中央银行学论文第三篇：我国宏观审慎监管中中央银行的作用分析
摘要：学术研究表明,货币政策所造成的宏观经济环境的长期不变性,是金融体系不稳定的主要原因之一。在全世界,无论中央银行是否实施银行业审慎监管,中央银行在宏观审慎监管实施中的角色都非常重要。全球实践经验表明,货币政策独立性越强,中央银行在银行业审慎监管中的角色就相对较弱,这也从侧面证明了在中国,中国人民银行实施宏观审慎评估的合理性。本文认为,由中国人民银行负责宏观审慎评估符合国际实践经验,且符合中国国情,但中国人民银行在实施宏观审慎监管中,应做到:宏观审慎部门能改变中央银行资产结构;与中国银监会紧密配合,实现宏微观审慎监管的良性互动;中央银行最高层要行使监督宏观审慎监管部门的权力。
关键词：宏观审慎监管主体; 中央银行; 审慎监管;
Roles of Central Bank in Macro-prudential Regulation
Liu Zhiyang
School of Economics,Northeast Normal University
Abstract：Research shows that the long term unchanged environment of macro economy causes financial instability.In the world,whether or not central bank is in charge of banking industry prudential regulation,central bank has played a vital role in the implementation of macro-prudential regulation.International practices show that the more independent of monetary policy,the less involved in banking industry prudential regulation,which proves the rationality that People's Bank of China should in charge of Chinese implementation of macro-prudential regulation.While it is reasonable,People's Bank of China should make sure that macro-prudential department can alter the asset that held by People's Bank of China,cooperate effectively with China banking regulatory commission to integrate macro and micro regulation.Besides,the top of People's Bank of China should monitor macro-prudential department.
一、引言
2008年金融危机爆发后,欧盟、美国、英国等西方国家对金融监管体系进行了大幅度改革,中央银行在银行监管中的角色成为讨论的主要议题之一。2010年7月,美国总统奥巴马签署Dodd-Frank法案,这标志着美联储在银行监管中权力的增加。在欧洲,不论在欧盟层面,还是在国家层面,也都在积极讨论中央银行在银行业监管中的角色。2009年,欧盟委员会设立欧洲系统性风险委员会(European Systemic Risk Board,ESRB),负责欧盟宏观审慎监管的实施。在2010年,英国在英格兰银行内部成立审慎监管委员会(Prudential Regulatory Authority),负责宏观审慎监管。在2010年夏天,爱尔兰宣布将金融服务监管局(Financial Services Regulatory Authority)并入爱尔兰中央银行。在2012年6月,欧盟委员会宣布要成立一个包括欧洲中央银行在内的银行监管机构。
