农民用水户协会是以某一灌溉或行政区域为范围,由农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村农业灌溉或供水组织,属于具有法人资格,实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社团组织.简言之,农民用水户协会是农民自己的组织,由农民用水户自我管理、自我经营,并实现自我服务、自我发展.该协会的主要职责包括灌溉管理、工程管护、水费收缴等几个方面.
为适应新时期农村经济和现代农业的发展要求,调动广大农民参与水利工程建设和工程运营管理的积极性、主动性,充分体现用水户的参与权、知情权、监督权和管理权,宁夏自治区于 2004 年启动农民用水户协会组建试点工作.经过近 10 年的不断探索和积极实践,引黄灌区农民用水户协会创建工作取得显着成效,职责明确、权责清晰、联动协调、运转良好的"水管单位+农民用水户协会+农户"的灌溉管理模式基本建立,对加快推进引黄灌区供用水管理步入科学化、规范化轨道起到了积极作用.
1 协会创建基本情况
1.1 建设发展情况
20 世纪 90 年代以来,宁夏自治区开始探索引黄灌区小型水利工程管理体制改革工作,部分市、县(区)先后对小型水利工程产权进行了不同程度的改革实践.特别是 1998 年以来,青铜峡、贺兰等市县开展了以支斗渠承包经营管理为主的试点工作,取得了明显成效,积累了宝贵的经验.2004 年 3 月,水利厅转发《水利部关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见》,要求加快推进农村小型水利工程管理体制改革工作.在总结前期成功经验的基础上,2004 年 5 月,自治区人民政府批转了水利厅、物价局联合制定的《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》.
该《指导意见》明确提出,经过 2-3 年的努力,建立起自主经营、自我管理、乡村监督协调、水管单位指导服务、广大农民参与监督的农民用水组织,负责支斗渠以下的用水管理、水费收取和工程维护等方面的经营管理.至此,引黄灌区农民用水户协会创建工作全面启动.
宁夏引黄灌区农民用水户协会创建工作大致可分为三个阶段.2004年为试点建设阶段,在自治区政府的主导和各相关部门的指导下,引黄灌区各市、县(区)创新思路、积极探索,先期完成了 34 家农民用水户协会试点创建工作,建立了"乡级农民用水户协会+村级农民用水户协会+一把锹淌水"的灌溉用水管理模式;2005 年为全面创建阶段,在 2004 年试点探索和经验积累的基础上,自治区政府决定在整个引黄灌区内全面推行农民用水户协会管理体制,并把协会组建和规范管理作为本年度各级政府的重要工作和水利部门的首要任务;2006 年以来为巩固与规范阶段,为巩固和扩大协会建设成果,自治区财政筹资改善了协会办公条件,民政部门协助协会完成了登记注册,信用联社创造条件为协会代收水费,协会制定完善了有关章程、规章制度等,协会的发展得到进一步巩固和规范.
截至 2012 年 5 月底,引黄灌区共成立农民用水户协会 821 个,其中乡级协会 94 个,村级协会 727 个,共涉及 13 个县(市、区)、126个乡镇、1182 个行政村和 15 个国有农林牧场,控制灌溉面积约540.8 万亩.农民用水户协会共有管理人员 4804 人,其中水管单位参与延伸服务人员 675 人.
1.2 运行管理模式
1.2.1"纯协会"模式.选举农民身份的会员担任协会会长,具体负责协会灌溉用水、水费收缴和支斗渠的清淤及维修等方面工作,协会运行完全自主经营,自我管理.汉延渠四星等 16%的协会采用这种管理模式.
1.2.2"支部+协会"模式.选举村委会主要领导担任协会会长,协会日常工作由副会长负责,村委会协助协会解决灌溉管理方面出现的问题和矛盾.这种模式既充分发挥了村党支部在基层民主管理中的作用,又解决了协会运行经费少、协调能力不足的问题.青铜峡市小坝镇南庄村等 80%的协会采用这种管理模式.
1.2.3 协会管理下的支斗渠承包模式.承包人在协会领导下,对支斗渠水量或水费实行承包管理,负责支斗渠的灌溉用水、水费收缴和工程维修.协会负责监督承包人关于水量及水费分摊、水费收缴、水价政策执行情况,村委会负责协调解决灌溉矛盾.永宁县 50%以上支斗渠采用这种管理模式.
1.2.4"联合会"模式.分两种模式:一种是以各村级协会为会员单位成立乡(镇)联合会,联合会会长由乡(镇)副镇长(副书记)担任.联合会主要负责财务管理、工程维修计划制定和监督协调各分协会开展工作,灌溉用水、水费收缴和工程维修由分协会具体负责.
