摘 要： 体制机制改革是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手,目前黄河流域管理存在流域与区域管理体制不完善、各省(区)之间经济发展合作机制缺乏、生态补偿机制不健全、河道管理及水污染联防联控机制尚未建立、市场化手段不足等问题,需进一步建立健全黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制、区域协作机制、水资源管理机制、水生态环境联防联控机制、生态补偿机制和水权、用能权、排污权、碳排放权等市场化交易机制。
关键词： 黄河流域; 生态保护机制; 高质量发展体制机制;
2019年9月,习近平总书记在河南郑州黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,指出“黄河流域生态保护和高质量发展,同京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样,是国家重大战略”,开启了黄河保护治理的新时代。黄河流域生态保护和高质量发展事关我国经济社会发展和生态安全,创新体制机制,共同抓好大保护、协同推进大治理,是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手。
一、黄河流域生态保护和高质量发展体制机制现状
(一)建立了流域管理与区域管理相结合的行政管理体制
黄河特殊的河情决定了其独特的流域管理体制,总体上黄河流域实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。隶属于水利部的黄河水利委员会担负全河水资源统一管理、统一调度,并直接管理下游河道和防洪工程,各级水利机构分别负责本辖区范围内的黄河水利事务,各部门按照分工负责黄河相关事务。自2016年开始中央在全国江河湖泊全面推行河长制,黄河流域各省(区)也相应建立了省、市、县、乡四级河长体系。
(二)构建了较为完善的水资源管理制度
以1987年国务院办公厅批准确定的黄河可供水量的分配方案(简称“87分水方案”)为基础,确定了黄河流域可供水量分配制度,规定了各省(区)用水的初始水权;实行取水许可管理和建设项目水资源论证制度,对沿黄各省(区)从黄河取水实行总量控制;实行了干流和主要支流水量统一调度制度,确保黄河不断流;探索了黄河水权转让试点,引入市场机制优化配置水资源。
(三)建立了防汛抗旱、突发水污染事件应急处置机制
建立了防汛抗旱应急处置机制,成立了应急组织机构,制定了应急方案和应急方案启动模式,实行8省区(区)联合防汛抗旱。建立了干支流主要水库防洪调度制度,完善了黄河水量调度应急反应机制和预警预报机制,保证紧急情况下水量调度应急处理工作的有序进行。建立了突发水污染事件信息沟通与协作机制,加强对水污染事件危险污染源的监测、监控,建立预防和处置突发水污染事件信息交流平台,加强协作配合。
(四)部分地区初步建立了生态补偿机制
近年来,中央财政投入不断加大,建立了三江源水源涵养区稳定的生态补偿机制,对黄河源头保护与治理起到了重要作用;建立了沿黄九省(区)重点生态功能区财政转移支付制度,部分沿黄县域生态环境质量已逐步改善。陕甘两省沿渭河6市1区开展了渭河流域跨界生态补偿探索,四川、陕西、宁夏、河南、山东、陕西六省(区)初步建立了省内流域生态补偿制度,这些生态补偿实践为下一步建立全流域的生态补偿机制奠定了基础。
(五)开展了国家公园体制试点
设立了三江源国家公园和祁连山国家公园。三江源是长江、黄河、澜沧江的发源地,2016年3月中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》,拉开了我国建立国家公园体制的序幕。2017年9月中办国办印发了《祁连山国家公园体制试点方案》,确定设立祁连山国家公园,祁连山国家公园地处青藏、蒙新、黄土三大高原交汇地带的祁连山北麓,是我国重要的水源涵养地和生态安全屏障。这两个国家公园的设立,对黄河流域水源涵养、水土流失防治发挥了巨大作用。
二、黄河流域生态保护和高质量发展体制机制存在的问题
(一)部门、流域与区域管理体制不完善
黄河流域水资源管理和生态保护涉及11个省(区)及水利、生态环境保护、自然资源等多个部门,存在区域和部门分割管理、流域机构与地方事权界定不清等问题。在水量调度、取水许可总量控制制度、水资源保护等方面,区域管理与流域管理尚不能有效衔接。在水环境治理、水生态修复方面,水利、生态环境保护部门职能存在交叉。国家防汛体制机制调整后,黄河防汛抗旱指挥部职能调整尚未到位,流域抢险责任不明确。流域管理机构与河长制组织体系融合不够。
(二)流域各省(区)之间经济发展合作机制缺乏
与长江经济带相比,黄河流域各省(区)经济发展相对滞后,各省(区)之间的经济发展联系不够密切,区域间利益协同机制、合作沟通机制不完善,缺少跨区域的议事协调机构,缺少统一的流域空间管控制度、产业准入标准、污染物排放标准,缺少有效衔接的区域、流域、产业规划,以水定城、以水定地、以水定产缺乏落实措施,流域实现高质量发展任重道远。
(三)流域生态补偿机制尚不健全
黄河流域生态补偿以中央财政的纵向补偿为主,跨省(区)横向生态补偿还处于探索阶段,各省内部市县之间的横向生态补偿也不健全。总体看来,黄河流域生态补偿标准偏低、补偿规模偏小、市场化补偿手段缺乏,补偿资金严重不足,加之沿黄各省(区)之间由于发展阶段、生态环境基础差异较大,上中下游之间对生态补偿的认识和诉求不同,难以达成共识,建立全流域生态补偿机制面临很大挑战。