从危机后西方国家金融监管架构的改革可以看出,中央银行在实施货币政策的同时,某种意义上讲又被赋予了宏观审慎监管的职能。然而,货币政策与宏观审慎监管具有不同的政策目标。保持货币政策有效是中央银行存在的理由,因此当中央银行在实施宏观审慎监管时如何保持实施独立性,对中央银行是一个非常大的考验。不可否认,在许多国家,中央银行是金融体系流动性的最终提供者,在获取银行业经营信息方面具有先天优势,因此有能力维持金融体系的稳定。因此许多学者从规模优势视角出发,认为中央银行可以实施宏观审慎监管。
然而,如果中央银行同时实施货币政策与宏观审慎监管,则存在工具和政策目标不一致的风险,且一旦中央银行负责宏观审慎监管,则会影响货币政策的有效性。如果中央银行不负责微观审慎监管,则其容易出现缺少具体商业银行经营信息导致的错误实施宏观审慎监管的风险。同时,从政治角度考虑,政府如何实施宏观审慎监管,应立足于当时的体制和具体的国情,这反而会影响中央银行在实施宏观审慎监管中的角色。另外,如果中央银行在实施宏观审慎监管中具有绝对领导地位,则中央银行会变成一个超级庞大、具有绝对权力的政府机构,此时政治家要考虑的是如何制约中央银行的权力(Masciandaro和Volpicella,2016)[1]。总之,中央银行作为宏观审慎监管的实施主体有利有弊。如何在特定的国情下,定位中央银行实施宏观审慎监管的角色,是推动宏观审慎监管顺利实施的现实问题。
二、中央银行实施货币政策与金融体系稳定关系
中央银行应该实施货币政策是毋庸置疑的。如果货币政策应该依资产价格实施,则说明中央银行可以承担维持金融体系稳定,管理系统性风险的职能。假设为了保证经济体产出持续增长,中央银行降低短期利率水平,但这会使得经济体借贷上升、投资者风险承担意愿增加,也会造成本币贬值,进而增加外债负担,即会增加金融体系系统性风险。因此中央银行需要权衡刺激经济增长带来的收益与系统性风险所带来的风险。
对于这个问题的研究的两篇代表性文献是IMF和Cecchetti等[2,3]。IMF[2]使用贝叶斯门限向量自回归模型(Bayesian Threshold-VAR),运用美国月度工业产值、月度通货膨胀率、十年前国债与三个月国债收益率之差(衡量期限结构风险)以及表征银行体系稳定变量进行计量分析,样本区间是1984年至2014年,其选择表征银行体系稳定的变量是根据KMV模型思想求解的美国大型上市银行和保险公司的违约距离,得到的主要结论为,第一,不管金融体系系统性风险增加与否,货币政策宽松对实体经济增长的刺激基本相同;第二,宽松的货币政策短期能够降低金融体系困境程度[2]。然而Cecchetti等[3]认为,之所以能够出现此实证结果,在于模型假设变量服从正态分布,因此,此结果是在金融体系处在正常时期的结论。而在金融体系的困境时期,货币政策放松,宏观上是一定能够有助于金融体系的稳定。
Cecchet等[3]进一步研究了货币政策应金融体系稳定的微观机制。Cecchetti等[3]研究了1998年至2014年22个国家1003家公开上市金融公司的杠杆率受两年期短期利率下降的影响程度。其对杠杆率的测度,使用的是债务与股权市场价值总和与股权市场价值之比。当中央银行降低利率时,Cecchetti等[3]的实证结果表明,商业银行杠杆率中值从10.2增加至12.7,保险公司杠杆率中值从6.1上升至7.1,投资银行从4.6上升至5.1。Cecchetti等[3]认为,短期内,宏观经济目标与金融体系稳定目标不存在冲突,因为货币政策刺激经济增长,而经济增长一定会降低金融体系风险;然而一旦实体企业或者金融机构适应了此宏观环境,或者低利率水平持续若干年,则金融体系的风险就会上升。总之,短期内货币政策能够有助于金融体系稳定,但一旦此环境长期保持不变,则会出现Blanchard[4]提到的,“经济体会自我发展到黑暗的角落中”。因此,货币政策既控制了金融体系的脆弱性,但又埋下了金融体系脆弱性的隐患。
