前言
2014 年 12 月 1 日新《中华人民共和国安全生产法》（以下简称为新《安全生产法》）正式施行，此次修改目的明确、内容全面、务实，其出台为当前和今后的安全生产工作提供了非常重要的法律保障和执行依据。尤其是负有安全生产监督管理职责的全国各领域部门和生产经营单位都在认真开展组织学习新《安全生产法》，研究新《安全生产法》相关条款对行业安全监管的影响，以及如何应用新《安全生产法》做好安全生产工作。新《安全生产法》在赋予监管部门权力的同时也赋予其监管责任和义务。海事管理机构作为负有水上交通安全监督管理职责的部门，负责保障水上交通安全、防止船舶污染水域环境和服务于国家水运经济发展和社会民生的重任。因此，研究新《安全生产法》对海事管理的影响以及依据新《安全生产法》做好海事监管工作，对规避海事责任风险和有序推进法治海事进程具有重要意义。
一、对海事执法主体地位和性质的影响
新《安全生产法》进一步明确了各级政府安全生产监督管理部门实施综合监管，其他负有安全生产监督管理职责的部门在自己负责的相关行业、领域内，依法实施安全监管的法定职责要求。在强化安全监管职责的同时，法律明确赋予其安全生产行政执法的地位，强化了行政执法力。按照新《安全生产法》相关条款的规定及有关解释，海事管理机构作为负有水上交通安全监督管理职责的部门，其执法地位得到了明确，应当按照行政执法主体地位依法开展安全生产监管工作，是政府实施行政管理必不可少的组成部分，应由原来的事业单位转变行政执法单位，执法地位、性质的转变必然对海事安全监管带来重大变化，需要各级海事管理机构的领导认真考虑和应对。
二、对海事监督管理方式的影响
1.制定海事年度监督检查计划
新《安全生产法》第四章对政府安管部门和人员的监督管理行为作了具体规范，第五十九条第二款表达更为清晰。海事管理机构承担水上交通安全监管和船舶防污、事故处理和应急搜救等重要职责。从新《安全生产法》的具体法条上虽然是对政府安监部门的明确要求，但笔者认为各级海事管理机构应该借鉴或参照安全生产监督管理部门管理方式，根据监管对象的不同，制定分类分级海事年度监督检查计划，可以降低行政成本，使安全监管工作效能优化。
对已纳入安全体系管理的，如危化品水上运输企业、水路客运企业，可结合其规模、种类由交通运输部海事局制定监督检查计划。省级海事管理机构可以参照部局有关标准，充分考虑本辖区监管对象的数量、规模、特性、分布以及安全生产状况等具体情况科学、合理制定相应计划。
计划是在上级海事管理机构相关计划的总体要求下，由各级海事管理机构主要负责人组织制定，一旦确定，不得随意更改，确需调整内容的，也应按照规定报经主要负责人批准。
计划应当包括检查的单位数量和频次、检查的方式、重点等内容。计划的内容应当明确、具体，具有可操作性，并逐级落实到各级海事处、所等责任机构。
由于自身实施安全监管工作的需要，管理过程中经常动艇、动车，海事管理机构海事管理机构自身是否为生产经营单位虽然尚未明确界定，但是《生产安全事故报告和调查处理条例》附则中指出“国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行”,间接地说明了监管部门内部在从事涉及安全的工作时，应将自身视为生产经营单位，所以，海事管理机构内部也要参照对生产经营单位的要求做好内部安全隐患排查，将内部安全检查一并纳入年度监督检查计划。
2.强化对生产经营单位的主体责任落实情况的监管
航运公司或船舶所有人落实安全主体责任不到位的问题一直是困扰海事监管的一大难题，监管通知书告知一遍又一遍，安全隐患不能限期内整改到位的现象时有发生，给海事权威带来不良影响，新《安全生产法》增加了生产经营单位主体责任的落实和主要负责人及安全管理机构或安全管理人员责任的落实，以及从业人员责任的落实等相关内容。如：明确生产经营单位安全生产责任制内容，要求生产经营单位对安全生产责任制的执行情况进行考核；将组织开展本单位安全生产教育培训明确为主要负责人的法定职责，明确了教育培训的重点内容，要求生产经营单位必须对包括现有从业人员、劳务派遣人员、实习学生在内的所有人员进行安全生产教育培训；明确了安全管理机构和安全管理人员必须履行的“七项职责”等。
就现行的航运公司管理要求，对海事监管来说，海事执法人员在检查行政相对人的主体责任落实情况时，要增加如下检查项目：
