摘 要： 新冠肺炎疫情暴发以来，面对“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控，传统的海事现场执法困难重重，当面沟通、信息交换、物证提取等执法的必要环节均存在传播疫情的风险，保持社交距离、进行电子数据交换成为特殊时期必要的工作方式。通过梳理疫情防控要求和新形势下国内外海事主管机关创新执法方式的探索实践，提出进一步完善海事执法履职方式的建议。
关键词 : 海事执法;探索与创新;检查;
Abstract： Since the outbreak of the COVID-19 pandemic, under the normal prevention and control against the pandemic focusing on“preventing external input and internal rebound”, the traditional on-site maritime law enforcement is confronted with many difficulties when risks of infection exist in such necessary links as face-to-face communication, information exchange and material evidence collection. To maintain social distance and conduct electronic data exchange has become essential in the special period. The paper studies the attempts and practice of the maritime administration both at home and abroad in making innovations in law enforcement under the requirements for COVID-19 prevention and control as well as the new circumstances,and proposes suggestions on improving the patterns of maritime law enforcement and duty performance.
Keyword： Maritime law enforcement; attempt and innovation; inspection;
一、引言
2020年1月20日，国家卫生健康委员会将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的防治措施。随后，全国各省市陆续启动突发公共卫生事件一级响应。1月30日，世界卫生组织宣布将新冠病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。疫情对全球各行各业造成了不同程度的影响，水上交通运输行业亦不例外。作为我国水上交通运输行业的主管机构，海事部门在疫情期间严格贯彻落实“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控要求，传统的现场执法和履职方式在本次疫情期间受到较大程度的冲击和影响，暴露出一定的短板和局限。
二、新冠肺炎疫情下海事工作的新要求
2020年1月底，国际海事组织（IMO）发布第4203号、4204号通函，为海员、旅客和其他在船人员如何采取预防措施降低染疫风险提供了信息和指导。交通运输部启动防控新型冠状病毒感染的肺炎II级应急响应，印发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》。交通运输部海事局（以下简称“部海事局”）转发了通知并提出了具体要求，通知要求海事机构做好一线执法人员疫情防护装备，如口罩、手套、体温检测仪等防护用品的配置和使用工作；要求海事机构督促航运公司和到港船舶做好疫情防控工作，特别要提醒告知拟驶往重点疫情地区港口的船舶及其所属航运公司，充分根据疫情发展势态，有针对性地建立应急处置预案和疫情报告制度，明确船上防控措施，提前做好在船人员自身防护的准备工作。随后，部海事局补充印发了《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》，通知要求对辖区航运企业，特别是涉客运输企业的防疫准备工作进行监督，提升涉客船舶防疫工作。后续各直属海事局根据辖区监管特点，印发多个通知分别针对施工船、航经疫区船等重点船舶加强防疫工作做出部署。
此外，交通运输部先后印发了七版《直属海事系统工作人员新冠肺炎疫情防控工作指南》并保持动态更新。指南均对登船人员提出了应佩戴口罩、手套、护目镜等个人防护用品，做好体温监测、信息登记，禁止进入船员生活区域，保持1米以上安全距离，避免在船就餐、离船后采取消毒措施等防护要求。最近更是明确对登临中高风险地区和国际航行船舶的检查人员实施三定原则：固定检查人员、定期隔离、定期检测。这对原本已经捉襟见肘的海事执法检查力量形成巨大挑战，“向科技要生产力、向智慧要效益、向数据要质量”的需求格外突出。
