摘 要： 目前,我国经济社会发展与水资源匮乏的矛盾很难缓解。水对经济安全、生态安全、社会安全、国家安全的影响不可小觑。同样,水资源约束对于雄安新区承接非首都功能和人口转移具有很大影响。通过对新区水资源及水环境分析和与其他地区对比,得出目前当地水资源的可持续程度较低,水资源承载力较弱。通过对未来新区水资源的需求测算,发现雄安新区的水资源赤字在2亿m3左右。最后,结合雄安新区未来用水需求提出了八条可持续利用的对策与建议。
关键词： 雄安新区; 水资源; 可持续利用; 承载力;
Abstract： For a considerable period of time from now on, the contradiction between China's economic and social development and water scarcity is difficult to alleviate. The impact of water resources on economic security, ecological security, social security, and national security cannot be underestimated. Similarly, water resources constraint has a major impact on the non-capital function and population transfer of Xiong'an New Area. Through the analysis and contrast of water resources and water environment in the new district, it is concluded that the current local water resources are less sustainable, and the water resources carrying capacity is weak. Through the calculation of the demand for water resources in the new district in the future, it is found that the water deficit of Xiong'an New Area is about 200 million cubic meters. Finally, eight countermeasures and recommendations for sustainable utilization are proposed in the light of water demand in the new district.
Keyword： Xiong'an New Area; water resources; sustainable utilization; carrying capacity;
一、引言
2017年4月1日,党中央、国务院决定设立国家级河北雄安新区。雄安新区地处太行山东麓、燕山南侧的大清河流域腹地,交通便捷畅通,生态环境优良,开发程度不高,发展空间巨大。新区东及东北方向距天津、北京均为110 km左右,南距石家庄约155 km,西离保定市区50 km,离北京新机场55 km。新区规划范围主体部分为原保定地区的雄县、安新和容城三个县,3县的土地总面积约1 557 km2,起步区面积为100 km2,中期发展区面积为200 km2,远期控制区面积为2 000 km2,包括上述三县及周边任丘市、高阳县的部分区域[1]。规划建设雄安新区具有十分重大而深远的时代意义、战略意义和示范意义,既是我国步入新时代的阶段性发展标志和历史性工程;也是落实国家京津冀协同发展战略的重大决策部署,为治理“大城市病”、提供产业转移的承载地、探索人口经济密集区域开发提供了中国模式;同时又是贯彻新发展理念、推动高质量发展、以世界一流标准提升建设质量的全国样板。这对于全国乃至世界的区域开发和寻找新的经济引擎都具有示范性效应,是名副其实的千年大计和国家大事。新区开发建设并非朝夕之功,不可能一蹴而就,新经济的发展和产业转移必需充分考虑当地资源与环境的约束。水资源是经济发展中的强约束条件,对于能否实现新区经济腾飞和产生良好示范效应具有重要意义。
