我国排污许可制改革总体框架设计分析(3)

　　技术方法。排污许可制度的关键技术方法也具有两层含义。一是许可证管理技术，包括许可排放量的分配，对实际排放量进行监测与监管，落实企业主体责任，明确企业自行监测、统计、申报、公开污染排放行为等。二是行业治污管理技术，包括各工业行业的许可排放限值核定、清洁生产规范、末端治理设施管理等。应加快相关研究在实际操作层面的落实，抓紧制定排污许可证管理关键技术指南，为排污许可制度具体落实提供技术指导。
　　
　　许可内容
　　
　　排污许可证许可内容是经核发许可证部门与企业达成的排放许可的契约文书。排污许可证应当分正本、副本、电子证照，正本内容与现行排污许可证内容基本一致，而副本内容更全面地体现行业排放的特点。电子证照除保存正本、副本的电子信息外，还应当包括一些日常监管记录。原则上，排污许可证应载明和规定项目建设期间、试运行期间以及正式投产运行后的全部环境管理要求，内容主要包括以下7个方面。
　　
　　许可证和企业基本信息。排污许可证以企业为单元进行申报、发放和管理。许可证中需要载明该许可证编号；持证的排污单位名称、生产经营场所地址、企业营业执照注册号；排污单位的法定代表人（主要负责人）、法人代码等法人相关信息；发证机关、发证日期及有效时间等。
　　
　　生产工艺和排污装置。对企业的主要生产工艺和总体生产流程进行简要描述。对企业中产生和排放水污染物、大气污染物、固体废弃物和噪声的所有装置，逐一描述其型号、规模、产生和排放污染物的种类、所用的治污设施等。对于新、扩、改建项目，还要描述建设期的主要生产设备和排污装置。
　　
　　对生产、排污行为的许可和要求。排污许可的内容包括允许企业排放的污染物种类、浓度、数量、时限和去向。针对企业的每一个排污设备或排放口，给出不同污染物的排放浓度许可限值和去向，并载明许可的依据；针对企业整体，给出主要污染物排放总量的许可限值和排放时限要求，并载明许可的依据；对于企业的固体废弃物处理处置、无组织排放管理、噪声管理，载明总体管理要求；对于法律法规中明确提出的，适用该企业的原燃料品质、储存、运输及使用要求，以及污染防治设施运行及管理要求，也要在排污许可证中进行载明。对于新、扩、改建项目，也需要在排污许可证中载明对建设期和试运行期的排污许可要求。
　　
　　自行监测要求。排污许可证中要载明对企业自行开展污染物排放人工监测和在线监测的具体要求，包括监测点位、监测的污染物、监测频率、监测方法及其他要求；在线监测设备的数据收集、设备维护等要求；对于与污染物排放控制相关的原燃料品质、主体设备及治污设施运行情况等信息的监测和数据收集要求；以及上述数据的收集、整理、保存要求。
　　
　　排污情况的报告要求。排污许可证中要载明对企业向监管部门进行排污情况报告的具体要求，包括日常报告及阶段性（季度、年度等）许可证执行情况报告的频率、方式和报告内容；异常情况（故障、治污设施停运或不正常运转、突发事件等）报告的方式和报告内容。
　　
　　应急预案要求。在排污许可证中载明对应于不同程度的重污染预警以及突发事件发生时，该企业生产和排污行为的应急处理要求以及对应的污染物排放浓度许可限值。
　　
　　法律责任。在排污许可证中载明对应于不同程度、不同原因的超证排污和违证排污，持证的排污单位及其法定代表人（主要负责人）的法律责任；以及对于未按照排污许可证载明的自行监测要求和报告要求进行监测和报告的，或篡改、伪造数据的责任人的法律责任。
　　
　　保障机制
　　
　　排污许可的实施重点在于制度落实的有效保障，包括属地管理体系的构建、数据动态管理与平台的技术支持、环境监测监管、落实企业主体责任等。
　　
　　明确各级环保部门管理权责，实施许可证属地化管理。国务院环境保护主管部门负责明确排污许可证核发的基本要求与规则，制定管理办法，编制技术指南，对全国排污许可证管理工作开展指导监督。省级环境保护主管部门对本行政区域内排污许可证工作实行统一管理，制定和实施本省市区排污许可证实施计划，并确定本行政区域内的分级管理权限，监督和评估排污许可证实施效果。县级以上地方环境保护主管部门负责本行政区域内排污许可证的核发和监督管理。
　　