各级海事机构严格落实上级部署，按照“多线上，少见面”的工作原则和“充分利用互联网技术，通过远程、线上开展工作，减少人员聚焦，方便群众办事”的工作要求，有效落实疫情防控期间船舶管理、到港船舶船员换班、一线工作人员个人防护等工作，切实做好阻断传播途径、强化人员健康动态跟踪、加强宣传工作、落实应急反应举措、做好应急保障工作等措施。
三、海事部门履职的传统做法与变化趋势
海事现场执法工作主要对船舶船员履约情况和遵守法律法规情况进行监督。在传统的海事执法工作中，海事执法人员必须登船或抵达现场对所涉及的检查项目进行现场核查，现场检查的流程往往是先进行证书检查和文书检查，再根据前述检查情况及外观巡查过程中发现的问题进行实操检查和详细检查。如果是对锚泊船的检查，再加上天气海况以及海巡船并靠目标船等的耗时，一个执法小组在半个工作日内能够开展的执法项目十分有限，且因为所有的登船检查基本上都要从文书证书开始，整体检查效率相对低下，也不利于海事执法人员水平的提高。
当前海事业务系统不断整合，信息化技术和设备如视频监控系统（CCTV）、雷达、船舶自动识别系统（AIS）、无人机、热成像遥感等的应用越来越频繁，海事数据库不断完善，执法人员查询内部数据的权限也不断下放，为有效提高海事执法效率，可以依托前述优势对部分检查任务所涉及的内容进行整理分类，实施分步或分组检查，部分检查项目可以先行使用远程信息化电子核查，现场登船检查时，仅对信息化电子核查有疑问的项目或需要现场检查项目以及现场发现的其他违法违规行为进行核查，从而提高打击精准度，提高执法人员检查效率，减少对行政相对人不必要的干扰以及降低海巡船不必要的油耗。对于部分基本可以实现远程核查的检查任务，例如：《中国籍国内航行船舶进出港报告现场核查》《国际航行船舶进出口岸现场查验》《船载包装危险货物现场监督检查》等，逐步以远程检查直接替代现场检查。
以盐田海事局辖区情况为例，结合《海事现场执法类项目履职标准》的要求，当前盐田海事局辖区共涉及常见的现场履职检查工作任务23个，涉及检查项目157项，通过对相关检查项目进行整理和研究，按照能够实施检查的形式可以分为以下三类：第一类是必须通过现场查验达到执法效果的项目，共计62个检查项，这些项目主要覆盖的是港口国监督（PSC）、船旗国监督（FSC）以及对船员履职情况、遵守劳工公约情况的检查；第二类是可以通过海事后台数据、CCTV、AIS、甚高频（VHF）以及远程视频连线、信息交换等远程信息化手段查验的项目，共计73个检查项；第三类是需要依靠远程信息化查验和现场查验相结合的检查项目，共计22个检查项。按照比例来看，需要现场查验的项目占39.49%，可以通过信息化手段查验的项目占46.50%，同时需要信息化查验和现场查验的项目占14.01%。如果CCTV的监控范围可以覆盖辖区全部水域，那么可以通过信息化手段查验项目占比将提高到53.5%，而同时需要信息化查验和现场查验的项目下降到7.01%。
四、新形势下国内外海事机构的探索
国际航线船舶穿梭于世界各地，船员一旦防护不到位，具有较高的染疫风险，同时给国内外海事监管也带来了更高的风险挑战。如何既能防止病毒输入、扩散又能完成海事监管，保障航行安全，国内外海事机构均做了一些探索与尝试。
（一）国外海事机构
日前，新加坡海事和港口管理局（MPA）、新加坡海运协会（SSA）和Infocomm媒体发展管理局（IMDA）推出了《海事数字化手册》（MDP），旨在帮助海事公司加快其数字化转型的进程。“迈向数字化”已成为新加坡重振经济的重要组成部分，并成为抗疫后期的常态化工作。
挪威船级社已完成全球第一例使用水下遥控载具进行的远程船舶检验，该船级社相关责任人员表示，挪威船级社长期致力于数位化发展，新冠肺炎疫情的大流行更是加速了服务交付需求的升级。
（二）国内海事机构
深圳海事局以疫情防控为契机，不断探索创新监督管理方式，引领未来海事监管发展方向，疫情防控期间先后开展了互联网远程监控和监督工作、微信实时连线抽查在船配员情况、危险货物远程开箱查验、无人机执法、远程走访辖区航运公司、微信平台送达法律文书以及广受船员欢迎和认可的“非接触式”远程船员办理任解职业务等。盐田海事局结合工作开展情况积极总结，并制定了《盐田海事局“零接触”现场监管工作指引》。
浙江海事局在本次疫情防控期间开展了“非接触式”执法检查与走访、“非接触式”行政处罚、“非接触式”政务办理，充分利用现场动态监控系统、CCTV等信息化手段掌握船舶动态，通过微信视频连线开展船舶安全监督，综合运用执法音视频记录、现场照片、船舶电子信息及其他客观证据开展行政处罚，“零笔录”开展立案调查；根据企业需求分类分级实施政务网上申办、预约申办、邮寄申办，持续落实并联办理、远程辅助验证等便民举措，最大程度实现相对人“零次跑”。