国内外学者围绕水资源安全的概念、水资源安全评价指标体系、水资源可持续利用评价指标体系等问题展开了大量探讨与研究。水资源安全是经济社会发展的基础,评价水资源安全常用的指标是水资源承载力[2]。尽管与水资源利用有关的评价指标和方法越来越复杂[3,4],但基础还是要充分考虑人—生态—社会经济这个系统的水资源需求量,保证水资源安全就是要严格实行水资源可持续开发和利用。关于水资源安全问题的实证分析研究文献很多,如余灏哲[5]、聂靖璇[6]分别对山东省、北京地区的水资源现状进行了安全评价,并提出了未来可持续利用的对策。查阅已有文献可知,水资源安全与利用评价是当前研究热点,但研究中针对其他区域较多,专门对雄安新区水安全和水资源可持续利用的研究较少。基于此,本文就雄安新区的水资源可持续利用问题进行研究,以期为新区的建设发展略尽绵力。为了更准确地说明问题和计算方便,本文以下对新区的分析从三个县(雄县、安新、容城)的行政区划层面进行论述。文中数据来源未进行引用说明的,均来自官方统计数据。
二、雄安新区人口与经济发展现状
水资源是最为重要的战略性、基础性资源,人们的基本需求和经济社会发展与之息息相关。雄安新区的建设、运维和发展均离不开水资源的支撑。水资源的安全和可持续利用对于雄安新区具有重大的现实意义和深远的历史意义,必须将其置于极端重要地位进行考量。
(一)人口规模分析
根据中国统计年鉴和河北省经济年鉴有关年份的数据可知,雄安新区(安新县、容城县和雄县)2005年末总人口为100.1万人,2016 年末总人口为115万人,增长幅度为14.89%,年均增长率为1.27%。河北全省2005年末总人口为6 851万人,2016年末总人口为7 470万人,增长幅度为9.04%,年均增长率为0.79%,全省总体增长幅度低于雄安新区。而北京市2005年末总人口为1 538万人,2016年末为2 173万人,增长幅度为41.29%,年均增长率为3.19%。数据分析显示:10余年间北京市人口规模急剧增加,这对北京地区的资源和环境造成了巨大压力,政府急需解决“大城市病”问题。
(二)人口密度分析
从人口增长比率来看,河北省和雄安新区的增长水平都远低于北京地区的增长。从人口密度看,河北省在2016年的人口密度为398人/km2。雄安新区的人口密度为726人/km2,略高于周边的高阳县的721人/km2,低于任丘市的882人/km2。而同期北京市常住人口密度为1 324人/km2,同为特区的深圳市人口密度为5 962人/km2,都远高于新区和河北省的人口密度。所以,新区目前人口基数相对较少,人口密度相对较低,人地矛盾相对不突出,具有承接疏解北京非首都功能的基础条件。
(三)经济发展现状分析
从京津冀经济发展总量看,2016年河北省GDP总量32 070亿元,北京市GDP总量25 669亿元,天津地区的GDP总量17 885亿元。尽管河北省经济总量高于北京和天津地区,但是,河北省人均GDP为43 062元,而北京地区人均GDP则为118 198元,天津地区人均GDP为115 053元,两者分别是河北省的2.74倍和2.67倍,数值明显高出河北省很多。处于河北省的雄安新区2016年GDP总量为218.4亿元,人均GDP为19 225元,是河北省人均GDP水平的44.6%,分别为北京和天津平均水平的16.3%和16.7%,这说明新区目前的经济水平距离京津还有很大差距。作为京津冀区域中的重要一极,河北省需要寻求新的经济增长点来提高人均经济水平,未来雄安新区可以成长为现代化经济体系发展的新引擎。2016年,新区单位面积产值1 403万元/km2,北京市单位面积产值为15 641万元/km2,同为特区的深圳市单位面积产值为97 596万元/km2,这也说明当前雄安新区的开发程度相对较低,经济基础比较薄弱,尚有很大的发展和提升空间。
因此,国家设立雄安新区来集中疏解北京的非首都功能,无论是对雄安当地、还是河北省以及京津冀区域来讲,都是一次巨大的机遇和挑战。可以看出,雄安地区的区位优势明显,当前人口规模和经济总量及发展水平还较弱,整体发展空间潜力巨大,具备高起点高标准建立新区的基本条件。
