环境刑法的作用, 完善环境刑法与环境法的衔接尤为重要。环境监管失职罪与环境法衔接存在的空隙会导致环境监管失职罪难以被更好地实施, 难以对环境法中规定的国家机关工作人员的相应行为进行惩罚, 使得环境监管失职罪无法起到其真正的作用。
(一) 注重危害结果, 与环境法理念衔接存有偏差
根据环境自身的特性, 许多环境污染和损害存在着难以逆转的可能性, 我国环境基本法中以预防为主原则和保护优先原则作为基本原则, 其中在《环境保护法》第5条中规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这样的规定意味着我国环境法从源头预防和治理的环境保护理念, 刑法中相应的环境犯罪也应该根据我国环境法的基本原则对环境法益进行优先保护和提前预防。然而, 根据我国刑法中的第408条对环境监管失职罪的规定, 构成环境监管失职罪就需要满足发生重大环境污染事故的条件, 且该污染事故还需要致使公私财产的重大损失或人身伤亡的严重后果。
环境监管失职罪属于过失犯罪, 也就是说构成环境监管失职罪必须要造成实害结果。环境行政处罚的实现前提只要求行政机关作出了环境法规定的行政违法行为, 而环境监管失职罪则要求不仅要有违法行为, 还需要造成严重的财产损失或人员伤亡后果, 如果其违法行为只是有造成环境严重污染的危险性, 或者虽然造成了环境的严重污染, 但是不符合司法解释中规定的具体情形则不构成本罪;环境监管失职罪的这一损害后果必要性的特征与环境法的预防为主和保护优先的基本原则, 以及环境法的提前规制的理念之间是相互违背的。虽然, 犯罪构成条件应该高于行政法律等规制, 但是由于刑法具有行政从属性, 因此犯罪构成应该符合相对应的行政法律规范的理念和原则。此外, 环境监管失职罪司法解释还规定了财产损失和人身伤亡需要是重大环境污染事故所造成的, 而对何为重大环境污染事故则没有明确规定, 这也导致在具体执行中该罪的危害后果难以被量化。
(二) 调整范围较小, 与环境法内容衔接不足
根据环境监管失职罪的规定, 该罪客体是国家机关对环境保护的正常监管制度, 以及公民的环境权, 但最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条规定的八种情形很难全面覆盖各类环境及其监管问题, 也很难与我国环境法的内容进行衔接。
笔者认为, 环境监管失职罪的危害结果所包含的范围比较狭窄, 我国环境保护法所保护的环境要素及环境法益包括大气、水、土壤、海洋、草原、森林、珍稀动植物、自然保护区等, 而环境监管失职罪的危害后果除了财产损失和人身伤亡外, 只包括了生态环境损害和林木、农业用地的要素, 其所包含内容与环境法相关内容严重脱节, 而许多环境损失又很难被量化为具体的财产损失, 且对于财产损失三十万元以上这一规定是否包括污染企业的修复费用也没有明确的规定, 除此之外像生态环境损害这一规定也很难被定性和量化;由此导致一些国家机关工作人员的渎职行为无法被归罪。
虽然目前我国的环境法包括了环境污染和自然资源保护两大类, 且每一类都有自己相对应的单行法规对其进行管理, 但环境监管失职罪的危害后果只包括由重大环境污染事故所导致的经济损失和人员伤亡, 以及部分的自然资源的损失, 且这类损失也需要产生一定的经济损害后果。由于环境的特殊性, 很多环境损害所带来的危害并不符合上述的规定, 但是其带来的后果却很严重, 例如在自然保护区中的核心区建设水电站或者违法开矿, 由于根据《自然保护区条例》中的规定核心区内不得有任何人员进入, 因此并不会造成人员伤亡和农业用地的毁坏, 也不一定会造成森林的损毁, 且由于环境危害反应的延缓性, 一些环境危害不会在当下立刻有所反应, 但是会对动物的栖息地等自然要素和生态系统造成严重的不可逆的损害, 而自然保护区所保护的区域本身就具有很重要的生态、科学或经济价值, 所以即使不会造成最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中所规定的损害, 但是依然会给公民的环境权造成严重损害, 并给自然保护区带来不可修复的严重后果。
