我国历来重视渔业资源的合理利用与保护。从20世纪70年代末开始， 先后制定了《水产资源繁殖保护条例》《渔业法》《渔业船舶登记办法》《渔业捕捞许可证管理规定》等一系列关于海洋渔业资源养护的政策法规， 规定了捕捞许可证管理制度、捕捞限额制度、禁渔区和禁 （休） 渔期制度等措施， 海洋渔业资源养护政策体系逐步形成。
海洋渔业养护政策体系的形成有力地推动了我国海洋渔业资源的开发利用。从1990年开始， 我国水产品年总产量持续居世界首位。渔业统计年鉴数据显示， 1990年我国海洋捕捞产量为551万吨， 2015年达到1483万吨， 15年时间增长了2.7倍。海洋捕捞产量的持续增长导致了我国海洋渔业发展与渔业资源的刚性约束之间的矛盾尖锐， 过度捕捞导致的渔业资源持续衰退趋势愈演愈烈。为适应海洋渔业资源养护的新形势， 解决资源养护中面临的现实问题， 扭转渔业资源持续衰退的趋势， 迫切需要对我国海洋渔业资源养护政策体系进行重新审视， 探讨现有体系存在的问题， 提出合理的优化策略。
一、研究综述
近年来， 我国研究者主要针对海洋渔业资源严重衰退的现实， 提出完善相关行政管理措施， 采用经济激励工具， 加强国际渔业养护政策的协调。行政管理措施完善方面， 学者们主张进一步降低捕捞能力， 严格渔业执法。郭文路、黄硕琳、曹世娟 （2003） 提出通过调整渔业产业结构， 严格执行控制捕捞强度政策、实施渔船报废制度和回购计划削减过剩的捕捞能力。高明、高健 （2008） 指出， 目前在我国渔业生产经营体制和渔区的行政管理制度下， 通过对当前的管理制度进行优化， 提高渔业的组织化程度， 是比较可行的制度优化之路。浙江省舟山市普陀区渔业行业协会 （2013） 建议适当延长休渔期， 统一休渔起步时间；加强多级联合执法， 严厉打击跨海区违法违规行为；禁止帆张网作业。张锦国、陈安 （2014） 提出开展海洋捕捞减船转产行动， 消化吸收已成规模的捕捞能力以降低捕捞强度；改革我国的渔政执法体制， 提升海洋执法能力， 形成上下一体的联合执法局面。经济激励工具利用方面， 主张综合利用多种市场激励工具， 加大金融扶持力度。李良才 （2009） 论述采用“以市场为基础的激励工具”的重要性， 建议综合利用各种激励工具。林香红、韦有周等 （2014） 建议完善海洋渔业资源养护金融保险扶持政策。国际渔业养护政策协调方面， 李良才、宋旭明 （2009） 提出“构建海洋渔业资源养护与管理的对外合作机制”“加强对国际渔业补贴与反补贴问题及对策研究”.
既有研究成果关于完善行政管理措施的论述较多， 对本文研究具有一定的启发意义， 但研究内容碎片化严重， 学者们未梳理我国现行的海洋渔业资源养护行政管理政策体系， 未提出完善的、体系化的海洋渔业行政管理措施， 同时也未提出比较具体可行的经济激励手段和国际渔业养护政策协调措施， 相关方面研究尚需进一步加强。
二、概念界定
随着社会的进步、经济的发展和人们需求的增加， 渔业活动不断扩大， 休闲渔业也被纳入渔业的范畴。本文所说的海洋渔业不仅包括传统的海洋捕捞业、海水增养殖业、水产品加工流通业， 也包括海洋休闲渔业。
海洋渔业资源有狭义和广义之分。狭义的海洋渔业资源是指海洋水域的鱼、虾、蟹、贝、藻类等水生动植物的数量、质量和分布情况。广义的海洋渔业资源是指海洋水域中的水体环境及其内含的水生动植物资源的种类、数量、质量、种群分布及地域分布情况。本文所说的海洋渔业资源指的是狭义的海洋渔业资源。
海洋渔业资源养护政策是国家为实现一定时期内或一定发展阶段上的海洋渔业资源养护管理目标， 根据经济社会发展战略、海洋渔业资源的开发利用现状和需求， 综合考虑海洋渔业发展趋势和渔业资源权益维护的需要而制定的海洋渔业资源管理规范、准则或指南。诸多海洋渔业资源养护政策相互配合， 按照一定的标准和原则逐渐形成了内部和谐一致、有机联系的海洋渔业资源养护政策体系。
三、我国海洋渔业资源养护政策体系框架
我国海洋渔业资源养护政策体系可以分解为纵向结构、横向结构和过程结构三个维度， 每个维度又可细化为不同的部分。纵向结构指的是因政策效力等级差异而形成的垂直体系， 可细化为元政策、基本政策、具体政策三类；横向结构指的是因政策类型的不同而形成的平行结构， 可以细化为投入控制政策、产出控制政策、技术管理政策、经济手段调控政策；过程结构指的是政策的动态运行过程， 包括政策制定、执行、监督、评估等环节 （见图1） .
