摘要：2014年4月24日, 新《环境保护法》首次以正式条文明确规定了“环境保护坚持保护优先”的原则。在我国现行环境立法中, 该原则主要是通过环境影响评价制度、环境规划制度、限期治理制度以及生态补偿制度来贯彻落实的。这些制度在实践中仍存在着适用条件不明确、对象范围过窄、行政权限划分不清、可操作性不强等问题。有鉴于此, 必须从明确适用条件、扩大对象范围、明晰行政权限划分等方面完善相关制度, 以便更好地实现环境保护之目的。
关键词：环境保护; 保护优先原则; 环境利益; 环境影响评价制度; 环境规划制度;
The Principle of Protection Priority in the Environmental Law and Its System
SHANG Miao
College of Economics and Law, Jilin Normal University
Abstract：
On April 24, 2014, the new Environmental Protection Law, for the first time, formalize provisions specifying the principle of “environmental protection priority”. In our country's current environmental legislation, this principle is mainly realized through the system of environmental impact assessment, environmental planning system, the system of governance with time limit, and the ecological compensation system. Practically, these systems expose defects such as unclear applicable conditions, narrow scope of object, confounded administrative authority, and weak operability and so on. So the related systems must be perfected with clearing the applicable conditions, expanding the scope of the object, classifying administrative authoritiess so as to better achieve the purpose of protecting the environment.
Keyword：
environmental protection; priciple of protection priority; environmental benefit; system of environmental impact assessment; environmental planning system;
近现代以来各国工业化迅猛发展, 环境问题则日益严峻, 如何处理好经济发展和环境保护之间的关系问题, 即平衡好经济利益与环境利益之间的关系, 显得尤为重要。在环境问题急需改善和解决的巨大压力下, 加快了环境法的产生和发展。1979年9月, 我国的第一部环境法《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》出台, 并于1989年正式实施, 至今已有快将近40年的历史。在这段时间里, 有关环境方面的立法大量涌现, 然而, 这并没有改变或缓解我国所面临的环境危机, 环境污染和生态破坏日益严峻, 大型环境污染事件接连发生。从实际情况上来看, 环境法并没有达到它所预期的保护环境的效果。
一、环境保护优先原则
(一) 保护优先原则的定义
