故此，如将 PPP 聚焦在降低财政支出或债务、降低政府风险方面，显然定位狭窄且作用有限，反而会造成财政风险的隐匿、风险管理不当，最终政府因“兜底”承担更大风险和债务，效率更无从谈起。从结果导向看，若项目效率较高，则会促进社会发展、增加财政收入，形成良性发展，进而降低政府负债。如果进一步延伸开来，如风险分担适当，政府未来支出责任则主要取决于私人部门降成本、提效率的能力。故此，就债务论债务没有意义，PPP 模式下债务、风险、效率三者紧密相关，互相影响。
综上，从中长期预算管理角度看，对于大量的准经营性、公益性领域的 PPP 项目而言，PPP 并不必然降低政府未来支出责任，与其交易结构、风险分担机制密切相关。合理的风险分担属于治理的范畴，分担策略取决于决策者对风险的态度和承受力、对价水平。PPP 模式下，如无法形成良性合作伙伴关系、有效促进私人部门的创新意愿与能力，就会产生资源耗散，效率急剧下降，PPP 也就失去了意义。为了应对合约的不完全性、目标冲突性，PPP 项目必须进行有效的风险分担，形成行之有效的激励相容与规制机制。PPP最终目的是实现项目效率的提升、社会福利的增进，通过协作创新、良性运作以平滑当前债务、降低最终债务总量。故此，PPP 不应囿于降低政府债务之短期诉求，而应将其支出责任融入中长期财政规划框架予以规范化，注重治理机制安排。
（ 二） 债务的分类管理与相应预算
依据政府还款来源，将 PPP 项目支出责任进行相对清晰的划分，以便更好匹配预算安排。其一，对于项目收益可以完全覆盖投入成本及收益的 PPP 项目，如高速公路 BOT、电厂 BOT 等项目，应采用使用者付费的市场化方式，将债务转化为企业债务，不纳入政府债务和预算管理，政府更多承担监管责任。其二，对于项目有收益，但还款来源于政府性基金收入或专项收入（ 如土地出让金、事业单位质押收费权等） 的PPP 项目，如土地储备开发项目，应将债务列入专项债务，纳入基金性预算，实现风险内部化、投融资模式的闭合。其三，对于有一定收益但无法完全覆盖成本及收益的 PPP 项目，如污水处理 BOT 项目等，在有效监管制度下获得市场收益后的缺口资金，则应列入一般债务，纳入一般公共预算。其四，对于完全没有收益的公益性 PPP 项目，如义务教育、环境治理等，政府原则上应将其偿债来源列入一般公共预算，作为一般债务，主要依靠地方税收、地方债、上级转移支付等渠道偿付。
PPP 项目应充分考虑财政可承受力，纳入中长期财政预算机制。PPP 作为一种特殊形式的融资，应按照权责发生制原则，分类纳入资产负债表管理。其一，将当前债务压力和中长期财政可承受力统筹考虑。
严控地方政府负债率（ 债务余额/GDP,通常应小于 60%） 、债务率（ 债务余额/政府综合财力，通常不宜超过 90% ~150%） 指标，同时，应动态考虑区域发展潜力、债务风险的收敛性，具有一定的灵活性。其二，加强公私协作来降低风险，建立严格的防火墙制度，以避免向公共财政风险渗透。PPP 项目具有不确定性，政府支出责任存在难以预测性、可变性，应审慎对待各类或有风险、价格调整等事宜。其三，采取滚动预算方式，充分考虑绩效和产出后，将支出责任纳入财政规划框架内。
客观地讲，随着新预算法以及加强地方债务管理新规的逐步落地，地方财政收入在增速放缓而支出刚性强的背景下，相当部分省份、低层级政府的债务、预算支出存在巨大压力。其一，虽然我国地方政府债务风险总体可控，但存在债务期限错配、存量过大、增量难以降低等问题，依然存在局部性风险。与 2010 年底相比，2013 年 6 月底地方政府性债务年均增长超过 7000 亿元，从全口径政府债务率（ 政府性债务/地方政府综合财力） 看，只有青海等 6 省债务率低于 90%.2013 年地方支出缺口约 5 万亿元规模，主要依赖于中央税收返还和转移支付。其二，我国经济已进入新常态，从高速增长转为 7% ~8% 的中高速增长，财政部门及金融部门亦承受了较大压力。财政收入增速下滑，呈现累退性特点，但支出压力却依然不减。同时，当前货币供给 M2 存量巨大，货币政策已不能再走大规模刺激之路，只能立足于稳健基础上盘活存量、优化结构，注重定向调控。其三，由于巨大的债务存量、区域发展差异、金融市场的约束，短期内很多省的地方债券规模很难大举扩张、难以完全替代原有的地方融资模式。2009 年起地方政府开始试点发行债券，2009 年和 2010 年由财政部代理发行，2011 年以来自发试点，但 2014 年只有上海等 10 个地区自发自还债券总规模为 1092 亿元。从 1997 年起，地方债务增长每年都在 20% 以上，近些年还本付息压力巨大，2014 年还本高达 2. 4 万亿元，每年利息高达数千亿元。在城镇化巨大资金需求的大背景下，财政支出不减、收入放缓，债务存量大、增量难满足，财政预算压力非常大，这将倒逼财政体制改革、地方投融资体制改革。