海洋总政策属于元政策的范畴， 在我国海洋渔业资源养护政策体系中处于最高地位， 为我国的一切海洋活动提供法理基础， 是国家开展海洋活动的根本指导方针。海洋总政策具有高度的抽象性和概括性， 内涵丰富、外延广阔。
海洋渔业政策、海洋渔业资源养护政策属于基本政策的范畴， 在我国海洋渔业资源养护政策体系中处于核心地位， 是海洋渔业资源养护具体政策制定的直接依据。海洋渔业政策是国家在管理海洋渔业事务时所采取的政策措施的总称， 包括海洋渔业资源养护政策、海洋捕捞政策、海水养殖政策、海洋渔业产业发展政策、海洋环境保护政策、海洋生态保全政策、海洋渔业科技政策等内容。海洋渔业资源养护政策是国家在养护管理海洋渔业资源时所采取的政策措施， 属于海洋渔业政策下的一个分支。
投入控制政策、产出控制政策、技术管理政策、经济手段调控政策属于具体政策的范畴， 这四项政策相互配合， 共同构建了我国海洋渔业资源养护政策体系的主体结构。投入控制政策通过控制海洋渔业资源养护的经济投入， 加强了对海洋渔业资源捕捞“入口端”的管理。投入控制政策由捕捞渔民转产转业政策、捕捞渔船报废政策、捕捞许可制度等具体制度构成。产出控制政策通过控制海洋渔业资源的捕捞量、捕捞时间、捕捞地点等要素， 管控海洋渔业资源捕捞的“产出端”.产出控制政策包括捕捞限额制度、海洋捕捞产量零 （负） 增长制度、伏季休渔制度等具体制度。技术管理政策力图通过技术手段养护海洋渔业资源， 这一政策所采用的技术手段主要有两种：一种是加强对捕捞渔具渔法的管理， 禁止使用对海洋渔业资源造成严重破坏的渔具渔法， 限制使用对海洋渔业资源可再生能力有较大不利影响的渔具渔法， 鼓励使用海洋渔业资源友好型的渔具渔法；另一种是利用海洋渔业资源增殖技术手段， 增强海洋渔业资源的生产能力。技术管理政策由渔具和捕捞方法限制制度、渔业资源保护区制度、渔业资源增殖制度等构成。经济手段调控政策主要采用经济激励机制， 推动海洋渔业资源养护目标的实现。
不管是元政策、基本政策， 还是具体政策， 根据解决问题的现实需要， 任何一项政策都有其产生、运行、消亡的过程。政策制定是政策产生的过程；政策执行、监督、评估是政策运行的具体形式， 是政策过程的中心环节；政策的废止表示政策生命的完结。
四、我国海洋渔业资源养护政策体系存在问题分析
近年来， “渔业资源利用方式粗放的问题仍未得到有效改善， 捕捞能力仍然远超渔业资源可承受能力。”我国海洋渔业养护政策体系不管是纵向结构方面、横向结构方面还是过程结构方面都存在一些制约海洋渔业资源可持续发展的问题。
（一） 纵向结构上存在的问题。
1. 海洋渔业资源养护元政策未在《宪法》中体现。
元政策是政策体系中具有统摄地位的政策， 是其他政策产生的基本依据。《宪法》是我国的根本大法， 是国家所有政策法律的母法。然而， 作为根本大法的《宪法》并未为我国的海洋渔业政策做过定位。我国《宪法》仅原则性地规定国家“保护珍贵的动物和植物”“国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害”.对于具有经济价值的非珍贵渔业资源， 《宪法》并没有要求进行养护， 海洋渔业资源养护政策法律缺少根本法的支持。
2. 一些行之有效的海洋渔业资源养护政策层级较低。