另一种是对跨乡村的较大支渠,由各用水单位成立协会,再由各协会组成联合会,推选产生联合会会长,统一管理整条支渠的灌溉用水、水费分摊和征收等工作.永宁县金沙渠、惠农区官泗渠等协会采用这种管理模式.
1.2.5 地方水行政主管部门牵头组建协会的模式.对于地方水行政主管部门管理的支斗渠,由水管所牵头,各用水户为成员单位组建协会,统一管理整条支渠的灌溉用水、水费分摊和征收工作.中卫市北干渠和利通区二、四支渠协会采用这种管理模式.
2 取得的主要成效
经过近 10 年的不断探索、发展和完善,引黄灌区农民用水户协会在规范运行、水价政策执行、灌溉管理、末级渠系工程维护等方面均取得了显着成效.从目前情况来看,协会总体运行良好,基本理顺了供用水管理体制,明确了管理责任,灌溉用水效率进一步提高,基本实现了"支斗渠由农民自己使用,自己管理,乡村监督协调,水管单位延伸服务"的预期建设目标,在促进灌区可持续发展等方面发挥着越来越重要的作用.具体主要成效如下:
2.1 灌溉管理高效化.协会成立以来,推行了"一把锹"淌水制度和轮灌制度,一改过去用水户淌水混乱、各自为政的不良局面,实现了灌溉管理一体化,切实维护了灌溉秩序,有效化解了灌溉用水的矛盾.部分协会还实行目标责任制管理,规定超用水量的水费由管水人员个人承担,低于目标用水量给予奖励.这种规定大大提高了管水人员的责任心,灌区计划用水制度得到有力执行.
2.2 灌区用水节约化.在不断深化水管体制改革的同时,引黄灌区加快了水价改革步伐,实行"一价制"水价政策和"一票制"收费方式,杜绝了搭车收费现象,农民节水意识大大增强,浪费水的现象得到明显改善,各支斗渠用水效率大幅度提升,有力地推动了农业节水工作.据统计资料,青铜峡市瞿靖镇渔粮农民用水户协会管辖的渔粮支渠 2005 年比 2004 年节约水量 20 多万立方米,同一轮水的灌溉时间平均缩短了 2-3 天,以往有人开口,无人关口,纵水入沟,淹滩漫路等水量浪费现象明显减少.2013 年宁夏引黄灌区引水量 63.3 亿立方米,较 2005 年减少 7.8 亿立方米,比开始实施水量统一调度的 1999 年减少 24.5 亿立方米,协会所起的作用不可或缺.
2.3 收费程序规范化.协会成立以前,水费由村组代收或承包人收取,由于收费程序不规范,水费标准不统一,搭车收费和乱收水费等问题比较突出,农民不合理水费负担较重.水价改革之后,统一实行按方计量收费,水价执行"一价制"政策,水费收缴标准统一,再加上约 30%的协会实行了由农村信用社代收水费和设立固定收费点的做法,水费征收公开透明,程序更加规范,中间环节减少,农民不合理负担明显降低.
2.4 工程维修常态化.农民用水户协会的组建,有效解决了支斗渠以下水利设施建设管理主体"缺位"、产权不清、责任不明、管理不善、老化失修严重等诸多问题,既明确了末级渠系工程的管理责任主体,也有效保证了支斗渠维修资金的来源.协会利用每年返还支斗渠 30%的水费,通过"一事一议"程序及时进行支斗渠的维修和清淤,彻底改变了以往支斗渠系维修资金不落实、有人用、无人管的局面,真正实现了支斗渠系维修管理的经常化和制度化.
2.5 财务管理制度化.农民用水户协会的财务实行单独建账、独立核算,返还水费按照村级协会使用,乡级协会代管,县区水务局等部门监督的管理方式进行管理(简称"村用、乡管、县监督"),规范了村级协会的财务管理,有效遏制了账目不规范、白条入账、滥开乱支等现象.
2.6 延伸服务具体化.协会成立以来,各水管单位切实加大延伸服务力度,采取建章立制、明确人员与责任等措施,逐步实现了延伸服务工作常态化,服务内容具体化,并呈现出比学赶超的良好氛围.秦汉渠管理处以"协会之家"建设为抓手,坚持会长例会制度,搭建了水管单位与协会之间工作交流和信息传递平台,拓展了延伸服务的途径和方式.渠首管理处选派能力强的水管工作人员参与协会管理,水管所代管协会财务等形式的延伸服务,获得了协会和灌区群众的好评.