(三) 环境监管制度存乱象, 与环境监管失职罪衔接漏洞
环境保护职权的行使会直接影响一般的环境资源类犯罪的行为模式及法益侵害后果, 因此需要借助刑事制裁的手段来督促环境保护行政职权的规范运行, 环境监管失职罪是过失犯罪, 目前我国的环境监管失职罪中所指的国家机关工作人员的注意义务来自于两个方面, 一个是外部法律法规的规定, 另一个是来自于内部规范性文件的规定。对于外部的法律法规的规定, 我国的环境法属于监管者监管之法, 而非监管监管者之法, (1) 也就是说目前我国的环境法中所规定的大部分内容并非是对于监管者的注意义务的规定。
虽然我国环境保护法对环境监管的内容用第二章一整章进行了专门的规定, 且在第三章保护和改善环境、第四章防治污染和其他公害以及第五章信息公开和公众参与也都有涉及, 但是以上章节只是对国家工作人员的权力和义务进行了规定, 然而在第六章法律责任一章中却没有对相关工作人员的责任做出更多的规定, 只有两条是对相关国家工作人员的规定。除此之外, 我国环境保护法中虽然在不同的章节中对环境监管者的权力和义务进行了较多的规定, 但是未能对负有环境职能的部门之间的分工做出明确的规定, 也未能对环境保护主管部门内部的具体职责做出相应的规定, 致使我国环境监管失职罪的具体注意义务难以得到满足, 从而在实施中遇到困难。由于我国刑法中的环境监管失职罪具有行政从属性的特征, 而我国又缺乏在环境行政法上对国家工作人员责任的规定, 所以导致环境监管失职罪存在着实施困难和管理漏洞的问题。此类问题除了出现在作为我国环境基本法的环境保护法中, 也出现在其他单行法律法规中。
我国环境监管方面还存在多部门多头管理和管理职责混乱的现象, 虽然在2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》, 对国家机构的设置和职责进行了整改, 解决了部分存在于过去的环境管理机构设置重复和管理职能交叉和重复的问题, 但环境管理机构监管职责重复的问题依然存在, 例如新成立的国家林业和草原局就与生态环境部一样对森林、草原、湿地、荒漠等自然要素和国家公园及各类保护地有保护义务, 而与生态环境部不同的是国家林业和草原局对上述自然要素和各类保护地还有利用的权力, 当利用的部门和保护的部门为同一个时, 就容易导致自己监督自己, 难免不出现“网开一面”的情形, (1) 从而使得环境监管失职罪的犯罪概率增加。
三、环境监管失职罪与环境法衔接之完善
由于相关国家机关的工作人员是保护环境和防治企业、个人污染环境的第一道防线, 因此对环境监管者进行监管就变得尤为重要, 所以环境监管失职罪与环境法的衔接就变成了环境刑法与环境法衔接中极为重要的一个方面。
(一) 降低入罪门槛, 加强与环境法的理念衔接
由于环境存在着一旦被污染或损害则难以修复, 且即使停止污染或损害, 其所带来的负面影响也会持续相当长的时间, 因此为了保护环境安全而对可能造成环境损害或污染的行为进行提前预防, 可以防止造成损害或污染发生的风险。
由于刑法自身具有谦抑性, 且刑法遵循着人权保障和法治主义的基本原则, 因此刑法对风险的防范应该排除科学上有争议的风险, 而是对公认的、具有严重危害性的风险进行规制。刑法仅对科学上可以确定的或者是公认的严重危害性风险进行预防的理念, 也与刑事责任相比于民事责任和行政责任属于最严厉的责任的特性密切相关。同时, 刑法仅对已知风险进行防控与目前我国环境法的理念也是相互衔接的, 因此降低刑法中环境监管失职罪的入罪门槛, 使其与环境法的预防理念相衔接, 也是顺应当今刑法的发展理念。