环境保护优先原则要求当经济利益与环境利益发生冲突时, 经济利益的价值位阶次于环境利益, 但该原则并不意味着在任何情况下环境利益的价值都是绝对的。价值的绝对主义可能导致民众在观念上形成不切实际的预期、从而对其他公共利益造成损害, 同时也极容易加剧社会冲突。此外, 我国现在仍处于社会主义初级阶段, 经济实力以及综合国力都有待提高, 为了保护环境而放弃经济的发展显然是不符合实际的。其实, 经济发展与环境保护两者本身并不是截然对立的, 只要在两者中间找到一个适当的平衡点, 使得两者的关系保持相对稳定, 那么我们就可以打造出一个双赢的局面, 这样环境不仅可以受到保护, 经济的发展也不会受到阻碍。
环境保护优先原则具有相对性, 优先考虑环境利益, 仅是当为了发展经济利益而突破环境保护的最低限度的时候, 作出有利于环境保护的决策。环境保护的最低限度在环境法学中称之为环境承载能力。环境承载力是指在保证环境功能正常发挥下的前提下, 某一地区环境所能承受的人类活动的最大限制。[1]
综上所述, 应当从环境承载能力入手, 对环境保护优先原则做出定义, 即:环境保护优先原则是指在社会经济发展过程中, 应始终坚持环境利益的优先地位, 将经济发展置于环境承载能力范围之内, 禁止超过环境承载能力的经济发展的原则。
(二) 保护优先原则的内容
针对作为环境法基本原则之一的环境保护优先原则, 有学者分别从人的角度、社会的角度及生态系统的角度三个方面进行了较为宏观、全面的阐述, 但对于该原则所体现的权利和义务则缺乏相关论述, 总体而言, 相关研究成果不够具体、较为宽泛;另外学者侧重于环境保护的损害救济研究, [2]忽视环境污染及生态保护事先预防的重要性, 相关研究显得过于片面。笔者认为, 环境保护优先原则的内容应同时涵盖环境保护的事先预防、事中控制、事后预防各个环节, 其中环境保护的事先预防甚至比事中控制、事后救济更为重要, 全方位地建立起环境利益的优先地位。具体而言, 环境保护优先原则应包括如下四个方面的内容。
1. 考量优先
当环境保护与经济发展两者的利益发生冲突时, 应当优先保护环境利益, 即经济的发展不得超过环境承载能力的最大值, 应当严格控制在环境承载能力范围之内。这就要求人类对向环境排放的污染物浓度或总量, 应当严格遵守污染物排放标准, 控制在环境承受范围之内, 不得超过环境的承载能力。同时, 人类开发利用自然资源的限度应当严格控制在资源的承载力之内, 不能超过自然资源的供给能力。
2. 规划优先
在国务院制定全国经济和社会发展计划、各级地方政府制定区域经济和社会发展计划时, 都应当充分体现出环境保护的优先地位, 优先考虑环境利益。同时, 还应当建立规划立项的备案制度, 对于在第一审批环节中未通过环评的规划和建设项目, 则禁止实施相应活动。
3. 评价优先
在对环境进行开发利用之前, 对建设项目周围的环境现状进行充分地调查, 科学地分析和预测在活动中可能造成的环境影响和污染, 针对所预测的可能产生的环境问题制定相应的防范措施, 对因实施建设项目可能产生的环境不良影响起到预防的作用。
4. 救济优先
如果某一地区的生态环境、自然资源或物种, 已经或正在遭受严重损害或者破坏或者濒临灭绝, 应当优先缓解遭受损害的生态环境, 保护自然资源或物种。
二、环境保护优先原则的正当性和可行性分析
(一) 保护优先原则是实现环境法立法目的的需要
《中华人民共和国环境保护法》第1条规定:“为保护和改善环境, 防止污染和其他公害, 保障公众健康, 推进生态文明建设, 促进经济社会可持续发展, 制定本法。”该规定对环境法的目的进行了明确的阐述, 即既要保护环境, 同时还要保障生态环境和人类社会的可持续发展。生态环境的可持续发展是人类社会和经济的可持续发展的前提条件。此外, “环境保护优先”也蕴含在环境法的目的之中。因此, 要想使环境法的目的能得到真正意义上的实现, 必须要建立和落实环境保护优先原则。生态环境和人类经济社会可持续发展的实现, 有赖于在实践中真正地贯彻落实好保护优先原则。
(二) 保护优先原则是平衡环境和经济利益关系的最佳途径