三、雄安新区水资源和水环境现状
雄安新区地处暖温带大陆性季风气候区,四季分明。新区年平均降水量为516 mm,降雨多集中在6～8月。雄安新区所处的保定市多年平均降水量和水资源总量分别为567 mm和29.78亿m3,其中地表水资源量为16.20亿m3,地下水资源量为22.23亿m3。2016 年保定市人均水资源量为287 m3。新区水资源总量为1.73亿m3,其中 90%以上为地下水资源。另外,雄安新区内水系比较丰富,包括了华北地区最大的淡水湖白洋淀。白洋淀位于大清河水系中下游,水域面积约366 km2,淀区内有143个淀泊,3 700余条沟渠[7]。这表明雄安新区具有发展成生态之城、绿色之城的水系基础。
从水环境来看,2016年,雄安新区所处的大清河流域,化学需氧量浓度年均值达到Ⅲ类水质标准,氨氮浓度年均值为Ⅳ类水质标准。白洋淀为Ⅴ类中度污染水质,部分区域为劣Ⅴ类水质。对流域水环境污染主要集中在工业和农业方面。2015年,保定地区工业废水排放量为10 516.9万吨;新区主要是农业方面污染,新区三县2015年化肥(折纯量)施用量为32 800吨,农药使用量1 174吨,单位面积化肥和农药的施用量分别为0.38吨/公顷和0.02吨/公顷,这对当地的水环境产生了一定的负面影响[8]。
四、雄安新区水资源承载力分析
(一)水资源开发利用现状
2015年,雄安新区3县总用水量为2.53 亿m3,其中地下水开发利用量2.47亿m3,占全区总用水量的97.6%[9]。可以看出,受地理位置和当地经济结构的影响,该地区地下水使用率太高。过度开采的后果造成了地下水位的快速下降。京津冀地区地下水超采总量已超过1 200 亿m3,过度开采在华北地区形成了20多个漏斗区,漏斗区面积已达到5万km2[10]。地下水超采使得地下水的埋深越来越深。2006年到2015年10年间,容城县地下水埋深由19.2 m下降到22.5 m,雄县地下水埋深由17.8 m下降到19.2 m,安新县地下水埋深由7.8 m下降到10.8 m,下降幅度达38%[9]。另外,当前用水比例中,农业用水量占总用水量的77.3%,居民生活用水量占9.9%,工业用水量占8.6%[9],农业用水量比重明显占高。当然,这也和当地农业种植结构密切有关。受传统农业种植品种的影响,新区农业主要以冬小麦和夏玉米复种的高耗水种植结构为主,这也就造成了农业用水的比重高。
(二)水资源利用可持续度分析
水资源利用可持续度用来表示某区域水资源对于该地区发展支持的情况,用可供使用的水资源总量与发展用水量的比值来表示[11]。当两者比值大于1时,表明水资源是能够满足当地发展需要的,水资源的利用是可持续的。当两者比值小于1时,表明当地的用水规模超出了水资源实际可承载规模,水资源是被超负荷利用的,所以长远看水资源的利用是不可持续的,未来发展会越来越受到水资源的制约。据此,本文计算出2015年新区的水资源赤字为0.8亿m3,水资源可持续度为0.684。相比而言,河北和北京的赤字更大,特别是河北省,水资源赤字达52.1亿m3。从可持续度看,河北和北京的水资源可持续度略高于雄安新区,分别为0.722和0.702(见表1)。也就是说,京冀地区(包括雄安新区)总体都属于水资源缺乏的地区,当前水资源的可持续度都比较低,当地的水资源量不足以支撑当地水资源消耗,需要采用其他方式和手段来弥补水资源的短缺。
表1 不同地区水资源利用可持续度对比表(2015年)
(三)水资源产出效率分析
在水资源承载力的影响因素中,经济发展和科技水平都会对承载力产生影响。在经济社会发展过程中,等量水资源投入、产出较大的地区对水资源的依赖程度相对较低,相反,通过过度投入水资源来取得产出的地区对水资源的依赖程度就比较高。在水资源量减少的情况下,投入产出高的区域受到的影响相对较小,投入产出低的区域受到的影响就比较大。本文通过2015年万元GDP水耗数据来分析雄安新区的水资源产出效率和依赖程度。当然,这也在一定程度上反映了当地的水资源利用程度和科技、生产工艺水平。