由于先破坏后保护和先污染后治理的做法和理念已经与当今的环境法治理念大相径庭, 而我国刑法在对相关环境犯罪的处理上或多或少有这种理念的影子, 这与我国现行环境法的理念难以进行衔接, 也与刑法的风险社会理念背道而驰。在我国刑法中, 环境刑事立法的处罚对象大多是结果犯, 由于环境具有自净能力, 在没有达到一定的阈值前并不会产生重大财产损失或人身伤亡的后果, 且即使造成了人身伤亡由于科学技术水平有限, 也很难对环境污染与人身伤亡的因果关系进行证明, 因此这样的规定实质上是在放任行为人的监管失职行为, 直到其失职行为造成了重大损失才进行弥补, 显然不符合环境法的预防性理念。且就像有的学者提出的那样, 风险真正的可怕之处在于由风险所产生的危害或实害一直被制度性地否认, 使得风险有累积为重大危险或实害的可能。 (2) 且由于风险决策和风险识别是造成风险被制度性忽略的重要原因, 因此应当对充当风险决策者的行为人设定相应的科学决策程序, 并将其定为法定义务, 且对严重违反者处以刑罚, 也是严密刑法的有效途径之一。对于环境监管失职罪则应该降低环境监管失职罪的入罪门槛, 把该罪从现在的结果犯改为情节犯; (1) 或者取消需要造成公私财产重大损失和人身伤亡的入罪条件, 改为只要监管人员的行为出现了失职并且造成了重大环境污染事故, 或造成严重的自然资源损害就可以构成本罪。
(二) 扩大调整范围, 加强与环境法内容的衔接
我国环境法在不断地被修改, 单行法规的数量在不断的扩大, 所保护的环境要素也越来越细致。然而我国的环境刑法的内容却几乎没有大的变动, 其内容的设定也逐渐变得难以满足环境权益保护和环境行政管理秩序维护的需要。过去我国环境法主要以污染防治为主, 而现在我国的环境法则包括污染防治和资源保护两个方面, 然而我国环境刑法却还停留在以污染防治为主的层面上, 尤其是环境监管失职罪就在其法条中明确地规定要求重大公私财产损失或人身伤亡是由重大环境污染事故所造成的, 而没有提及自然资源损害所引发的财产损失和人身伤亡, 这样的设定使得环境监管失职罪适用范围比较狭窄, 不利于该罪对环境保护的功能的实现。为了更好地保护环境安全, 实现该罪对环境保护以及对环境行政管理秩序维护的功能, 我国环境监管失职罪应该扩大调整范围, 把自然资源损害也纳入到其中, 使其可以更好地与环境法的内容相衔接。
扩大2016年公布的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定的“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”具体所指的内容, 使其内容不仅包含了环境污染也包括自然资源的损害, 并增加所包含的环境要素的损害。
(三) 完善环境监管制度, 填补与环境监管失职罪的衔接漏洞
为了可以更好地发挥环境监管失职罪的作用, 填补环境监管失职罪与环境法之间的漏洞, 首先应该明确环境法中规定的环境保护相关的各个部门之间的职责和分工, 同时明确环境保护行政主管部门的内部分工, 明确各个主管部门之间的层级监管职责。制定监管者监管之法之属性的环境保护法, 树立起对监管者也必须要进行监管的理念, 并将环境监管者的行为全部地纳入到环境保护法的调整范围中, 具体化并细化对环境监管者的义务的规定, 同时完善对环境监管者法律责任的规定, 使得义务与责任相互对应, 减少监管者只有权力和义务而没有责任的现象的出现。
注释
1 郑昆山著:《环境刑法之基础理论》, 台湾五南图书出版公司1998年版, 第179页。
2 吕忠梅:“监管环境监管者:立法缺失及制度构建”, 载《法商研究》2009年第5期, 第139页。
3 李启家、唐忠辉:“从‘环境监管失职罪第一案’看我国环境法治的缺陷”, 载《河北法学》2004年第12期, 第48页。
4 高铭暄、李彦峰:“风险社会下刑法的合理定位”, 载《人民检察》2016年Z1期, 第39页。
5 赵秉志、詹奇玮:“当代中国环境犯罪立法调控问题研究”, 载《中国地质大学学报 (社会科学版) 》2018年第4期, 第20页。