对于许多国家来讲,中央银行无疑承担了金融体系稳定的职能。但是在存在银行业审慎监管机构的具体国情下,同样是保证为了保证金融体系稳定,中央银行的货币政策和审慎监管机构的审慎监管工具的使用之间的界限在哪里,他们之间如何配合,是每个国家的中央银行都面临的问题。马勇和陈雨露[5]指出,基于宏观审慎的货币政策、信贷政策和金融监管政策通过合理的组合和搭配,能更好地稳定经济和金融体系,且可以有效降低单一政策所面临的多目标困境和政策负担。王爱俭和王璟怡[6]认为宏观审慎监管能够很好的辅助货币政策;当金融体系出现冲击时,辅助效果达到最佳。在金融体系正常时期,中央银行在实施货币政策过程中可以不考虑与金融体系稳定的关系,专注于调控宏观经济,即既不将货币政策与金融监管看成矛盾关系,也不看成是互补关系,二者要保持相对的独立(Cecchetti,2016)[7]。陆磊和杨骏[8]指出,宏观审慎监管有效管理系统性风险的前提是货币政策有效管理流动性,中央银行货币政策应从关注通货膨胀率到关注金融资产价格。童中文等[9]认为宏观审慎监管应与货币政策有效配合,宏观审慎监管的逆周期调控会降低货币政策的负面效果,增加社会福利。马勇[10]认为,基于宏观审慎的货币政策规则并不需要直接纳入资产价格、融资溢价和银行杠杆等变量,紧钉产出和通货膨胀的规则依然可以成为稳健货币政策的基石。因此,如果宏观经济环境的长期保持不变,会增加金融体系的脆弱性,且一旦货币政策根据资产价格进行调整,其带来的害处要高于益处(Svensson,2015)[11]。
宏观审慎监管与货币政策无法相互替代,但可以相互补充(洪昊等,2018)[12]。虽然中央银行可以稳定金融体系,但使用货币政策来稳定金融体系不是最优选择。二者配合的要义在于不要对冲各自的政策效果,将配合的焦点聚焦于“信用”(周莉萍,2018)[13]。基于此,郑联盛(2018)指出可以基于中国人民银行的职能的拓展构建与货币政策和宏观审慎双支柱治理框架[14]。王华庆和李良松(2018)指出,应在国务院金融稳定发展委员会框架下,恢复人民银行曾经建立的理事会制度,从而使得宏观审慎监管与货币政策实现有效的配合[15]。刘志洋(2018)也详细的介绍了全球各国中央银行在管理系统性风险方面的实践经验,并指出,中央银行可以在宏观审慎监管中将扮演重要角色[16]。
总之,从学术研究成果来看,货币政策在正常时期可以专注于宏观经济调控,不要将货币政策与金融体系稳定联系;金融监管职能要重点关注由于宏观经济环境长期不变而导致的金融体系脆弱性的发生。而当金融体系处在困境时期时,货币政策宽松的短期效果会对金融体系稳定产生立竿见影的效果,因此货币政策要在金融体系困境时期,发挥稳定金融体系的作用。
三、欧洲各国家中央银行在宏观审慎监管中的角色
与美国不同,欧洲各个国家虽然成立宏观审慎监管主体结构,但这些机构都与各个国家的中央银行保持非常密切的关系。欧洲各个国家的中央银行的指导意见在各国宏观审慎监管实施中非常重要。
(一)中央银行的角色
在欧盟,实施宏观审慎监管的机构是欧盟系统性风险委员会(European Systemic Risk Board,ESRB)。在欧盟,ESRB与证券业监管机构(ESMA)、银行业监管机构(EBA)和保险和养老金监管机构(EIOPA)相配合,互为补充。虽然各国监管当局负责具体实施宏观审慎监管,ESRB负责发出风险预警和监管建议。ESRB与欧洲中央银行(ECB)关系密切,其主席是ECB总裁,分析团队也由ECB提供。由于缺少直接干预的权力,ESRB的生存之道在于准确的分析系统性风险,并提出良好的政策建议。英国成立了金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC)来负责实施宏观审慎监管。FPC主要负责监督英国金融体系的信贷是否过快增长,监测金融体系的系统性风险。当FPC形成结论后,英国审慎监管局(Prudential Regulation Authority,PRA)就会负责具体实施。英格兰银行行长任FPC主席。