但是，我国政府拥有大量的非税收入及国有资产，如国有企业、国有资源（ 如土地、矿产等） 、非经营性资产（ 如行政事业单位土地、房产等） 等，这是当前应对债务风险与预算支出的非常有利条件。此外，我国政府负债背后形成了大量的优质资产，产生了较好的经济和社会效益或正外部性，负债背后的预期收益和风险明显存在一定的替代关系，关键是如何进行系统的制度安排。
综上，PPP 模式是一个缓释风险、平滑债务的有效工具，但是很长一段时期内依然难当重任去解决存量和增量资金需求。这就需要从国家治理的角度来进行中长期财政规划安排，从税权、产权、债权等收入层面和直接、或有债务等支出层面同时入手，进行系统的债务管理和预算安排。PPP 的良性运作需要一个定义明确、激励相容、约束有效、运转协调的治理框架和机制设计。
四、中长期财政规划框架下 PPP 债务管理与预算的制度安排
当前应将 PPP 置于中长期财政规划框架体系下，在微观操作层面、宏观体制层面构建合理的债务管理与预算安排制度，切实提升政府治理能力。相关建议如下：
第一，重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，统筹“税收权、财产权、举债权”,硬化预算约束，提升地方治理能力。其一，调整和改革当前事权和财权，完善税制，充实地方政府税源和财力，形成“财力、财权、事权”协调匹配，减轻低层级政府支出责任。其二，大力引入社会资本，扩大地方政府自主发债权，逐步扩大并最终形成“中长期地方债券、PPP 模式”并举融资的主渠道模式； 此外，加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。其三，建立省、市辖区财政平衡责任，加快推进 PPP 模式，并统筹安排税收返还及转移支付、政府基金收入（ 主要是土地出让收入） 、国有资产（ 国有企业、非经营资产、国有资源等） 的处置、地方债券分配等。其四，建立 PPP 项目财政准备金或风险基金制度，分类建立跨年度平衡机制，合理安排支出责任的时序。其五，强化债务管理，严肃财政纪律，防范道德风险。中央政府原则上实行不救助但追责原则，真正建立“预算编制有目标、执行运行有跟踪、资金支出有评价、评价有结果反馈、评价反馈结果有应用”的“五有”机制。
第二，从存量和增量两个层面推行 PPP 模式，做好统筹规划，合理选择操作模式，构建合理的风险分担机制、激励相容的合同体系。其一，遵循国民经济和社会发展规划，对运营的、在建的、规划的项目进行系统分析梳理、有保有压，形成高质量的项目序列。其二，合理选择交易结构和运作方式，界定可行性缺口补助（ Viability Gap Funding） 或补偿机制，并创新财政支出方式。根据项目特性，选择建设-运营-移交（ BOT） 、转让-运营-移交（ TOT） 、委托运营（ O&M） 、管理合同（ MC） 等模式。探索设立 PPP 融资支持基金以债权、担保、股权等形式扶持项目，也可采取补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式支持，总体上让财政资金起到扶持但不替代的作用，充分发挥其引导和杠杆功能。其三，相对清晰界定责权利，合理进行风险分担和激励，尤其是重点约定需求、项目功能与产出、融资方案、回报机制、价格调整机制、争议解决及退出安排等关键点。根据风险成本最低、风险收益对等、风险偏好、归责等原则，让最有能力控制风险的一方承担该风险，保障其享有对等的收益。激励私人部门主动、有效管理风险，推动私人创新，控制政府总体风险暴露程度。
第三，根据 PPP 项目政府性债务特性与可变性，将支付责任一并放入中长期财政规划中予以统筹考虑，强化权责发生制的资产负债管理。其一，将各类规划的、在建的、运营的 PPP 项目一并融入三年滚动财政规划、长期财政规划之中，对未来政府财政收支进行分析预测，统筹调配安排。其二，建立债务规模控制和分类管理机制，根据 PPP 项目偿债来源发行一般债券融资、专项债券融资，纳入一般公共预算或政府性基金预算管理。建立修正的现收现付制或修正的权责发生制资产负债表，全面考虑土地、国有资产以及各种隐性、或有负债等要素，及时向资本市场、社会披露。在 PPP 实施过程中，不该政府承担的风险或债务应严格区隔、不纳入预算，拟支付的财政资金应预先形成滚动性预算安排。对于一些或有、隐性债务或重大事项可以采用表外披露方式，并据实调为表内管理，纳入财政预算。其三，加强政府规制，以产出为基础，根据绩效付费，运营者收入主要取决于资产可使用性和服务质量。
[参 考 文 献]
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