海洋渔业资源养护政策体系由元政策、基本政策和具体政策构成。元政策具有抽象性， 对基本政策和具体政策具有宏观指导作用。基本政策是渔业资源养护政策体系的核心框架， 由许多具体的制度构成。目前， 我国的一些具体政策已经在《渔业法》等基本政策中得以体现， 如捕捞许可证制度、捕捞限额制度， 但仍有许多行之有效的措施仅在层级较低的行政法规、地方法规、部门规章、地方规章及规范性文件中有所体现；海洋渔业资源养护规划制度、渔业互助保险制度、渔业生态补偿制度等， 许多措施试行了多年， 制度已经相对成熟， 但由于立法工作具有滞后性， 尚未被纳入基本政策、具体政策的范畴。由于这些措施所在的政策文件效力层次较低， 在规制海洋渔业资源养护活动的过程中缺乏足够的权威性。
（二） 横向结构上存在的问题。
1. 投入控制政策存在一定的缺陷。
捕捞渔船报废制度未充分考虑渔民雇工的利益。捕捞渔船报废专项补贴的对象是渔船所有人， 未充分估计从业人数占比一般以上的渔民雇工的利益。渔船所有人取得专项补贴“弃船”后， 渔民雇工就失去了赖以为生的生产资料， 加之他们大都并无其他技术特长， 转产转业既无资金保障又无技能支持， 转产转业的积极性很受影响。
捕捞许可制度欠缺必要的灵活性。现行政策规定， 捕捞许可证不得买卖、出租或以其他形式转让。从保护海洋渔业资源， 控制捕捞强度的角度来看， 禁止捕捞许可证的流转具有积极作用。但是， 不分海洋捕捞作业场所， 一律禁止捕捞许可证转让并不恰当， 这会造成一定的海洋渔业资源浪费。事实上， 应许可公海渔业捕捞许可证的自由流转， 以发挥市场机制在海洋渔业资源配置中的作用， 推动远洋渔业的发展；对于在B类渔区、C类渔区作业的专项 （特许） 渔业捕捞许可证， 可根据渔业资源的丰富程度确定是否许可在市场中流转， 实现资源的优化配置；对于A类渔区作业的捕捞许可证， 应严禁在市场中流转， 以保护近海渔业资源。
2. 产出控制政策存在一定的瑕疵。
捕捞限额制度有待加强。《渔业法》是我国渔业资源保护、增殖、开发与管理的基本政策之一。不过， 现行《渔业法》只是体现了对渔业资源总体再生能力的保障， 并没有体现对某类或某些渔业资源的再生能力的保障。《渔业法》规定， “国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则， 确定渔业资源的总可捕捞量， 实行捕捞限额制度”.这体现了对渔业资源总体再生能力的保障。但是， 对渔业资源总体再生能力的保障并不意味着对某些再生能力已经严重降低的渔业资源也能产生良好的保护效果， 有时甚至会更加严重削弱某些渔业资源的再生能力。例如， 当一种鱼类严重衰退， 而另一类或几种鱼类由于国家增殖放流力度的增大等原因不断增加， 并且这种鱼类增加的产量超过衰退鱼类减少的数量的情况下， 总捕捞量维持在原有水平或者比原有水平适当降低， 也会对衰退鱼类造成持续性的破坏。
3. 技术管理措施需要补充完善。
伏季休渔制度导致竞争性捕捞。伏季休渔制度设立的目的是保护即将产卵繁殖的鱼类亲体和部分成长中的幼体。“季节性休渔在几乎零执法成本的情况下保护了产卵鱼群和幼鱼”, 但是， “休渔期过后渔民们往往加大捕捞强度， 因此也抵消了禁渔期产生的渔业资源恢复成果”.