　　建设数据动态管理平台，统计排污许可证数据。点源管理的信息繁杂、头绪众多，排污许可制度应当通过完善的数据动态管理，构建一体化的业务平台，推动点源管理向精细化方向发展。平台与数据库应当记载企业的环境行为、监管企业的污染排放、核算企业的排放数据，并实施面向不同受众的信息公开。以国家、区域、点源多层次、多方面的排污数据为对象，开展对比分析、挖掘管理、集成决策，全面服务于环境管理工作；以全国排污许可证发放情况汇总分析、宏观管理、互联互通、向下链接，实现核发管理情况的信息汇总分析与公开。
　　
　　创新许可证实施监管模式，推行第三方监督监测。明确落实企业如实申报排污许可和依法按照许可证排放是企业自己的业务和责任。政府部门在实施排污许可制度过程中主要履行监督与管理职责，环保部门的监督性监测只是核证企业排放的公开数据而不是获得企业排放数据，不承担数据偏差带来的系列问题。在日常生产过程中，企业需要自主对排污指标进行核定、对实际排放情况进行监测、编写年度排污状况报告书等，这些技术问题应当由专业的第三方技术人员承担，由企业采购第三方服务。同时第三方技术人员还可以开展基于容量、质量的排污许可创新研究，包括总量预算、刷卡排污、环境承载力评估等精细化管理措施。
　　
　　落实企业主体责任，严厉处罚企业违证排放。强化企业自主申报、自行举证、自行申请、主动公告是排污许可制度创新的方向，能够带动环境治理体系的创新。在这种模式下，企业通过许可证管理流程实现排污情况的监测、申报、公开、举证等，可以突破目前主体责任不落实的制度瓶颈。政府或环保部门是规则程序的制定者、中立的仲裁者，不应将主要精力用于确认企业排放量和许可量上。环保部门认可企业材料真实性、守法承诺，开放公众举报信息渠道，一旦发现企业存在违法行为，则应当对其处以最严厉的惩罚，提高企业的违法成本，形成排污许可证的威慑效用。
　　
　　提升排污许可制度的基础性作用
　　
　　将排污许可管理制度作为我国点源排放环境管理体系的基础和核心制度，需要在现有的多种污染控制制度和政策基础上进行梳理，打破现有管理制度相对各自独立、缺乏系统统筹的局面，弥补制度衔接机制的缺失，提高政府环境治理能力，降低环境管理成本，发挥制度组合的整体效能。
　　
　　排污许可要有利于环境质量改善
　　
　　环保部门发放排污许可证时，应审查企业申报材料是否与生态环境功能区相一致。自然生态保护区、生态功能保育区等高功能区域应完全禁止发放任何生产型排污许可证。排污许可证中的水、大气和土壤污染防治等要求必须与水（环境）功能区、大气环境功能区、土壤环境功能区等要素功能区划相衔接，不能相互冲突。对于符合生态环境功能区划要求的项目，可以不再把国土、规划、林业和农业等部门对项目选址的意见作为环评和许可证受理的前置条件，提高政府环境管理和审批效能。
　　
　　通过区域规划环境影响评价和建设项目环境影响评价，评估新、扩、改建项目对当地和区域环境质量的影响，把环境影响评价要求的污染排放方式和排放量控制要求写入排污许可证，载明建设项目建设期和运行期的环境保护措施，确保建设项目所处区域、流域的环境质量不下降。
　　
　　环境质量不能达到生态环境功能及要素环境功能要求的区域和流域，在排污许可证中应明确所有固定点源均有不断改善自身环境行为、减少污染排放的义务，直至区域和流域环境质量达标为止。根据区域流域环境质量超标程度不同，设立差异化的排污许可证许可和实施要求。
　　
　　排污许可与项目环评“同步”对接
　　
　　总体上，以分类管理为基本原则，建立负面清单制度，取消或弱化环境影响评价审批环节，代之以环境影响评价报告文件（包括报告书、报告表、备案表等）、“三同时”相关要求文件和企业自承诺文件。
　　
　　根据不同主体功能区、生态环境功能区以及区域流域的主要产业分布状况，确定不允许进入禁止开发区（如自然保护区、饮用水源地保护区）或者限制开发区（如重要生态功能区）的负面清单行业和企业，对于这类行业企业严禁建设；确定允许进入集中开发区和优化开发区但需要进行环境影响评价备案的负面清单行业企业，允许进入的负面清单企业应编制环境影响评价报告文件，签署企业自承诺和环境影响评价单位承诺文件后，企业才能申领排污许可证；国家和省级环境保护部门批复环境影响评价报告书的建设项目，暂时保留环境影响评价报告书批复后才能申请排污许可证；负面清单之外的排污企业，不需要开展环境影响评价，仅需要签署企业自承诺文件，即可申领排污许可证。建设期、运行期均不排放污染物的企事业单位，不在排污许可证管理范畴之内。
　　
　　排污许可执行排放达标“底线”