摘 要： 近年来,随着区块链技术的不断发展,环境保护由“数字环保”转化为“智慧环保”,但仍多局限于本地执法。环境保护执法极易受到地方保护主义的牵制,最终效果往往不尽如人意,而且常常陷入整治后不断复发的怪圈。将区块链技术与环境保护异地执法相结合,不仅能够实现跨区域信息共享,让执法力度和效果真正成正比,还能弥补属地管理的不足,遏制地方保护主义对环境保护执法的干预,激发公众参与环境保护执法的主动性,从而切实提高环境保护异地执法的效能。
关键词： 环境保护; 异地执法; 区块链;
一、环境保护执法的现状
(一)环境保护执法体制存在弊端
长期以来,我国实行“条块结合”的环境保护行政执法体制。从环境保护领域的执法现状来看,执法的重心散落在农业、国土、海洋、林业、水利等部门。如水污染防治、“地表水”执法由环保部门负责;“地下水”执法国土和水利部门还存有争议;“岸上”的污染源执法由环保部门负责,而“水上”的污染源执法却由海事、海洋甚至交通等部门负责。这种执法体制存在着多层执法、多头执法的弊端,影响了生态环境保护领域的执法效率和质量。
为了进一步完善环境保护体制,我国进行了环境行政管理体制改革,开始实行垂直管理体制。虽然在某种程度上提升了我国环境保护执法的独立性、协同性、统一性,但同时也产生了削弱地方政府的主体责任意识、减少地方政府在人财物方面的支持力度、增加执法队伍管理难度等问题。为此,中共中央明确提出了相应的改革方案,在一定程度上破解了我国生态环境保护方面长期存在的“九龙治水”的境况,但仍不足以彻底改变我国传统生态环境保护行政执法体制中多头执法的固有弊端。
(二)地方保护主义现象严重
地方政府每年都要完成中央规定的相关财政指标,并且环境污染指标不能达到规定的“警戒线”,为此,在地方经济利益发展的推动下,部分地方政府在处理环境污染的过程中,为了维护地方形象,采取各种手段,避重就轻地处理环境污染问题,表现出典型的地方保护主义倾向。
在环境保护综合行政执法改革以前,环境保护执法部门受当地政府和上级环保部门的双重领导,工作人员由政府直接委任,相关经费也由当地政府提供。环境保护执法活动主要受地方政府的批文或个别领导干预的制约,在对重大环境违法行为进行处罚时,环境保护部门需向相关领导呈文或得到其首肯。这就导致,当一些环境违法问题涉及到当地政府的经济利益时,地方政府会对相关企业进行“保护”,从而制约环境保护执法活动的开展。
(三)公众参与不足
根据《环境保护法》第五十三条规定,公众有权监督与环境保护有关的执法活动。而在实践中,部分政府官员对社会公众参与环境执法持有防备心理,社会公众并不能实际参与环境保护执法。此外,许多公民不具备相关的环境保护专业知识和法律知识,缺乏参与环境保护执法的能力。
二、环境保护异地执法的可行性
(一)环境保护异地执法的界定
环境保护异地执法是在各地抽调相关部门人员,针对生态环境保护问题跨区域组织开展异地交叉执法,协调处理重大及跨行政区的环境保护问题。环境保护异地执法是一种执法创新,与行政异地交叉管辖有异曲同工之处。其是在借鉴相关行政异地交叉管辖案例的基础上,更全面地实施环境保护异地执法。
(二)环境保护异地执法的意义
采用环境保护异地执法措施,有利于公平公正执法。在环境保护异地执法的过程中,执法人员处于一个陌生的环境内,这意味着当地企业对来自不同地区的执法人员不熟悉,执法人员容易深入了解当地的实际情况。执法人员在执法过程中可以避免人为干预,有助于提高执法的质量和效率,防止相关人员隐瞒问题,以便有关部门采取相应措施,督促当地整改。
出于各种原因,有时地方环境保护部门无法有效打击当地的违法排污企业,而来自不同地方的执法部门可以配合上级环保部门的面谈、挂牌监管、区域审批限额等手段,真正让非法排污企业失去立足之地。
公众在行使环保监督权时,一些环境污染举报者基于对可能遭受的来自非法排污者的打击报复,而不敢行使监督权。还有一些人因为此前曾多次上报环境问题,却得不到处理,从而请求上一级环保部门直接介入。采用环境保护异地执法能够解决这些隐患,从而保护公民的环保监督权。
(三)环境保护异地执法的可操作性
近年来,异地执法在行政、司法等领域屡见不鲜,以公安机关为例,往往是实地调查、快速有效、一视同仁,不给违法当事人斡旋余地,有效避免了熟人办案的人情干扰。但在环境保护领域应用异地执法还比较新颖。从某种意义上来看,环境保护异地执法是新时代我国经济、社会与环境可持续发展的重大战略抉择,是大势所趋。
