闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后， 未经原批准用地的人民政府同意， 超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。 我国地少人多， 人均占有的土地资源仅为 0.72hm2[1], 仅相当于世界平均水平的 1/3. 土地闲置不仅破坏土地市场秩序， 导致土地低效利用和资源浪费， 加剧人地矛盾， 同时对国民经济也存在很大负面影响， 一方面， 大量闲置土地造成政府控制的可供土地不足， 直接影响房价上涨， 制约着人民群众居住条件的改善， 同时， 削弱政府调控和经济发展能力， 且由于土地巨大的收益差距， 容易滋生官员的腐败。 因此研究土地闲置问题对国民经济的影响有助于提高社会意识， 防止闲置土地的形成，提高土地利用效率， 促进工业化和城市化进程[2].
1 我国闲置土地现状
2004 年， 国土资源部对全国范围内的城镇存量用地情况进行了地毯式检查。 结果显示： 我国城镇用地规划范围内共有闲置土地 7.2 万 hm2, 空闲土地 5.6 万hm2, 批而未供的土地 13.56 万 hm2, 这三类土地占现有城镇建设用地总量的 7.8%[3].国家统计数据表明， 至2010 年 5 月底， 全国共有闲置土地 2 815 宗， 占房地产违规违法用地宗数的 91.69%, 面积为 1.13 万 hm2,占房地产违规违法用地面积的 90%.
虽然从时间上分析， 我国闲置土地问题由于受到广泛关注， 且闲置土地与房价的密切关系间接影响到人们的生活水平， 全国闲置土地的情况有所好转， 但是在房地产违法违规用地中， 土地的闲置问题仍然是主要的问题， 因此我国当前土地闲置的情况依然严重。 目前， 土地闲置问题大体上可分为两类， 一类是由企业自身的原因造成的 （占 46%）， 另一类是由政府的原因造成的 （占 54%）。 这说明在造成闲置土地的问题上， 政府职能的偏离是主要的因素。 从闲置土地分布来看， 东部地区如北京、 上海、 广东等东部沿海 经 济 发 达 的 省 份 占 上 报 违 法 违 规 用 地 面 积 的62.46%. 从闲置时间上来看， 土地被闲置 5 年以上的占闲置土地面积的 31%, 5 年以下占闲置土地面积的48%, 还有 21%的被闲置土地在合同中没有规定具体的开发时间。 这种房地产项目用地圈而不用、 征而不建成为我国城市土地闲置问题的大块[4].
2 闲置土地的原因分析
造成我国土地闲置的原因很多， 总结为政府、 经济、 制度的三个常见的和根本的原因。
2.1 政府方面的原因
国土资源部在 《关于整治土地闲置问题的调研报告》中披露： 由于政府原因造成的闲置土地占到了 54%.由政府造成的原因又可细分为以下几个方面： ①各级政府在依法征收或收回土地后， 由于区位、 土地用途规划、 土地使用限制、 土地出让底价过高等原因， 加上缺乏政策扶持和制约机制， 使得部分土地被闲置或者低效利用； ②政府谋求 GDP 增长是土地闲置的一个客观原因。 地方政府为谋求高政绩加大对土地的作为， 通过招商引资等来加快地方经济发展， 然而这些企业有些因为缺乏资金等自身的原因， 而未能开发， 或者地方政府只是片面追求招商引资进度， 而不进行充分论证， 合理规划， 也不考虑是否符合城市总体规划要求及其他土地管理的相关规定， 最后在总体规划修编后， 此项目用地与城市规划不相符而使得企业项目搁置； ③由于分税制体系使财政收入的分割向中央政府倾斜， 造成地方政府财政资金缺乏， 所以地方政府致力于高价出让土地， 来得到最大的财政收入， 客观上为土地闲置提供了较宽松的环境； ④政府管理不到位、 政策执行力度不够。 一些地方政府担心查处了被闲置的土地后将影响地方的 GDP, 以及其土地财政收入。 因此， 地方政府对土地闲置的问题不是很重视， 对闲置土地的摸底工作不积极也不全面， 惩处力度不大， 声势不强， 未能起到震慑作用。