渔业资源保护区制度亟须加强。海洋渔业资源保护区对保护日益枯竭的鱼类资源发挥了重要作用。不过， 我国渔业资源保护区类型、级别多样， 如水产种质资源保护区、水生动植物自然保护区、海洋自然保护区、海洋特别保护区等， 多种类的保护区分属于农业部、国家海洋局、林业局、地方政府等不同的行政管理部门。由于不同行政管理部门的部门利益不同、管理目标不同、管理能力不一、人员经费支持力度不同等， 不同的海洋渔业资源保护区建设效果存在很大差异， 渔业资源保护区制度亟须加强。
近海渔业捕捞船舶标准化程度不高， 高耗能渔船所占比例较大， 节能环保型渔船所占比例较低。虽然《渔业捕捞许可证管理办法》《渔业捕捞许可证管理规定》等政策文件对渔具、捕捞方法等有一定的要求， 但是不够系统完善， 尚未形成统一的渔具、捕捞方法标准， 而捕捞方法的采用， 对海洋渔业资源养护具有最直接的影响。
4. 经济调控政策有待扩展。
我国海洋渔业资源养护政策尚未充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用， 经济调控手段有待扩展。例如， 通过税收手段调控海洋捕捞， 提高近海渔业捕捞者的渔业资源养护税的税率， 降低甚至取消远洋渔业捕捞渔业资源养护税， 通过税率调整有效抑制近海捕捞， 引导渔业资源捕捞者从近海走向远洋， 保护近海渔业资源。
（三） 过程结构上存在的问题。
1. 政策制定过程缺乏公众参与。
海洋渔业资源养护政策出台过程缺少公民广泛参与。尽管《中国21世纪议程》认识到， “海洋资源、环境的开发利用和保护， 单靠政府部门的力量不够， 必须有广大公众的参与， 包括教育界、传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与”.当前， 我国海洋渔业资源养护政策的出台往往是政府部门领导在征求少数专家意见的基础上作出的决定， 并未广泛征求公众尤其是利益相关者的意见；一些海洋渔业资源养护政策的制定虽然会采用听证会、论证会等形式听取公众的意见， 但政策制定机关往往事先选择出特定的主体参与意见征求过程， 公众参与名不副实。
2. 政策执行不到位。
部门间缺乏统一协调导致政策执行不到位。我国涉海部门职能和职责分散， 存在交叉或重叠现象， 部门之间缺乏统一协调， 致使海洋渔业资源养护政策执行不到位问题时有发生。例如， 海洋自然保护区管理方面， 国家海洋局负责海洋自然保护区的总体规划和建设， 海洋、林业、环保、农业、国土等部门分别管理各自领域不同类型的海洋自然保护区。由于不同的部门管理目标、手段等存在较大差异， 在同一保护区内， 各部门都从自身的需要出发， 分头管理， 各自为政， 相互争权或相互推诿现象往往不可避免， 进而导致政策执行不到位。
执行能力不足导致政策执行不到位。我国市、县级渔政机构行政经费普遍比较紧张， 一些地方甚至缺少渔业执法所必需的船只、车辆、仪器设备等硬件设施， 海洋渔业资源养护管理工作的开展举步维艰， 执法能力保障建设亟须加强。
3. 政策实施过程监控不力。
我国海洋渔业资源养护政策实施监督主体多样， 但多样的主体对渔业政策实施过程的监控并不有力。海洋渔业资源养护政策实施监督主体包括国家权力机关、行政机关、司法机关、社会公众、政党团体等。国家权力机关受知识与技能、人力与物力等的限制， 无法对政策实施进行全过程监控。司法机关奉行“不告不理”, 只能对政策实施所产生的不良后果进行事后补救。社会公众和政党团体因缺少政策监控权力， 只能通过举报、控诉等形式向有权机关反映。行政机关虽具备全程监控条件， 但是“他们的地位与酬劳很大程度上与他们的地方管理是否成功无关”, 他们“通常缺乏足够的个人利益激励去有效管理资产”.同时， 行政机关及其工作人员也是理性经济人， 他们往往会根据部门或者个人利益决定政策实施的监控力度。