近年来, 我国环境法蓬勃发展, 环境立法数量急剧上升, 学术论文和作品也如雨后春笋般发展起来。但是, 目前中国经济发展的速度与规模已经明显超过了环境承载力, 环境问题愈加严峻, 环境污染愈加严重。2014年我国废水排放总量2294.6吨, 工业废水排放量占总排放量的13.6%;全国二氧化硫排放总量1974.4万吨, 工业排放量占总排放量的88.1%。2015年的环境污染调查报告指出, 在全国有检测资料的1200多条河流中, 已有850多条河流受到污染。全国范围内不适宜作饮用水水源的河段占78%, 有50%的地下水受到了不同程度的污染;我国城市空气中总悬浮微粒浓度普遍超标, 平均浓度高达309微克/立方米。
当前中国经济社会发展已进入环境高风险时期, 环境资源问题不仅直接影响到了经济的持续发展, 同时它也成为了影响社会稳定的一个主要因素。环境法颁布的目的是为了更好的保护环境, 正确处理好经济发展和环境保护的关系, 但从环境法目前的实施效果上看, 它并没有完成它最初的使命。
在解决环境污染的问题上, 人类先后采取过三种方式:先污染后治理、环境保护与社会经济协调发展和环境保护优先。实践证明, 第一阶段采取的处理方法对环境污染的改善效果并不明显, 且治理成本较高。第二阶段的治理处于平衡发展阶段, 依旧存在破坏环境的风险;现阶段采取的方法强调从源头上避免环境污染的进一步扩张, 其付出的成本可能最小, 却可以有效避免经济发展和环境保护的冲突。
(三) 保护优先原则可修正“协调发展原则”之不足
实践证明, 《环境保护法》最初确立的“协调发展原则”并不能从真正意义上改善我国所面临的环境问题, 也无法实现环境法的立法目的。协调发展原则要求环境保护与经济发展相协调, 但在实践中, 由于人们始终无法放弃经济飞速发展给他们带来的更加优越的生活条件和物质享受, 在经济发展的诱惑面前, 环境保护总是被人们忽视, 从而无法实现环境法的立法目的。在环境法中确立保护优先原则, 有利于改变经济发展在环境保护中的强势地位, 使环境法成为真正意义上的保护环境的法律。
三、基于环境保护优先原则的制度完善建议
一项原则被法律正式确立之后, 如何在实践中贯彻、落实之, 这是我们更需关注和解决的问题。原则体现立法目的, 原则的实现则需要与其配套的法律制度的支持与保障, 环境保护优先原则概莫能外。我国环境保护优先原则的制度体现主要包括环境影响评价制度、环境规划制度、限期治理制度以及生态补偿制度等, 上述环境保护法律制度的完善可以更好地贯彻落实环境保护优先原则, 有助于环境法目的的实现。
(一) 环境影响评价制度
环境影响评价, 是指在某地区进行可能影响环境的工程建设之前, 通过对建设项目周边环境的充分调查, 科学地分析、预测在活动中可能产生的环境问题, 针对相应问题制定防范措施, 以达到预防因建设项目的实施可能对环境产生的更为严重的不良影响或损害的目的。这一制度有利于环境保护优先原则的落实, 起到了事先预防环境污染发生的作用, 属于预见性环境制度的范畴。
1. 扩大适用对象范围
环境影响评价可包括法规、政策、规划、建设项目等的环境影响评价, 其中, 法规、政策等战略环评的不当决策、实施, 甚至会对环境产生广泛而严重的不良影响。目前我国《环境影响评价法》的适用对象仅限于规划和建设项目, 一些国家层面的法规、政策未能从宏观上全面平衡环境保护与经济发展之间的关系, 地方政府为了实现政绩在制定规则时对环境保护政策的考虑尤其缺乏。为了能够在实践中更加全面有效地改善环境问题、防止环境进一步恶化, 应当扩大环境影响评价制度的适用对象范围, 将法规和政策纳入到该项制度的适用对象范围内, 更有助于环境保护优先原则在具体实践中的贯彻和实施。
2. 有效贯彻公众参与
环境影响评价制度的贯彻和落实依赖于有效的公众参与。但在目前的具体实践中, 公众参与制度未能得到有效地贯彻和落实。该项制度面临的主要问题有:公众往往不能及时、准确的获取有关信息, 使其意见得不到良好的表达, 同时也缺乏必要的法律保障, 常常处于被动的地位, 使公众的权利受到了损害。公众参与权是以公众知情权为基础, 应当建立顺畅的信息公开渠道, 将涉及环境影响评价的有关事项及时向社会公布, 全面、充分地听取公众意见, 以寻求更好的解决办法或缓解措施。此外, 还应当建立对违反公众参与制度的相关主体的责任追究制度, 以维护公众的合法权益, 使公众参与制度得到有效的实施。