天津海事局采用船舶安全监督远程检查、危防业务远程监管机制，有效解决了执法人员无法现场登轮检查的困境，利用无人机、CCTV、AIS、码头溢油监控报警装置等技术手段，以及网络视频、现场照片等方式开展辖区船载危险货物及船舶防污染有关作业活动的远程监管，强化对作业现场的监控跟踪，严厉打击各类违法行为。
福建海事局将执法记录仪、手机和互联网技术进行有效融合，实行作业活动远程监督、执法记录仪采集行政处罚证据新模式，着力加强对船舶作业活动监管，提升行政处罚效能，强化港建费远程监督。
其他各直属海事局和地方海事部门也都相继探索实施非接触式的远程执法。远程执法的便捷性在此次新冠肺炎疫情的冲击下得以凸显。通过探索，发现并非所有执法监督都可以采用远程形式开展，尤其是对于一些船况较差的船舶，以及确实需要现场反复验证的执法工作。
五、进一步完善海事执法履职方式的建议
人类社会在经历了农业时代、工业时代、互联网时代后正在大跨步的进入数据时代。海事系统“十四五”发展规划提出，要以新发展理念为引领，以科技创新为驱动，推进海事监管和服务数字转型、智能升级。部海事局人教处在2021年发布的《提升水上交通动态管控能力调研报告》中明确指出，目前海事现场监管机制主要是基于1998年情况设计的，现场检查过多依赖人力资源的投入，在机构编制总量恒定的情况下，仅靠向基层一线倾斜执法人员力量，无法满足水上交通运输持续发展的需求。坚持科技引领，推进信息技术与水上交通管控要素高度融合，提升水上交通动态智能管控水平，是实现海事高质量发展，助推交通强国建设的必然选择。深圳海事局“十四五”发展规划提出，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，推进“海事非现场监管示范工程”建设，提升海事监管的精准化和智能化水平。当前，信息化的高速发展为海事执法履职方式的转变和升级插上了腾飞的翅膀。结合上述情况，建议通过以下几个方面进一步完善优化海事执法履职方式：
一是进一步明确信息化查验（远程查验）在执法工作中的合法地位。信息化查验发现涉嫌违法违章行为有助于实现监管效能最大化、监管成本最优化和对市场主体干扰最小化的“三最”事中事后监管要求，但是信息化查验的CCTV影像、AIS轨迹、录音、录像等电子证据尚未达到纸质材料法律效力，亟需在海事执法流程中进一步夯实电子证据地位、作用并逐步取代以往的纸质记录材料。
二是选取信息化程度和水平较高的基层分支局和海事处进行信息化查验方式的试点工作，鼓励各基层单位发展信息化执法方式，探索组建“互联网+监管”信息化查验办公专用区域，建立并完善大数据“数字海事”的执法模式。单列一个专用办公区域用于开展远程执法和信息化取证工作，将需要的信息化设备在该专用办公区域集中，扩大远程执法的覆盖面并提升频次，实现远程执法常态化。
三是由试点单位对执法履职标准进行梳理，完善、优化和再造海事执法履职标准。再造的执法履职标准应打破以往必须实行现场执法的固有思路，分为信息化查验和现场执法两大类履职标准，明确信息化查验和现场执法互为替代关系，鼓励执法中能远程完成的执法监督工作就尽量不去现场开展，让基层一线执法人员真正体会到信息化带来的便捷和高效。
四是根据试点情况进一步梳理执法“一张表”，除安全检查等必需开展现场登轮检查的任务外，在任务派发、任务执行过程中模糊化通航、船舶、危防、船员管理在法律法规执行层面的业务边界，进一步培养基层执法人员在执法层面，尤其是信息化查验方面的一专多能。以往开展现场登临查验的传统海事执法形式中，受制于登临等存在一定安全风险的现场执法，尤其是较为恶劣天气海况和较差船况下的现场行动，绝大多数女性执法人员和年龄较大的执法人员存在一定的劣势，无法发挥女性执法人员心思细致缜密和年长执法人员经验丰富的执法工作优势。而信息化查验将打破这些劣势，集中更加优势的人力资源开展最直接、最对口、最能发挥效能的执法项目。
五是对试点情况进行总结提炼推广，对有条件的辖区和水域，逐步建立智能化远程化的“三最”执法模式，为全国海事系统建设数字海事、智能海事提供宝贵经验。
信息化大数据时代的号角已经吹响，社会各界都在进行广泛而深入的探索。一方面深圳海事局作为海事系统的窗口、“试验田”和“排头兵”，作为社会主义先行示范区的海上交通主管机关，有先天优势和契机推进信息化在海事监管中的应用，通过深圳海事局先行先试的“一小步”经验汇聚成全国海事系统数据化海事监管的“敲门砖”。另一方面海事系统应以常态化疫情防控为契机，向科技要生产力、向智慧要效益、向数据要质量，积极打破传统海事执法方式的瓶颈，创设执法履职新方式、新标准、新规范，主动适应新形势、主动拥抱信息化，为战胜新冠肺炎疫情作出贡献。
参考文献
[1]交通运输部关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知[A].2020.
[2]交通运输部海事局直属海事系统工作人员新冠肺炎疫情防控工作指南[A/OL].(2021-01-26)
[3]交通运输部海事局海事现场执法类项目履职标准[4].2018.
[4]交通运输部海事局海事系统“十四五发展规划[A/OL].(2021-05-
[5]刘龙强浅谈疫情严重影响期间基层海事部门]如何履职[C]/第16届M4 Seminar基层海事业务交流平台“论文集.2020.