4. 政策评价制度缺失。
目前， 我国海洋渔业资源养护政策评价制度缺失。政策评价是完善海洋渔业资源养护政策， 优化政策资源配置， 并对海洋渔业资源管理机关及其工作人员进行奖惩的重要依据。然而， 现行法律既缺乏对海洋渔业资源养护政策进行评价的要求， 政策评价结果也未作为政策完善和对相关责任主体进行绩效考核的依据。同时， 我国对政策评估的理论研究尚处于起步阶段， 理论界对评价的主体、对象、内容、程序、技术方法、指标体系的选取等尚处于研究阶段。
五、我国海洋渔业资源养护政策体系的优化
（一） 总体思路。
我国海洋渔业资源养护政策体系的优化应立足于保障近海渔业资源可再生能力， 积极主动地调整海洋渔业产业结构， 转变渔业经济发展方式， 促进海洋渔业资源的可持续发展。第一， 把保障近海渔业资源再生能力作为海洋渔业资源养护政策的立足点。采取有力措施切实降低近海渔业资源捕捞强度， 扭转近海渔业资源持续衰退的趋势。第二， 把海洋生态环境保护作为海洋渔业资源养护政策的落脚点。海洋生态环境是海洋渔业资源生存的依托， 良好的海洋生态环境是海洋渔业资源可持续发展的前提和基础。第三， 把海洋渔业产业结构调整作为海洋渔业资源养护政策着力点。改变粗放的海洋渔业捕捞方式， 推动渔业经济由数量的增长向质量的提升转变， 扶持高附加值渔业产业发展。第四， 把市场调节机制作为海洋渔业资源行政管理手段的补充点。坚持市场调节与政策扶持相结合， 充分发挥市场配置资源的基础性作用， 建立海洋渔业资源养护多元化机制， 优化资源配置。
（二） 主要内容。
1. 纵向体系的优化。
（1） 明确海洋渔业资源养护的元政策地位。在《宪法》中增加“保护海洋渔业资源”的要求， 为海洋渔业基本政策和具体政策建设提供根本法依据。 （2） 提高海洋渔业资源养护政策层级。海洋渔业资源养护规划制度、渔业互助保险制度、渔业生态补偿机制、渔业资源网格化管理措施等运行了多年， 一些制度已相对成熟， 实施效果也比较好， 理应在海洋渔业资源养护的基本政策、具体政策中作出规定， 以更加有效、更加稳定地发挥这些制度的作用。
2. 横向体系的优化。
（1） 完善捕捞渔船报废制度。注重保障渔民雇工的生计， 分级分类做好渔船报废后的渔民， 尤其是渔民雇工的安置工作。持续开展转产转业渔民技术培训， 加大对转产转业的渔民， 尤其是渔民雇工的财政补贴力度， 制定税收优惠政策、信贷优惠政策鼓励渔民自主创业， 引导企业优先雇用转产转业渔民开展生产经营活动。发挥市场在资源配置过程中的作用， 鼓励B类海区、C类海区捕捞许可证有条件转让， 实现资源的优化配置。对于转让许可证的渔业生产者， 鼓励其转产转业， 允许其享受转产转业政策优惠措施。 （2） 实施有差别的捕捞政策， 开展总许可捕捞量制度下的精细化渔业管理。“以最大的或最优的可持续产出量为基础， 以总容许捕捞量的形式确定捕捞的最高限额。”实行单个渔船配额管理制度， 将总许可捕捞量进一步细化为若干个较小的渔业捕捞区域， 并将总许可捕捞量分配到各个渔业捕捞区域。每条渔船按照不同渔业品种， 分别申请和得到不同的有明确限制的配额。这种单个渔船配额只允许按年度发放给具有捕捞许可证的渔船。政府可以根据不同品种、不同渔区和不同捕捞方式， 每年对配额费进行调整。 （3） 完善伏季休渔制度。伏季休渔制度与总许可捕捞量制度、单个渔船配额管理制度结合使用。休渔期结束后， 要求渔民在总捕捞量和单个渔船配额限度内开展近海渔业资源捕捞活动， 以保护有限的近海渔业资源。统筹协调渔业资源保护区管理。