2.2 经济方面的原因
开发商在经济上的原因可归为自愿与非自愿两种情况： ①开发商出于利益目的而故意囤地。 土地具有稀缺性和增值保值性， 其未来的升值空间很大， 早期以低价购进土地， 过段时间再以高价卖出， 赚取土地增值收益。 同时， 地价的上涨将带动房价的上升， 则又获得了巨大的房屋买卖利润。 这中间的巨大利润差额让许多房地产商和投机者都乐于囤地， 造成了土地闲置， 也影响了房、 地市场的扭曲； ②开发商出于非自愿而导致的土地闲置。 一些企业通过出让方式取得土地后， 由于资金周转不过来或者资金不足等原因，而不得不中止项目， 停止开发土地， 导致了土地的闲置。 或者由于地方政府无法按时完成拆迁安置工作等开发前期工作， 从而导致开发商无法进行土地开发等工作。
2.3 制度方面的原因
我国相关的法律法规不完善是闲置土地大量存在的重要原因： ① 《土地管理法》 和 《房地产管理法》中明确的规定了 “满 1 年未动工……， 连续 2 年…… ” , 这在时间上就有了 1 年 或 2 年 以上的法定“刚性闲置” 的事实， 极不利于土地的集约利用； ②《土地管理法》 和 《房地产管理法》 都只对收回情形作了说明而没有对闲置土地的收回程序做出详细的细化规定； ③土地转让有其法律的限定， 在土地处于不满足转让条件下时， 由于没有有效的市场引导机制，致使土地只能被闲置。
3 闲置土地问题对国民经济的影响分析
国务院在关于促进房地产市场持续健康发展的通知 （国发 [2003] 18 号） 中明确提出， 房地产业由于其高关联度、 强劲的经济带动能力等特点已发展成为我国经济产业的支柱。 房地产业能直接或间接带动上下游 60 多个产业的发展。 据一些发达国家统计， 房地产业的产值每增加 1 个百分比， 就能使相关产业的产值增加 1.5~2 个百分点。 在中国， 每增加 1 亿元的住宅投资， 其他 23 个相关产业相应增加投入 1.479 亿元[5]. 房地产市场的健康发展能促进消费， 扩大内需，拉动投资增长， 因此本文主要基于房地产视角分析闲置土地问题对国民经济的影响。
大量土地闲置使有限的土地资源浪费或者低效利用， 无法实现其价值。 土地闲置使得市场上土地供给源减少， 土地价格上涨； 而房地产商则看准机会， 进行土地投机， 把土地囤积起来以便寻求更高的价格倒卖土地。 而房随地走， 房地作为一个不可分割的部分， 大量的土地闲置导致地价上涨必定会影响我国的房价， 由于同样巨大的利润诱惑而使房地产商开始了房地产投机， 进行炒作房价。 大量房、 地的闲置形成了经济增长目标实现的障碍， 也影响了扩大内需的实现， 同时还会影响金融资产的质量， 进而威胁到国民经济的安全。图 1、 2 的数据均来自国家统计局。 根据国家统计局数据， 显示了中国近十年来的房屋竣工情况以及商品房的销售情况。 从图 1 中可以看出我国房屋每年新开工的面积与竣工面积在整体上呈上升趋势， 且每年房屋新开工面积均大于竣工面积， 尤其是 2010 年开始尤其明显， 开工面积与竣工面积的极不均衡， 说明必然有相当一部分房地项目由于各种原因被闲置，导致工期的停缓， 进而导致每年的施工面积不断的积累增长， 最直接的结果就是使得房屋竣工率逐年降低。 到 2013 年全国房屋的竣工面积达到 101 435 万m2, 但竣工率却只有 17.3%. 这样的竣工率显然不能满足人们对于住房日益增长的需求。