通过计算得知,2015年雄安新区万元GDP水耗为119.2 m3,高于同期全国101 m3的平均水平,更高于河北省的62.8 m3,且远远高于北京地区的16.6 m3(见表2)。这也说明新区当地的水资源产出效率比较低,科技水平和生产工艺相对落后。需要通过引进科技和节水产业来提高水资源的产出效益。
表2 不同地区万元GDP水耗对比表(2015年)
五、雄安新区水资源需求量预测
从前文分析看,目前雄安新区的水资源可持续度和水资源产出效率都较差,特别是水资源的可持续度较低。根据以水定城和以水定人的新区规划纲要来进行新区的建设和开发,新区重点是要承接北京的非首都功能和人口的转移。转移的经济总量和人口量将直接影响到未来新区的用水需求量,所以,北京市以及浦东和深圳两个特区的水资源需求量指标可以作为参考依据,同时预测要符合新区规划纲要中建设区人口密度1 万人/km2的规划要求。下面将从人口总量和经济总量两个方面来预测未来新区的水资源需求量。
从人口方面来看,2016年,浦东新区的人口密度为 4 523人/km2[9],深圳特区的人口密度为5 962人/km2。本文取5 000人/km2和10 000人/km2作为基准分别进行新区建设期水资源需求量的测算。从人均用水量来看,北京市2016年人均用水量为178.6 m3,同期河北省的人均用水量为245.2 m3,而上海和深圳的人均用水量更高,所以测算基于北京市的人均用水量水平。未来雄安新区若承载50万人,则据此计算出水资源需求量为每年8 930万m3;如果新区承载人口为100万人,每年需要的水资源量为1.786亿m3,该数值与目前雄安当地的水资源总量基本持平。而根据新区总体规划,未来中期发展规模会达到200～250万人[12],如果还按照当前北京市人均用水量计算,则需要3.57～4.5亿m3,此时水资源缺口将达到1.8～2.8亿m3。
从经济总量看,根据规划要求,雄安新区在2035年要基本建成绿色低碳、信息智能、宜居宜业、具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共生的高水平社会主义现代化城市。首先,以浦东新区和深圳特区的发展速度为参考,浦东新区从建立之初到发展18年后,GDP总量从164亿元增加到2010年的4 707.5亿元,增长了28.7倍;同样的初期发展阶段,深圳市由最初的1.96亿元增长到1 297.42亿元,增长了上千倍。本文按照浦东新区的增长速度计算,雄安新区的GDP可从建立初期的218亿元增长到2035年的6 200亿元。然后,以当前我国最低GDP水耗标准的北京市(661.6元/m3)作为计算依据,参考了近5年北京市水耗的平均降低速度,到2035年水资源产出效率约为1 885元/m3,所以,到2035年,雄安新区的经济发展需水量约为3.3亿m3。此外,考虑到雄安新区生态用水需求和规划纲要中的根本改善白洋淀水质的要求,白洋淀生态用水量每年至少约为1亿m3[13],这样总体需水量将超过4.3亿m3,此时水资源赤字将超过2.57亿m3。
因此,从新区水资源需求总量看,无论是按照人口总量还是经济总量预测,雄安地区的水资源量只能基本满足建设初期的要求,但到2035年雄安新区基本建成的时候,水资源赤字保守估计将在2亿m3左右。这也就意味着,水资源对当地经济社会发展的约束在不断增加,需要采取多元措施来促使水资源的可持续利用。
六、雄安新区水资源可持续利用对策
(一)大力节约农业用水量
从上文计算的水资源总量看,计算基准用的是当前北京市的总体用水标准。北京市的农业用水量占总用水量的15.5%,北京市的耕地灌溉面积为12.85万公顷,占区域总面积的7.8%,而根据雄安新区的规划纲要,当地耕地面积占新区总面积的18%左右,这样无疑还会在测算的基础上增大用水量。但是,当前三县的耕地面积占总面积的比重为54.8%,如果减少到18%左右,降幅可达2/3,这样必然会大幅度减少当地农业总用水量。因此,新区首先需要大幅度减少农业种植面积。另外,根据当地的农业种植结构和传统,农作物多采用高耗水品种。所以,在减少种植面积的基础上,还要调整种植品种与结构,推行高效节水农业,采用智能节水灌溉系统进行农业用水管理,这也符合绿色智慧新城的规划要求,这样就能在一定程度上保证未来水资源的供给度。
(二)降低万元GDP用水量