(四)黄河流域河道管理、水污染等联防联控机制尚未建立
随着沿黄地区经济社会快速发展,违法设置排污口、违法侵占河道、违法采砂、倾倒垃圾污染水体等行为仍然时有发生,人河争水、人河争地的矛盾十分突出,黄河河道管理、水污染治理、生态保护面临巨大挑战。仅靠单一地区、单一部门难以完成维护黄河流域生态安全的艰巨任务,亟待构建联席会商、信息通报、联合执法、重大突发事件协同处置等联防联控机制。
(五)黄河流域水资源和生态环境保护的市场化手段不足
黄河流域水资源和生态环境保护主要依靠行政手段,水权交易、排污权交易、市场化生态补偿机制等手段不足,部分地区虽然开展了工农业水权转换和交易试点、排污权交易试点,但仅限于局部,没有覆盖全流域,并未形成完善的水权交易市场和排污权交易市场。由于流域治理及生态环境保护修复项目主要依靠政府投入,社会资本参与意愿不足,而沿黄流域许多地区经济欠发达,政府财政收入有限,难以为黄河流域治理提供资金支持。
三、健全黄河流域生态保护和高质量发展体制机制的对策建议
(一)建立黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制
坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。建议中央层面设立黄河流域生态保护和高质量发展领导小组,主要负责制定全流域重大规划政策,协调解决跨区域重大问题。进一步理清发改、水利、生态环境、自然资源等部门的职责,按照职能分工分别推进流域水资源管理、水环境综合整治、重点区域生态保护修复、产业和城镇高质量发展等工作。省级层面应履行好主体责任,制定省级规划政策,统筹推进本省范围内黄河流域有关工作,并推动与其他区域加强协作,共推黄河大保护大治理。市县层面按照部署把各项工作逐一落实到位。
(二)建立黄河流域高质量发展区域协作机制
目前黄河流域各省(区)之间的合作还停留在非制度化阶段,应建立科学合理的协作机制来推动落实有关工作。借鉴京津冀协同发展、长三角一体化发展经验,建立合作机制,在平台搭建、产业融合、公共服务等方面开展深度合作。建立跨省(区)级层面的联席会议制度,定期召开协商会议,统筹解决沿黄各省(区)在黄河流域生态保护和高质量发展方面的重大问题。加强区域间沟通与合作,定期召开区域合作论坛。提高产业准入门槛,制定黄河流域产业禁限清单和新建项目用能、用水、环保标准,禁止在黄河岸线1公里之内新建重化工项目,禁止新建低于用能、用水、环保标准的项目。
(三)健全黄河流域水资源管理机制
加强黄河水量统一调度,优化水资源配置,合理调整确定各省(区)、各行业用水指标。加强用水总量控制,严格落实取水许可制度,在全流域开展规划水资源论证,各类规划要设置水资源论证篇章,将水资源作为刚性约束性条件,合理确定城市规模、产业发展方向和人口集聚规模,推动建立与水资源条件相适应的经济社会发展模式。建立黄河流域水资源监测预警机制,实施最严格的水资源管理制度,加强地表水与地下水资源状况监测,开展水资源承载能力评价,对水资源使用超载地区提出针对性的管控措施。加强流域管理与区域管理的统筹协调,完善跨区域管理协调机制,理顺黄河水利委员与黄河各级各段河长制之间的关系,适当整合基层有关涉水机构。
(四)建立黄河流域水生态环境联防联控机制
建立黄河河道管理联防联控机制,统筹上下游、左右岸,推动涉河事项行政许可联合审批,加强联合巡查,建立联席会商制度,加强信息沟通和联动合作,实现涉河违法行为及时发现、及时管控。建立黄河流域水污染联防联控机制,充分发挥河长制、湖长制作用,建立具有约束力的上下游协作制度,实施联合监测,加强研判预警和信息通报,协同开展污染处置,增强突发水污染事件联防联控合力。建立黄河流域省际联合执法机制,构建多要素、多介质动态监控和全覆盖、高精度、反应迅速的立体化监控网络,建立黄河流域信息共享平台,实现流域管理部门之间信息资源共享互通,定期开展联合执法行动。
(五)完善黄河流域生态补偿机制
建立黄河流域生态补偿机制是调动各方参与流域保护和治理、推动流域内各地区生态环境保护与经济协调发展的有效手段。要以解决突出生态环境问题为重点,构建政府主导、区域联动、多方参与的生态补偿机制,努力实现由“输血式”补偿到“造血式”补偿的转变。建立跨省(区)上下游横向生态补偿机制,由沿黄各省(区)出资设立生态补偿专项资金,研究制定横向生态补偿办法,明确补偿方式、补偿标准,选择典型支流上下游开展试点。完善重点生态功能区转移支付制度,加大中央财政支持力度,完善补偿标准,制定评价考核办法,提高补偿资金使用效率。通过产业扶持、人才培养、技术援助、飞地园区等方式,探索建立市场化、多元化补偿机制。
(六)探索建立黄河流域生态环境保护市场化机制
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,利用市场化手段推动黄河流域生态环境保护。完善黄河流域水权交易市场,进一步明确初始水权分配,推动工农业用水权转换和区域之间用水权转换,促进用水效率提高和节约用水。探索开展用能权、排污权、碳排放权交易,建立初始分配制度、有偿使用制度、自愿交易制度、纠纷解决制度、配套服务制度,建立全流域统一的绿色权属交易市场。推行合同能源管理、合同节水管理和环境污染第三方治理模式,积极培育节能环保服务市场。探索生态产品价值实现机制,推动绿水青变成金山银山。创新黄河流域生态保护与治理的投资收益模式,通过PPP、股权合作、政府购买服务等投融资机制,吸引社会资本参与。
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