在美国,Dodd-Frank法案将系统性风险监测的任务交由金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council,FSOC)来施行。FSOC要有效识别系统性风险,并要监测系统重要性金融机构的风险状况。另外,FSOC要负责对非银行的“大而不倒”的金融机构以及主要的金融基础设施的风险进行管理。与ESRB不同,FSOC与美联储独立,但是与美国财政部关系密切。美国财政部秘书主管FSOC的金融研究办公室(Office of Financial Research,OFR),并出任主席。
表1 中央银行在宏观审慎监管实施主体中的角色比较
(二)中央银行在实施宏观审慎监管中的作用———来自瑞士和捷克的实践经验
1. 瑞士的实践经验。
瑞士在2012年7月开始实施逆周期资本缓冲调控,主要由瑞士国家银行(Swiss National Bank,SNB)负责实施。瑞士的逆周期资本调控既可以根据整体信贷供给调控,也可以根据特定部门的信贷供给状况调控。逆周期资本要求的最大值与Basel III一致,均为风险加权资产的2.5%。SNB负责定期评估住房抵押贷款市场和房地产市场的整体风险状况,来决定是否激活逆周期资本计提。如果SNB决定实施逆周期资本要求,则其根据资产价格的具体情况设定资本计提要求和时间进度。在SNB正式向联邦委员会(Federal Council)提交正式的逆周期资本计提文件时,SNB需要咨询瑞士金融市场监管局(Swiss Financial Market Authority,FINMA),得到FINMA对当前金融市场风险的基本看法。在二者取得一致意见后,联邦委员会(Federal Council)宣布实施逆周期资本计提,FINMA负责监督实施。
SNB根据资产价格指标来决定是否计提逆周期资本。通过模拟分析,在20世纪80年代末以及90年代初,瑞士房地产市场失衡加剧,逆周期资本计提需要四年的时间逐渐增加,在失衡达到最大时达到2.5%(图1)。SNB认为逆周期资本能够显着的增加银行体系的稳定程度。
图1 瑞士逆周期资本计提模拟分析
来源：Berne(2012)[17]
SNB对住房抵押贷款实施定向调控,其主要关注两个指标:第一国内抵押贷款规模;第二,国内住房价格。SNB认为这两个指标能够准确预警风险。SNB认为银行信贷的快速增长往往伴随着危机的发生,瑞士本身在1990年爆发的银行危机就是信贷快速增长的结果。判断信贷供给是否过度的主要标准就是与GDP总量的比较。同时SNB认为如果信贷与房价协同快速上涨,金融体系将会出现严重失衡。因此当二者均呈现快速上涨态势,需要计提逆周期资本。同时SNB还关注其他指标,比如银行利息收入水平、不良贷款率以及杠杆率等指标。
SNB的逆周期资本计提要求与金融失衡程度成比例关系。SNB会根据国际和国内的具体情况决定失衡的积累程度,其目的是在失衡到达最顶端之前使得资本缓冲要求达到最高。SNB还会对失衡进行评估,以便确定银行计提逆周期资本的时间轴,具体时长一般为3至12个月。失衡越严重,SNB要求银行计提资本缓冲的速度就越快。由于危机爆发比风险累积的要迅速,因此SNB在对金融市场进行持续监测基础上,需要迅速做出释放资本的决定。
2. 捷克的实践经验。
捷克中央银行(Czech National Bank,CNB)一直积极推荐宏观审慎监管框架的建立,成立了独立的保证金融稳定的部门(Financial Stability Department)为了建立宏观审慎监管框架,CNB重点强调了监管当局之间跨部门的密切配合、早期预警系统的建立、压力测试实施步骤等方面。对于捷克共和国,有几个方面是需要其在实施宏观审慎监管中所需要考虑的:第一,CNB既是货币政策的执行者,有事金融稳定的维护者,其权责如何分配;第二,作为欧盟成员国,欧盟的相关规定会影响其实施某些工具;第三,外资银行占比较多;第四,宏观经济对德国的贸易非常依赖。