在工业方面,首先要淘汰那些与新区定位不符的高耗水高污染行业,提升和改造留存产业的节水工艺技术。根据规划纲要的要求,雄安新区优先承接首都的事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等功能,重点发展人工智能、信息安全、量子技术、超级计算等尖端技术产业基地。这些产业在万元GDP水耗方面都存在较大优势。所以,承接这些低耗水行业,可以有效促进当地水资源的可持续利用。但是,对于当地的产业结构,必须设置严格的用水效率准入门槛,调整为低耗水高附加值产业,从而控制水资源的需求增量。
(三)提高市民节水意识,降低生活用水
生活用水在水资源需求总量中占有较大比重,特别是经济发达地区生活用水比重会更高。以新区所在的保定地区为例,生活用水量所占用水总量的比重为10%左右,而本文人均用水测算模型中的生活用水占比为45.9%,这在一定程度上提高了未来新区水资源的预测需求量。但是,深圳市2016年的人均生活用水量约为60 m3,北京市的人均生活用水量为81.9 m3。也就是说,生活水平的提高会带来水资源的快速增加。未来新区发展起来以后,生活用水必然会呈现出剧增的趋势,所以,需要从现在开始提高居民节水意识,推行和普及节水器具,最大程度地降低生活用水总量。
(四)发挥白洋淀的生态功能
白洋淀对于维持生态平衡,补充地下水,保护生物多样性等方面都具有重要的作用。但是,外部环境的变化,特别是当地气温变暖对白洋淀流域水量产生了重大影响。在过去的16年间,华北地区平均气温上升了约1 ℃,北京、天津和石家庄三地的平均气温由2000年的12.8 ℃、12.9 ℃、13.9 ℃分别上升到2016年的13.8 ℃、13.8 ℃和14.6 ℃(见图1)。气候变化和人类活动对白洋淀流域径流量的影响贡献率分别为40%和60%[10]。这无疑增大了白洋淀生态功能修复的用水量。另外,目前白洋淀水质总体状况比较差,还需要通过外部进行补水,无法实现淀区自身的修复功能。要想发挥白洋淀的生态功能,必须通过加大生态用水来改变白洋淀的水质。所以,应该借建设新区的契机,对大清河流域进行系统治理,从而实现白洋淀的生态功能,减少未来雄安新区的生态用水量。
图1 京津冀平均气温变化图
(五)科学合理利用外部水资源
通过对农业、工业、生活和生态用水的管理和限制,实现雄安新区水资源需求量的节流。同时,还要充分利用外部水资源来进行开源。单纯依靠当地水资源进行新区开发建设的难度比较大,所以应该科学合理利用外部水资源进行补充。一是合理利用南水北调水源,由于新区疏解了部分首都的人口,也同时会减少北京的水资源需求量,这样可以将部分用水指标调剂给雄安新区。二是通过“引黄入淀”工程为雄安新区进行水资源补给[14],该工程主要解决白洋淀的生态用水需求量,这样多余的水资源可以发展其他产业。三是保定水源地的王快水库和西大洋水库在解决保定市用水的同时,每年还可以节余约2亿m3的水量[13],这样可弥补当地水资源的赤字。四是加大当地的污水回用和再生水利用,通过污水处理技术和基础设备的投入,提高污水回用和再生水的利用程度,从而满足城区生态用水的需求。五是可以利用海水淡化,通过天津滨海新区进行海水淡化处理,然后向雄安新区输送淡化水来增加新区的外部水资源量[15]。
(六)改革创新水资源管理模式
尽管新区的基础相对较弱,但是新区发展的规划起点比较高,为了实现新区蓝绿相间宜居城市的建设目标,必须在认真总结历史经验教训的基础上,按照全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则,积极探索有效加强水资源管理的新机制、新模式、新路径,全面落实保护资源、保护环境、防止污染、防止水土流失的措施,充分发挥水资源功能效益,以及实行计划用水、节约用水的基本政策。2012年国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,河北省在2013年制定实施了最严格水资源管理制度考核办法,这也是指导雄安新区水资源管理的纲领性文件。首先,对当地传统产业的升级改造和新引入的产业,应当制定严格的水耗目标,从而达到工业、农业和生活用水的精细化管理,保障水资源的可持续利用。