（1）是否对船员进行安全教育和培训，以及是否有培训记录；（2）航运公司安全生产责任制的落实情况及监督考核，包括是否确定各安全生产岗位的责任人员和负责范围，以及是否制定相应考核标准等内容；（3）是否依法设立安全生产管理机构或者依法配备船公司安全管理人员，安全管理机构或安全管理人员是否依法履职；（4）是否建立健全本单位的事故隐患排查和治理制度，事故隐患排查治理情况是否如实记录，是否向从业人员通报等。针对事前管理不到位的情况，新《安全生产法》还增加了对事前管理不到位的相应处罚条款。对教育培训、隐患排查治理等事前管理不到位的行为实施处罚，进一步突出了预防为主是实现安全生产的根本途径。
三、对推动建立内河船舶强制责任保险机制的影响
新《安全生产法》第四十八条中指出“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险”,通过引入保险机制，促进安全生产保障。新《安全生产法》鼓励投保安全生产责任保险对推动建立内河船舶强制责任保险机制具有重要的积极意义和推动作用。船舶运输属于高风险行业，未实行内河船舶强制责任保险机制，部分船舶处于保险真空状态，即便参保也是对重要物资进行保险。内河运输船舶数量多，且随着航道条件的改善，船舶吨位逐渐增加，航次频繁，船舶密度大，交会概率高，监管难度大，加之航道宽度受限，容易发生碰撞、搁浅等常见水上交通事故。因为船舶和货物不参保，一旦发生沉船事故，导致船损和货损，对于船舶所有人、经营人（大多数都是个体经营者）和货主来说，代价惨重，无力承担相关损失。若强制执行，将会带来不和谐因素，行政司法难度较大，除此之外，一旦事故对公众造成危害或者对内河环境造成较大污染，最终负担必将转嫁给政府和社会。这种情况极不利于内河航运业的健康持续发展。确立内河船舶责任保险的强制性，制定详细、可操作性强的内河船舶强制责任保险内容，可以达到以下目的：
（1）不但可以使受害方在事故发生后获得较为充分和及时的保险补偿，同时也可以给船方一定数量的补偿，既减轻、平复当事人的痛苦，也某种程度上减少社会的不稳定因素；（2）可以分担政府对于处理事故所发生的打捞、清污等费用，减轻内河船舶发生事故后对于公共利益的侵害；（3）通过投保内河船舶强制责任保险，有利于行业的健康发展。
四、落实新《安全生产法》的具体措施和建议
1.修订和完善现行相关海事法律法规和规章制度
新《安全生产法》作为国家的一部非常重要的综合性和基础性法律，此次修改内容丰富，目的明确，主要体现在强化安全生产的摆位、强化生产经营单位主体责任、强化责任追究、强化政府监管、强化应急救援等十二个方面，其施行后，对各行业的安全监管工作具有重要影响。交通运输部、交通运输部海事局等部门应当组织对现行相关水上交通安全法规、部门规章进行修订完善。
（1）结合海事监管工作实际，全面修改《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国船员条例》、《中华人民共和国船舶安全检查规则》等配套法规、规章；（2）建立完善水上交通重大事故隐患治理督办制度。为保证水上交通事故隐患排查治理的及时性、有效性，建议交通运输部海事局制定水上交通安全及船舶污染事故隐患治理的逐级督办制度。
（3）健全规范行政执法程序的规章制度。进一步规范行政执法程序。各级海事管理机构要根据部局的统一要求，对本部门现有执法管理、行政检查、行政强制、行政处罚制度等进行一次全面清理，研究制定分级分类监管办法、实施办法，修订执法文书式样，完善自由裁量标准。
（4）建立规范、严格的行政审批制度，加强事中事后监管。推进行政审批制度改革，简政放权。要根据新《安全生产法》的要求，对安全生产行政审批事项及事中事后监管措施进行调整、明确、优化。
2.梳理海事安全监管权力清单和责任清单
新《安全生产法》第二条（适用范围）规定了有关法律、行政法规对水上交通安全另有规定的，适用其规定。作为水上交通安全监管部门，海事管理机构应对现行海事法律法规尚未规定，需纳入新《安全生产法》调节范畴的项目进行梳理，理清海事安全监管权力清单和责任清单。建立严格依法履行监管职责和科学合理界定执法责任的有效机制和运行模式，使现行海事法律法规和新《安全生产法》形成互补，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”,科学合理应用新《安全生产法》解决当前水上交通安全监管中出现的难点、热点问题。