CNB对系统性风险的监测。CNB对系统性风险的监测主要体现在金融稳定报告中,主要包括以下几个方面:第一,总体经济指标的失衡状态。CNB监测宏观经济数据、企业资产负债表数据、金融体系稳定程度数据、资产价格、金融机构杠杆率等指标,进而监测金融体系的系统性风险累积程度。同时,CNB积极开发逆周期资本条款体系来应对信贷的过快增长。第二,市场状态指标。在对其金融市场高频短期数据监测的基础上,CNB认为短期数据对系统性风险的预测能力有限。第三,监测金融体系的集中度风险。CNB非常关注国内银行体系对国外金融机构的风险敞口,使用规模、关联度和可替代性等指标监管系统重要性金融机构,且积极开发传染风险模型以及流动性风险压力测试模型。第四,宏观压力测试。CNB每个季度都进行宏观压力测试并公开结果。其宏观压力测试模型考虑了传染的放大效应、金融市场运动的极端情况、金融体系和实体经济之间的反馈机制等多方面内容。第五,重视与公众的交流。CNB在金融危机爆发之前发布的风险预警非常有效,使得其在公众中的地位显着提升。
四、中国人民银行是否应承担中国宏观审慎监管职能———来自国际的经验证据
对于中央银行是否应该涉入宏观审慎监管,主要有两种观点。一种观点认为,由于中央银行实施货币政策以及作为最后贷款人向金融体系提供流动性,中央银行应该具有管理金融体系系统性风险的职能。然而许多学者也认为,一旦中央银行履行金融监管职能,则中央银行的相机抉择会给金融体系带来非常高的不确定性(Taylor,2011)[18],同时中央银行在实施货币政策和金融监管时会存在目标冲突(Masciandaro等,2011)[19]。另外,Boyer和Ponce[20]指出,中央银行如果实施宏观审慎监管,则可能出现中央银行并不以社会福利最大化为目标,而以银行界利益最大化为目,进而出现“监管捕获”问题;一旦中央银行既负责实施货币政策,又负责实施宏观审慎监管,则其被商业银行捕获的风险极高。Eichengreen和Dincer[21]也证明,金融监管独立于中央银行,金融市场表现更好。总之,中央银行是否应该涉及宏观审慎监管对任何一个国家都是在现有国情和制度基础上的权衡利弊的过程。
当前对中央银行是否应该实施宏观审慎监管的研究,往往立足于中央银行独立性理论(Central Bank Independent,CBI)。中央银行货币政策的政治独立性和操作独立性会影响中央银行是否履行宏观审慎监管职能。Perera等[22]指出,如果中央银行在执行货币政策时考虑金融体系稳定,则中央银行资产负债表的恶化会影响中央银行的独立性。Pellegrina等[23]构建了搜集了全球81个国家的数据,构建了中央银行是否负责银行业审慎监管的指标(CBBA),负责CBBA取1,否则取0;同时其将83个国家的货币政策目标进行了分类(用GOAL表示),包括(1)价格稳定和通货膨胀)(GOAL=1);(2)控制流动性(GOAL=2);(3)丰富支付手段,促进经济增长(GOAL=3);(4)其他目标(GOAL=4)。中央银行货币政策实施独立性对一国金融监管架构具有重要影响。为了刻画中央银行实施货币政策的独立性,Arnone等[24]在Grilli等[25]基础上,构建了GMT指标。GMT指标包含两个部分:政治独立性和操作独立性。GMT指标政治独立性包括八个方面:(1)行长的任免与政府无关;(2)行长任职超过5年;(3)董事会成员与政府无关;(4)董事会成员超过5年;(5)没有政府代表注入管理层;(6)政府对货币政策没有干预权;(7)中央银行的主要任务是保证货币政策目标实现;(8)当中央银行与政府观点不一致时,存在解决争端的法律框架。GMT指标操作独立性包括七个方面:(1)政府不能随意向中央银行获取信贷;(2)中央银行给政府提供的借贷便利的利率是市场利率;(3)给政府提供的信贷是暂时的;(4)给政府提供的信贷是有限的;(5)中央银行不参与国债一级市场;(6)中央银行决定政策利率;(7)中央银行不负责银行业监管。某国家GMT指标越大,该国中央银行货币政策实施独立性越强,最大值为1,最小值为0。