自新《环境保护法》实施以来,国家环境保护部门调查处理的环境案件数量大幅度增加。行政、刑事、民事法律手段的综合运用,从根本上改变了执法力量薄弱的现象。近年来,生态环境部从全国各地动员抽调了数万名业务骨干,大力支持环境保护异地活动,努力消除地方保护主义,避免人为干扰、地方干扰和权力干扰,相关地区一些突出的环境问题已得到解决。
三、环境保护异地执法的发展新趋势
随着科学技术的飞速发展,依托大数据、人工智能以及区块链技术的应用,环境保护由“数字环保”转化为“智慧环保”。区块链技术为环境保护异地执法提供了更深层次的技术支持。
当前,人工智能技术已广泛应用于环境保护执法领域。以无人机“航拍”技术为例,传统的环境监测通常依托人为监测,具有一定的局限性和片面性,而启用无人机开展环境监察巡查,有效地弥补了环境监测工作人力不足,解决了平时现场执法中发现、取证、监测难的诸多难题,实现了对环境违法活动的空中监测和远程监测,提高了执法效率。
随着区块链技术的不断发展,其分布式数据存储、共识机制以及智能合约等特性已被人们广泛应用。就环境保护异地执法而言,通过对区块链技术的去中心化、智能合约等特性的合理应用,能够帮助政府相关部门减轻环境监测的难度,缓解地方保护主义的侵扰。
大数据时代,注重的是利用大量数据对比分析某些相关行为的特性,从而制定合理的应对措施。通过区块链的方式搜集的数据具有永久性、不可篡改性等特征,正是当前“智慧环保”模式所亟需的。环境保护异地执法主要是通过抽调不同区域的骨干人员进行跨区域合作,而区块链技术可以破解传统环保系统间的信息孤岛问题,实现信息共享。在不改变原有系统的情况下,通过与CA技术的融合,建立身份认证和共识权限设置功能,划分各区域和执法人员之间的权利和责任,把原本匿名的信息链改造成可信的区块链,实现每个系统的原始数据或数据指纹在链上流通,从而实现跨区域的数据共享。
四、完善环境保护异地执法的相关举措
(一)改革管理体制,由省政府统一垂直管理
为确保地方环境保护异地执法的有效实施,需要建立独立、公正、明确、权威、高效的地方环境保护管理体制,即对省以下环保机构进行垂直管理制度改革。当地政府在全市范围内实施统筹管理,进行统一规划、统一监测、统一执法,整合设置跨市辖区的生态环境保护异地执法和生态环境监测机构,确保环境保护异地执法的顺利开展。同时,为理顺各环境保护部门的权限范围,避免因权限不明而产生的相互推诿,可以借鉴权力清单制度,划分环境保护部门的权限和责任范围,确保环境执法过程的公开、透明和公正。
(二)加大检察机关对环境公益诉讼的执法力度
检察机关发现负有监督管理职责的行政机关在生态环境保护领域非法行使职权或者不采取行动,致使国家利益或者公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,行政机关不依法履行职责的,可以依法提起公益诉讼。
(三)开展区域间“云端”联合环境监测
环境监测贯穿于整个环境保护工作的始终,能够为环境保护工作提供有力的数据支持,是科学管理环境和环境执法监督的基础。将区块链技术应用于环境保护领域,通过构建环境保护异地执法数据链,整合相关数据信息,开展“云端”上的跨区域、跨流域的环境污染联合防治,建立和完善区域合作机制,促进环境保护异地执法的有效实施,切实提高环境保护异地执法工作的准确性。
(四)健全和完善公众监督机制
在环境保护异地执法过程中,应当确保公众的事前、事中、事后参与权。通过引导教育公众广泛参与,充分发挥社会舆论监督的积极作用,促进政府在公众监督下正确行使职权,形成良好的执法氛围。通过公众广泛的参与,可以有效监督地方领导,从而有效避免“GDP至上主义”“地方保护主义”等牺牲环境、单方面追求经济利益的错误倾向。
环境保护异地执法是环境保护领域相关执法模式的一种创新。将区块链技术与环境保护异地执法相结合,可减少远距离传输带来的损失,实现跨区域信息共享,进一步保障环境保护异地执法的实施,从而切实保护生态环境,促进社会的可持续发展。
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