3.完善海事监管各项工作机制
（1）建立协调联动机制。新《安全生产法》第六十六条引入协调机制，海事管理机构应从顶层开始，和水利、公安、安监、消防、环保、港口、航道等部门建立长期的协调联动机制，定期召开联席会议，互相通报水上安全管理信息，研讨对策，充分发挥各部门合作优势，联合处置水上交通险情，打击威胁水上交通安全的违法违章行为，确保辖区水域安全。
（2）建立船舶黑名单、灰名单和白名单制度，实施船舶诚信动态管理机制。海事管理机构应该从顶层设计，实施船舶诚信动态管理机制，建立违法行为信息库。对显性的有明显、严重违法违章行为的船舶加入黑名单，轻微违法违章行为船舶加入灰名单，对无违法违规行为船舶加入白名单。通过大数据和云计算技术的运用，对船舶和航运公司实施动态管理。一是对违法船舶名称、所有人、违法类型、处理措施等信息录入违法行为信息库，同时列入非诚信船舶信息库，作为重点监管对象。二是将所属安全诚信航运公司的船舶全部列入诚信船舶，一旦发生负主要责任的水上交通安全事故或违法行为，则取消其所属航运公司安全诚信称号；三是对未获评安全诚信的航运公司管理的船舶，在一定周期内，未发生违法行为或者负主要责任的水上交通安全事故则列为诚信船舶。
（3）建立安全隐患排查机制。对风景旅游区、水上加油站点和水上水下工程的进行安全检查，加强“四季七节”等重要时段的安全监管。在枯水期、汛期、夏季高温期和重要活动前全面排查辖区水上安全隐患，及时消除安全隐患。
（4）建立突发事件应急处置机制。提高应对突发事件的处置能力，尽可能将更广泛的资源纳入安全工作，使预案更加有效，更加结合实际，并重点完善干线航道防堵保畅预案、汛期水上交通管预案、枯水期水上交通管控预案、水上交通事故应急处置、船舶污染水域应急处置等方面的应急预案，提高应对突发事件的处置能力。
4.做好海事管理工作的建议
（1）依法规范实施各项监督检查
严格按照新《安全生产法》对安全行政执法检查的具体要求，制定规范、详细的监督检查计划。对经监督检查发现的安全生产违法行为，要求当场予以纠正，或者要求限期改正；或依照相关法律法规的规定依法处罚；对有根据认为不符合国家规范、标准或者行业标准的船舶、船用产品等违法行为依法予以查封或者扣押，作出相应处理决定；对日常安全检查和巡查中发现的事故隐患，应当责令相关单位立即排除，对排除过程中不能保证安全的重大事故隐患等，应当采取相应保障安全的措施，如撤出作业人员、责令停产停业等。隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营使用；检查人员应将检查情况详细记录。避免检查、处置不到位等疏漏现象的发生。
（2）依法实施行政权力事项
在船舶检验发证、船员考试发证或者水工许可等方面，满足条件的依法依规许可，对已经依法取得批准、许可的项目发现其不再具备安全生产条件应当撤销许可。
（3）切实履行法律法规和上级规定涉及水上交通安全监管的其他职责
建立健全水上交通安全监管责任制，本着“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则，各自履行相应部门、岗位的监管职责；通过每月举行安全监管工作的专题研讨会，对涉及安全监管体制机制、重大决策、任务、重大典型生产安全事故问责等事项及时研究等；来追求并实现良好的监管效果。
五、结语
党的十八大和三中、四中全会为强化安全生产工作指明了方向，新《安全生产法》的出台为当前乃至今后的安全监管工作提供了极为重要的法律保障和执行依据。其条款更加严谨，要求更高，操作性更强。海事管理机构作为负责水上安全监督管理部门，行政执法人员应把新《安全生产法》学习好、宣传好、贯彻好、执行好，做到严格执法、规范执法和文明执法，航运公司、水上运输从业人员、行业协会等要自觉尊法、守法，真正把新《安全生产法》的各项规定落到实处，坚决杜绝重特大事故，遏制较大事故，减少一般事故的发生，保持水上交通安全形势持续稳定和航运业的健康可持续发展。
参考文献
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