另外,由于Pellegrina的指标是在2013年构建,为了研究当时各国具体信贷状况对中央银行参与审慎监管的情况的影响,本文搜集了Pellegrina等中81个国家的银行部门提供的国内信用占该国GDP的比重(用GN表示),以及对私人部门提供信贷占该国GDP的比重等两个指标(用SR表示),数据来源为wind数据库。本文使用Logit模型进行实证分析,因变量为CBBA,自变量为GOAL、GMT、SR和GN,其中SR和GN为各国2008年至2012年的平均值。Logit回归分析中不包括中国的数据。样本数据统计特征见表2。从表2可以看出,在58%的国家,中央银行具有行使银行业审慎监管的职能。
表2 样本数据统计特征
GMT指标越大表示中央银行货币政策独立性越强。从表3的回归结果可以看出,GMT指标在1%水平下均显着为负值,这说明GMT指标越高,即中央银行执行货币政策独立性越强,中央银行越不介入银行业的审慎监管。根据Pellegrina等[23]测算,中国GMT值为0.56,低于平均值0.67,这说明中国人民银行执行货币政策独立性水平低于平均值。由于中国人民银行货币政策独立性水平相对较弱,因此根据上述实证分析结果,中国人民银行应该履行一些银行业审慎监管的职能。审慎监管包括宏观审慎监管和微观审慎监管。鉴于在中国,银行业的微观审慎监管由中国银保监会负责,且中国人民银行在宏观经济调控和金融信息获取方面存在先天优势,所以,中国人民银行在中国负责宏观审慎监管的实施是符合国际一般规律的。
表3 Logit回归分析结果
注:***表示1%水平显着;**表示5%水平显着;*表示10%水平显着
五、结论及对中国的政策建议
2016年,中国人民银行将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估体系(Macro-prudential Assessment,MPA),从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况等七个方面引导银行业金融机构加强自我约束和自律管理。2017年7月的全国金融工作会议上,系统性风险管理被摆在重要位置。2017年中国共产党十九大报告中指出,“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”,“守住不发生系统性金融风险的底线”。因此,研究货币政策对商业银行风险承担的影响具有非常现实的重要意义。整体上,学术研究表明,货币政策所造成的宏观经济环境的长期不变性,是金融体系不稳定的主要原因之一。在全世界,无论是否中央银行实施银行业审慎监管,中央银行在宏观审慎监管实施中的角色都非常重要。全球实践经验表明,货币政策独立性越强,中央银行在银行业审慎监管中的角色就相对较弱,这也从侧面证明了在中国,中国人民银行实施宏观审慎评估的合理性。作为宏观审慎监管部门,首先应该能够根据信贷增长状况来影响中央银行对私人金融部门的债权,保证信贷供给平稳增长。同时,中央银行的宏观审慎监管部门要与中国银监会紧密配合,实现宏微观审慎监管的良性互动。另外,中央银行最高层要行使监督宏观审慎监管部门的权力。本文认为,由中国人民银行负责宏观审慎评估符合国际实践经验,且符合中国国情,但中国人民银行在实施宏观审慎监管中,应做到:
(一)宏观审慎监管部门能够影响中央银行资产结构