统筹水产种质资源保护区、水生动植物自然保护区、海洋自然保护区、海洋特别保护区管理， 加强农业、海洋、环保、林业、地方政府等行政部门间的沟通协调， 针对同一海域的渔业资源保护区设立联络热线， 建立联席会议制度， 共同谋划海洋渔业资源的养护活动。推进渔船标准化管理和柴油机型谱管理， 制定渔船标准化管理规范。完善渔具渔法标准， 明确各种渔具的限制使用措施， 制定禁用渔具渔法目录。 （4） 开展近海渔业资源资产价值核算与评估， 核算渔业资源的价格组成， 为完善经济调控手段奠定基础；加快建立健全渔业生态补偿制度， 建立市场化生态补偿机制， 加大生态补偿措施落实力度；推动海域使用权、海洋渔业捕捞权、渔业配额制度等产权的市场化配置， 发挥资源的最大收益；利用税收杠杆调控近海渔业资源捕捞强度。
3. 过程结构的优化。
（1） 完善公众参与的程序和内容。明确参与主体的选取方式， 明确公众参与的途径， 明确公众意见反馈的途径、形式、时限， 规定公众参与做假时的责任追究形式等。 （2） 建立政策执行协调合作机制， 建立海洋渔业资源管理委员会， 加强海洋、农业、环保、军事等部门间的沟通协调。既发挥海洋部门在海洋渔业资源养护方面统揽全局的作用， 又充分调动其他部门参与海洋渔业资源保护的积极性。加快渔业执法船舶、设施设备等渔业执法基础设施和装备建设， 增强渔业执法保障能力。 （3） 强化国家权力机关的对涉海机关的管理， 保障人大代表行使询问权、质询权、批评权；健全海洋督查制度， 对海洋渔业政策实施进行全过程监管， 并根据督查工作的行政和特点确定开展综合督促、专项督查、专案督察等；保障司法机关的独立， 维护司法机关审理渔业资源案件的权威， 加强案件审核结果的执行力度；保障公民的申诉权、控告权、检举权， 发挥民众的外部监督作用。 （4） 开展渔业资源养护政策评价应当明确评价主体、对象、内容、技术方法、指标体系、程序等内容。就我国海洋渔业养护政策而言， 评价主体可以是立法机关、上级行政机关或者独立的社会团体。评价的对象可以根据实际需要进行选取， 是某一项具体的海洋渔业资源养护政策， 也可以是某一类渔业养护政策， 还可以是政策体系这一整体。评估内容应当包括生物效果、经济效果、社会效果、渔政效果、国际效果等。评估技术方法可以选择前后对比法、对象评定法、专家评价法、成本-收益分析法等。指标体系的确定应当具有一定的综合性、代表性， 便于进行定量和定性分析。评价程序至少应当包括选取评价对象， 确定评价主体， 明确评价启动时间， 确定评价方案， 搜集评价信息， 整理和分析评价信息， 形成评价结果并撰写评价报告， 公布评价报告， 对评价报告进行回应等过程。
4. 理想体系框架。
“重塑制度体系将会最大化地改善我国的渔业经济， 提高生态效益。”而“一个较好的结果更加可能与正确的激励、严格的访问、简单的制度和合适的管理规模有关。”完善我国现行的海洋渔业资源养护政策体系需要从纵向、横向和过程三个向度上进行着手。
六、结语
优化我国海洋渔业资源养护政策体系是海洋渔业资源保护的现实需求。为保障近海渔业资源的可再生能力， 应当完善海洋渔业资源养护政策的纵向体系， 在《宪法》中应明确渔业资源养护的元政策条款， 为制定海洋基本渔业政策和具体政策提供根本法的依据。对现行海洋渔业养护政策中的投入控制政策、产出控制政策、技术管理政策、经济调控政策等存在的纰漏、缺失之处进行完善， 优化海洋渔业资源政策横向体系。完善公众参与机制， 加强部门间协调和执法能力保障， 实施海洋渔业资源养护政策评价制度， 优化海洋渔业资源政策体系的过程结构。需要指出的是， 随着我国海洋渔业资源养护实践的发展， 海洋渔业资源养护政策体系的框架结构也会根据现实的需要不断地修改、完善、废止。
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