(二) 环境规划制度
环境规划, 是指根据国家或者一定地区的环境状况和社会经济发展的需要, 对一定时期和一定范围内环境的保护和改善活动所做的总体部署和安排。[3]在制定环境规划方案时, 要充分考虑环境自身的承载能力, 对可能给环境带来影响的活动作出合理安排, 保证各项活动都不超过环境的承载能力。在对环境规划进行评估时, 始终将环境保护放在优先考虑的地位。环境规划制度无不充分体现着保护优先原则, 它是一项可以以最小的投资获得最大的环境效益的制度, 不仅可以有效避免经济发展和环境保护中出现的盲目性和主观随意性, 还能促进生态环境和人类社会经济的可持续发展。因此, 在环境保护优先原则的贯彻和落实上, 环境规划制度具有非常重要的意义。
1. 细化规划程序
我国法律对环境规划制度的规定总体上较为宏观, 少有具体的规定, 导致环境规划制度在实践中可操作性不强, 未能有效地发挥制度的作用。为此, 需进一步细化环境规划的程序, 明确相应的政策、设计指导, 从而加强规划的可操作性。避免制定出来的规划仅是一种流于形式的文件, 将环境规划真正的纳入到法制化轨道中来。
2. 明晰行政权限
实践中, 环境规划在不同层级的行政权限划分不清, 内部配置混乱。在部门规划权之间、中央和地方、上下级行政区域环境规划权之间均存在着不容忽视的冲突。应当在充分理清不同行政级别规划的关系的前提下, 完善环境规划的权力体系, 明晰行政权限的划分, 公平合理地分配中央和地方的行政规划权。此外, 针对不同层级的具体情况和要求, 对各级规划的目标、内容和方法区别对待, 有助于环境规划的有效落实。
3. 确立公众参与的法律地位
就我国目前环境规划的实施情况来看, 公众在环境规划中的法律意识淡薄且参与程度不高, 明显缺乏主动性。环境规划部门发布的有关环境规划的信息量较少, 公众对规划的制定和审批程序认识程度不够深、缺乏必要的了解。此外, 环境规划的公权力过大, 导致个人权利在规划中也难以得到保障。应当在《环境规划法》中明确确立公众参与的法律地位, 加强环境规划工作程序的透明度, 及时向社会公布环境规划的有关文件, 使公众对环境规划活动有更充分、全面的了解, 才能够切实有效地参与到环境规划中, 更好地行使公民的权利。
(三) 限期治理制度
限期治理制度, 是指对现已存在的危害环境的污染源, 由法定机关做出决定, 令其在一定期限内治理并达到规定要求的一整套措施。[4]70限期治理制度要求污染者将污染源治理到环境可承载能力范围内, 禁止污染源排放浓度和总量超过环境的自净能力, 有利于防止已经给环境造成损害的污染源再度危害环境。所以说, 限期治理制度体现着环境保护优先原则的理念, 对于贯彻和落实好环境保护优先原则具有十分重要的作用。
1. 明确适用条件
我国《环境保护法》第29条规定:“对造成环境严重污染的企业事业单位, 限期治理。”该条规定并没有明确阐述限期治理制度的适用条件, 对于这里所说的环境污染“严重”与否缺乏确定的衡量标准, 极易使行政权力的主观任意性过大, 从而造成限期治理制度在实践中很难发挥良好的效果。应当明确规定环境污染“严重”具体的衡量标准, 通过具体标准的确定限制行政权力的任意性过大, 促进限期治理制度更好的实施。
2. 明确治理期限
我国目前的《环境保护法》在限期治理期限的问题上并未作出具体的规定。导致实践中, 排污者拖延污染治理的情况时有发生, 严重影响到了限期治理制度的实施效果。王灿发教授认为, 限期治理的期限最长不得超过3年。[4]71但由于我国法律至今并未对学者的观点赋予约束力, 在实践中仍然无可避免这一问题。立法者应当适当参考当下学者对于限期治理期限的观点, 同时还要综合考虑污染源的具体情况、治理难度以及治理能力等因素, 科学、合理地在我国《环境保护法》中对于限期治理的期限作出补充的规定, 以填补立法上的缺失。此外, 法律的制定需要有前瞻性, 应当对实践中可能存在的延长治理期限的情形进行考虑和预测, 作出对延长治理期限的规定。