Buiter[26]曾呼吁,宏观审慎监管机构应用权力在不经过中央银行准许的情况下改变中央银行资产负债表。然而此项制度实践上没有可行性,因为一旦实施,不仅仅中央银行的地位受到了挑战,而且宏观审慎监管机构也会成为第二家中央银行。虽然货币政策会影响金融资产价格,但基准利率的调整仍需要由中央银行来执行,且无需考虑对资产价格的影响,否则金融稳定与价格稳定会出现冲突。所以,在中央银行内部设立宏观审慎监管部门即可。
宏观审慎监管可以改变中央银行资产结构。在中央银行资产负债表中,除去对国外债权,对政府公共部门债权和私人金融机构债权构成了中央银行资产负债表的主要部分。历史的经验表明,中央银行购入私人商业票据比购入政府债券对金融体系稳定有益的多(Goodhart,2011)[27]。中央银行可以通过改变其资产中的私人债权比率来保证金融稳定。虽然Buiter[28]认为中央银行持有私人金融机构债权会改变利率曲线,从而不利于市场有效运行。但恰恰是因为市场不是有效的,存在大量信息不对称,才需要宏观审慎监管。因此中央银行宏观审慎监管部门需要通过调整对私人金融部门的借贷来保证金融体系的稳定。
(二)监督宏观审慎监管部门
宏观审慎监管的逆周期调控职能,在经济繁荣时期会非常不受欢迎,因此为了保证实施逆周期调控的及时有效,需要给予宏观审慎监管较高的独立性。但由此引发的问题是,宏观审慎监管部门受谁的监督?作为隶属机构,中央银行最高委员会应该履行监督宏观审慎监管部门的职责,包括人员配置、人员薪酬、人员升迁、组织结构建立、负责人选派、争论解决以及宏观审慎机构扩展等事项。
(三)与中国银监会共同制定审慎监管指标
宏观审慎监管属于审慎监管范畴,因此需要通过作用于微观金融机构的审慎监管指标来施行。中央银行作为金融体系流动性终极提供者,需要有权力制定流动性监管指标和资本监管指标,同时也要有约束金融机构薪酬制度和股利发放的权力。由于宏观审慎监管需要逆周期调控,因此在信贷快速增长、经济体系繁荣时期对金融机构施加逆周期资本要求是必然的,但又是非常困难的。一方面,中国商业银行逐渐走向世界,一旦本国对自己的商业银行施加严格的审慎监管措施,则本国银行业在国际金融市场的竞争力会受到影响;另一方面,在中国经营的外国商业银行监管负担会增加,这会给同属一个金融集团下的其他国家的银行带来竞争优势。总之,公平竞争环境(Level playing field)问题再一次出现。
由于审慎监管指标具有国际通行性,因此巴塞尔委员会要求,东道国的所有银行,不论是总部是否属于该东道国,都应该执行东道国的审慎监管标准。欧盟也规定,任何一个成员国,不允许私自放松审慎监管指标,但也不允许私自加强审慎监管。欧盟认为,虽然有必要增加宏观审慎监管调控的差异性,但宏观审慎调控应该在欧盟层面上进行。为了实施宏观审慎监管,欧盟设立了ESRB。然而,ESRB往往只关注平均指标,即如果一个国家表现很好,另一个国家表现很差,则平均来讲,ESRB认为是好的。这种思路无疑掩盖了问题的严重性。因此从欧盟的实践经验来看,国家层面的宏观审慎监管更能够根据自身国情来设立审慎指标。
由于巴塞尔协议的国际软法地位,其没有权力要求各个国家实行以巴塞尔资本协议为代表的审慎监管,因此各国国家的宏观审慎监管当局要结合巴塞尔资本协议,结合国情来推动审慎监管体系的建设。这有助于宏观审慎监管实施的差异性。比如,不需要同时调控信贷总量,而针对国内某一行业(比如,房地产)信贷快速增长的状况进行调控。一旦金融机构违反监管规定,国内宏观审慎监管的惩罚也更为直接。
这里需要注意的是,一旦宏观审慎监管部门对银行类金融机构施加审慎监管要求,则许多金融业务会进入非银行类金融机构,即影子银行体系。由于在中国,中国银监会负责非银行类金融机构的监管,因此宏观审慎监管部门要与中国银监会紧密配合,防止影子银行体系风险。同时,宏观审慎监管在实施审慎监管要求时,要注意监管推进的渐进性,要注意同时对信贷供给方和信贷需求方施加要求,而这些工作,无疑需要与中国银监会进行紧密配合。
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