其次,落实雄安新区水资源管理主体责任,并根据水资源管理制度和考核办法实施绩效考核,对未完成绩效目标的严格实行一票否决制,并追究相关单位和人员的管理责任,从而体现依法治水的力度和强度。第三,水资源的治理需要从全流域视角进行统筹考虑,针对新区水资源的上下游地区,需要实施全流域、全天候、全过程、全员参与的综合治理与保护模式。要统筹建立健全水资源监管联动机制,整合监管力量,实行水资源统一规划、统一调配、统一管理,切实保障和发挥水资源的综合效益。要完善生态补偿机制,通过利益补偿平衡上下游的冲突,为流域水资源和谐治理提供模板。第四,综合运用网络信息、大数据分析和区块链等新技术,实时监控水情水况,为新区水资源管理提供科学、及时的决策支持。第五,坚决破除制约、困扰水利发展的体制机制障碍,加快推进水行政、水资源和水利工程建设运行管理体制,水利投融资、水价形成机制以及农村水利、河湖管理、水权、水市场等重要领域和关键环节的改革,努力构建、完善有利于水利事业科学发展的体制机制。第六,要牢固树立水安全观念,以防污治污为重点,加快水污染防治力度,尽快减少污染存量、力争杜绝污染增量,坚决做到从源头上清除各类污染,确保不发生大的水污染事故。
(七)严格实行依法治水
认真贯彻水资源法,把水安全工作纳入法治化轨道,是走中国特色水利现代化道路的坚实保障,也是新区水利事业健康发展的必由之路。雄安新区要按照科学立法、严格执法、自觉守法的总体思路认真规划、积极推进新区依法治水工作,切实把它摆上重要议程。首先,从国家层面观察,虽然我们已经建立了比较完备的的水法体系,但由于立法修法时间跨度较长,原先关于管理体制、生态安全、开发利用、法律责任等方面的不少规定已不符合与时俱进的要求,基层在监督管理、协调配合、执法实践等方面也存在很多问题和弊端。因此,一方面国家应尽快启动水法修订工作,切实将近年来我国水利制度建设的成果法制化,为加快水利改革发展提供法治保障。同时,新区应在国家水法基本原则的指导下,结合自身实际,以促进水利改革发展为切入点,围绕建设、投入、管护、产权制度改革等重点,科学制定水资源开发、保护、利用的地方性法规。其次,要完善水资源司法执法体系,加强部门合作,强化执法刚性,提高执法效能。鉴于水资源法律司法执法存在的特殊困难和复杂程度,可以考虑设立专业司法机构。 再次,要坚持广泛性、持久性、深入性、实效性宣传,加大水法律法规的普及工作,扩大覆盖面,增强知晓度,通过宣讲沟通、典型示范、媒体曝光,教育警示世人。
(八)健全新区水利投入增长机制
新区位于北方华北平原,水资源本就偏少,枯水季节常常降水不足,汛期则集中了全年大约80%的降水量,大量宝贵的水资源白白流失,降水失衡往往伴生旱灾涝害,而陈旧老化、年久失修的水利工程设施对水资源的调控和保护发挥作用明显不够,多年来积聚的湿地保护、水利工程修复、配套设施健全、节水措施落地、水污染治理、饮水安全工程建设等难题,只有通过稳定的水利投入增长机制才能切实加以解决。水资源投资是最有价值、最有效益的投资,是最能启动有效内需的投资,也是最能使广大群众有获得感的投资,新区财政预算层面要有足够的安排。在充分发挥公共财政主渠道作用的同时,要建立多渠道资金筹集机制,注意引入市场经济运行机制,按照谁投资、谁开发、谁受益的原则,积极拓宽投资融资渠道,在金融信贷、税收等方面实行适当扶持政策,引导和鼓励社会资本参与水利工程建设,真正体现水资源的商品价值功能,使有限的水资源切实得到充分保护和有效利用。
七、结语
水资源安全是建设和发展雄安新区的基础。通过研究发现,雄安新区具有承载非首都功能转移的部分有利条件,但在水资源承载力上,新区的水资源赤字较大,可持续度较低。建设初期水资源约束压力相对较小,但在建设发展中期,水资源赤字保守估计为2亿m3,这对新区的快速发展提出了挑战。所以,从建设初期开始,就要在开源节流、管理模式创新和制度建设等方面加大力度,实现水资源的可持续利用,从而为建设好雄安新区提供基础保障。尽管研究中多是官方数据,但在测算未来水资源需求量和对策分析中,计算基准参考的主要是当前北京市和浦东新区的数据,对策措施中采用的多是定性对比和估算数据,所以在适用性和准确性方面还有待进一步提高。
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