(四) 生态补偿制度
生态补偿制度, 是指为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能, 国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用收费 (税) 以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。[5]生态补偿制度以“受益者付费和破坏者付费”的原则为基础, 在特定的区域范围内, 运用行政和市场手段, 使受益者和破坏者对因开发或利用自然资源而受损的生态环境进行经济补偿, 有利于解决环境保护中存在的公民个人经济利益与社会环境利益的矛盾, 所以说生态补偿制度也是贯彻落实好环境保护优先原则的一项重要的环境法律制度。
1. 健全法律体系
我国目前的《环境保护法》对生态补偿制度缺乏统一、系统、具体的规定, 有关规定也只是散见于各种单行法中, 立法上的不足不利于生态补偿制度的贯彻和实施。为了使生态补偿制度能够在实践中发挥出积极的作用, 应当及时确立生态补偿制度作为我国环境法的基本制度的法律地位。通过对现有的生态补偿规定进行仔细的分析和归纳, 删除内容交叉的部分, 协调内容有冲突的地方, 新增内容有缺失的部分, 建立起完善的生态补偿制度。这有利于限制人们对自然资源的开发程度, 有利于解决或缓解经济和环境之间的矛盾, 有利于环境保护优先原则的贯彻落实。
2. 明确生态补偿标准
生态补偿制度是以生态补偿标准为核心, 所以要想切实有效地将生态补偿制度贯彻到实践中去, 明确界定生态补偿标准具有十分重要的意义。我国目前生态补偿制度的有关规定都未对生态补偿的标准作出具体的规定, 而实践中的生态补偿标准普遍偏低, 严重影响了生态补偿制度的实施效果。立法者应当在综合考虑国家经济发展水平、生态质量、资源类型、生态环境的实际损失、受益者的实际收益等因素的前提下, 针对不同地区的实际情况制定出与之相配套、具有实际操作性的生态补偿标准。
3. 加强公众参与
要想有效解决目前的环境污染问题, 仅仅依靠政府的力量是远远不够的。应该加强生态补偿制度相关知识的宣传教育活动, 广泛普及有关生态补偿的法律法规、国家政策, 使广大群众对生态补偿制度有一个全面的认识和了解, 同时也有助于公众树立起良好的环境保护意识和道德观念, 能够促使群众积极主动地投入到生态补偿的各项工作中去。充分将公众参与的指导思想落实到生态补偿工作中去, 以保障生态补偿制度有效发挥其积极作用。
结语
目前, 环境问题已是全球人类共同面对的问题, 环境保护与社会经济的可持续发展与各国乃至整个人类的前途、命运紧密相联, 已成为各国共同关注的话题。
面对严峻的环境污染形势, 在借鉴域外立法经验、结合我国基本国情基础上, 环境保护优先原则的建立有利于环境保护和社会经济发展二者关系的平衡。实践证明, 环境保护优先原则是时代的召唤, 也是一项符合我国国情的原则。
然而, 环境保护优先原则的确立并不能直接解决我国的环境问题, 需要将其落实到具体的法律制度中去, 以实现其内在功能。为此, 立法者确立了环境影响评价制度、环境规划制度、限期治理制度和生态补偿制度。法律是机制良性运行的根本保障, 科学合理的法律制度是能否全面发挥环境保护作用的关键。本文将保护优先原则的相关制度完善作为重点, 分别分析了上述四种法律制度在实践中存在的问题, 并根据相关问题提出完善建议, 以期在环境立法、环境司法和环境执法中各项法律制度都能够得到全面贯彻落实。
参考文献
[1]降为钰, 陈方林.资源环境法词典[M].北京:中国法制出版社, 2005.194.
[2]杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报, 2009, (2) .
[3]韩德培.环境保护法教程[M].北京:法律出版社, 2007.86.
[4]王灿发.环境法学教程[M].北京:中国政法大学出版社, 1997.70, 71.
[5]李爱年, 刘旭芳.对我国生态补偿的立法构想[J].生态环境, 2006, (1) .