3 存在的主要问题
多年的运行管理实践表明,宁夏引黄灌区农民用水户协会在实际工作中仍存在一些困难和问题,需要逐步加以妥善解决.主要表现在以下几个方面:
3.1 协会运行良莠不齐.总体而言,目前引黄灌区多数协会服务措施较多、管理较规范,水费收缴率较高,运行较好.但是,也有相当一部分协会规章制度不健全,组织管理松散,自我管理、自我服务、自我发展的意识不强,导致协会运行机制不够顺畅,预期的功能和作用未能充分发挥.目前,运行良好的协会有 453 个,运行一般的协会有 342 个,运行不良的协会有 26 个,分别占引黄灌区协会总数的 55.2%、41.6%和 3.2%.
3.2 水费收缴难度大.受农村困难户等用水户欠缴水费影响,水费收缴难和收缴率低是制约协会良性运行的最大难题.对于农户拖欠水费问题,协会目前尚无行之有效的应对措施.尽管有些协会也尝试通过法律诉讼途径解决该问题,但多因执行乏力,只能用返还的支斗渠以下水费垫支,甚至通过借贷垫支水费,部分协会运行状况堪忧.总之,水费欠缴问题严重影响了协会正常运行和支斗渠工程维修,制约了协会的持续、健康发展.
3.3 水费分摊不公和虚高现象仍然存在.由于实灌面积数据不实且难以有效解决,在目前"由水管单位以方计量,协会按亩分摊"的水费收缴管理制度下,导致了水费分摊不公和虚高现象.对此,部分用水户反映强烈.
3.4 支斗渠水价执行不到位,协会运行艰难.2009 年,自治区对引黄灌区水价进行了调整,其中支斗渠水价由 4.5 厘/立方米调整到5.5 厘/立方米.虽然调整后的水价仅占到支斗渠成本水价的 30%左右,但是由于水价执行不到位,致使协会经费短缺,人员工资待遇低,队伍不稳定,运行艰难.
3.5 地方政府和相关部门监督、指导、服务不到位.近年来,县、乡级政府领导更替较快,对农民用水户协会的作用重视不够,监督不到位,对协会自主管理能力存有疑虑,"越俎代庖",不按照正规程序选举,指定协会会长的现象屡有发生.个别水务部门对协会指导、检查缺位,致使协会财务管理混乱、债务不清,难以良性有序运行.部分水管单位的延伸服务只流于形式,未能尽到实质性服务的职责,缺乏对协会进行针对性的指导,与协会之间的协调沟通不够,在一定程度上造成支斗渠用水管理混乱,矛盾加大.
4 建议
4.1 建立考核奖励机制.各市县水务部门、水管单位要建立健全考核评价制度,对协会的制度建设、财务管理、档案管理、设施维护、工作绩效等方面工作进行考核.在检查、考核和评比的基础上,对运行管理好的协会给予适当的奖励性扶持,激发农民用水户协会的积极性、主动性和创造性.
4.2 加大协会人员培训力度.培训是增强协会履职能力的重要途径.为进一步提高农民用水户协会管理人员的业务技能,增强服务意识,切实提升协会在农业灌溉、渠道设施运行维护、财务管理以及协会自身运行等方面的管理水平和服务水平,水利、财政及人事等部门应以问题为导向,有重点、有针对性地组织开展相关培训工作,并实现培训工作的常态化、规范化、层次化,努力实现引黄灌区基层灌溉管理能力的稳步提升.
4.3 严格执行水费返还政策.水管单位要根据用水进度合理确定预购(交)水量水费,按照"同进度、同比例"的原则,按时返还协会支渠水费,杜绝年底一次性返还情况,消除以返还的水费顶交应收水费现象,避免发生协会借贷垫交水费负担高额利息的情况.
4.4 加大水务公开力度.将每月的用水量、水费等情况,及时向乡(镇)、村、协会及广大农户公开,自觉接受群众监督,使农户淌上明白水、放心水,杜绝搭车收费,保障群众的知情权、参与权和监督权.同时督促协会充分利用全国水利普查、农村土地确权等有利时机,全面查清辖区灌溉面积,切实解决水费分摊不公、亩均水费虚高的问题.
4.5 强化协会监督检查和延伸服务.充分发挥各级地方政府的主导作用,引导协会抓好灌溉用水工作,并组织相关部门,定期对辖区内协会工作开展监督检查,发现问题,及时纠正,保障协会工作健康、有序、规范开展.水管单位要继续做好相关延伸服务,积极参与协会运行管理,指导协会做好灌溉管理、水量分配和支斗渠维修改造等工作,不断提升灌区建设与管理水平,保障灌溉安全,促进农业有序发展和农村社会稳定.
4.6 建立"特困户"水费补贴机制.当前拖欠水费的农户中,多属特困户、五保户、军烈属和发生突然变故家庭,确实存在无力缴纳水费的困难.建议当地政府协调民政部门,建立水费补贴机制,对特困户、五保户、军烈属等农户水费进行补贴,切实减轻协会垫付水费的负担.
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