实施国库集中支付,是我国财政资金拨款方式的一次根本性的变革。它改变了财政资金层层拨付的传统做法,通过建立的国库单一账户体系将财政资金直接拨付到收款人,实现了库款“直达”,有利于增强政府的宏观调控能力、强化财政监管、提高财政资金使用效益和从源头上治理腐败。
一、授权支付存在的问题
根据支付主体的不同,国库集中支付分为财政直接支付和财政授权支付两种方式。前者由财政部门签发支付指令,后者由预算单位根据财政部门的授权,在批准的用款额度内,自行向代理银行签发支付指令。可见,财政授权支付方式有利于预算单位用款、提高支付效率,却不利于财政部门对资金支出的全过程监控。而我国各级政府推行国库集中支付,往往先以授权支付为主甚至全部实行授权支付,然后再逐步加大直接支付的比例,以实现改革的平稳过渡。目前,虽然占据着主导地位的授权支付方式已实施多年,但某些问题亟待解决,现列举出来与同行一起探讨。
1.授权支付下,备用金的提取不顺。由于实行国库集中支付改革后,仍然会发生现金支付业务,并根据国务院颁发的《现金管理条例》,单位可以库存3天-5天日常零星报销所需的现金。
这些必需的备用金如果从单位零余额户上领取,则会产生以下问题:第一,备用金是从一条额度还是多条额度中支取,各有利弊,单位和财政都不好把握;第二,提现使单位相应的可用额度减少,国库会计体现为支出,而单位会计则作为往来款核算;第三,备用金所支用的某额度快完的时候,如单位还要继续在该额度中报销,则需缴回部分或全部备用金,再从其他额度中借取备用金以供周转。因此,有的单位就只在原基本户上借备用金,暂时回避了上述问题。
2.支付环节经济分类科目的控制过细。由于地方财政一般将预算内和预算外资金分账核算,再加上政府收支分类改革对总预算会计和行政事业单位会计核算的要求,国库集中支付系统都为《财政授权支付凭证》(以下简称《支付凭证》)设计了以下必填要素:资金性质、功能分类科目和经济分类科目等。在支付环节,有的还需再确定经济分类的“款”级。笔者以为,其不足之处是:第一,不仅支出办理手续繁琐,还造成财力和物力的浪费。假设有一笔现金支出,需要用到“办公费”、“交通费”和“差旅费”三“款”,以前一张支票就可以提款,而现在,除了要填三张《支付凭证》,还必须开三张与之一一对应的支票以便银行清算及信息反馈;第二,单位随意选择款级科目的行为仍然无法控制。根据《支付办法》,只要单位开具的支付令内容完整、印鉴齐全,代理银行就必须在用款额度内予以支付,至于单位是否专“款”专用了,代理银行无权监督也无法监督,财政获取的经济支出数据也完全失去了利用价值。
3.授权支付下,委托付款业务的处理流程复杂。对于同城特约委托付款业务,如水费、电费、电信费等,传统的做法是:根据单位与相关公用企业签订的合同,只要单位指定账户上的存款余额足够,扣款就会成功。现在,委托付款业务在单位零余额账户上办理,要实现起来却困难重重。在实践中主要有以下两种做法:一种做法是,单位先在原基本户上委托扣款,再从零余额账户归垫资金;另一种做法是,单位提前将《支付凭证》送代理银行,代理银行收到相关要素匹配的托收单据后即在指定额度中予以支付,然后将托收单据与《支付凭证》一并退还单位。对于面临的难题,前者采取了“绕行”,虽然也达到了目的,但由于原基本户上自有资金将逐年消耗,不能长久承担代垫款的角色,在核算和管理上也容易出现混乱,只能作为临时之策;而后者理顺了委托付款流程,做法也相对“标准”,但处理时间长、环节多,难免会有疏漏。
4.逃避财政直接支付,将预算资金化整为零。根据国库集中支付改革范围划分的要求,财政部将财政直接支付的资金范围划分为200万元(含200万元)的工程采购支出和80万元(含80万元)的物品和服务采购支出。有的预算单位采取将大额资金化分成若干中小块资金的方法,以逃避财政直接支付的约束。例如,某单位将有专门用途的专项资金200万元,拆分成110万元和90万元,通过财政授权支付,挪用于偿还基本项目拖欠的工程款。
5.为完成支付进度,虚列支出将尚未使用完毕的的专项资金以各种名义转移出去。例如:某单位采取与该单位基建工程施工企业签订委托代管资金协议的方式,将该专项资金百余万无以付“设备款”的名义从财政零余额账户授权支付给该企业,该收到款项后,又以“退设备款”的名义将该款项归还给该单位,随即进该单位基本账户,资金性质发生了变化。再例如某单位采取弄虚作假的方式,虚编三个培训班会计资料的办法,以支付“考察费”名义,将年终尚未用完的专项培训费数十万元转移至其他单位,由其他单位保管。
二、加强资金管理、规范支付行为的建议
为了加强授权支付中的资金管理,规范其支付行为,提出如下几点建议。
1.完善部门预算。细化部门预算是预算单位申报用款计划的基础,也是开展国库集中支付工作的前提条件。做好国库集中支付反过来又可以促进部门预算的细化。所以预算单位必须如实按预算科目、项目内容分明细进行支付。这样可发现预算单位的资金支出结构存在的问题,同时也可规范预算支出行为,节约支出,为以后预算编制提供较为全面、准确的数据信息。
2.逐渐加大财政直接支付的比例。由于我国相关的监督机制尚不完善,在预算执行的过程中,单位自行调剂资金、项目资金混用以及额度支出与实际用途不一致的现象依然存在,因此,财政资金有必要逐步实现以直接支付为主、授权支付为辅。主管部门的下拨经费、会议费、培训费、在职人员工资、离退人员经费、社会保障缴费、津补贴等实行直接支付;属于政府采购范围的实行直接支付,其他项目支付笔数少,单笔支付金额超过5万元、支付对象明确的实行直接支付。随着部门预算的细化,直接支付和授权支付应在预算编制中予以明确。
3.增强授权支付凭证票据功能。随着国库集中支付改革的不断深化和推广,预算单位的财政资金流量越来越大,建议财政部门和人民银行协商,增强授权支付凭证票据功能,推广使用授权支付凭证,使其能象支票一样在社会上使用,这样既方便预算单位用款,又可减少现金流量。
4.加强网络维护建设。建议拨号上网的预算单位使用商务专线,提高网络运行速度。承接网络维护的单位应及时处理预算单位网络不稳定,经常掉线等问题,确保网络畅通,保证预算单位及时用款,同时将出现的原因及时反馈支付局,使支付局掌握网络运行情况。
5.将单位零余额账户改为固定余额账户。财政部门是否可以考虑,给每个单位的零余额账户核准一个备用存款额,几千元到上万元不等,具体金额视单位业务量大小而定,一年核定一次。备用存款可以是单位将自有资金转入形成,也可以是向财政申请的借款,主要用于满足单位提取备用金、每月委托银行代扣业务的需要,不允许超限额支取。同时,单位应设置“固定余额账户存款”和“授权支付用款额度”两个科目,对固定余额账户进行核算和管理。笔者认为,该办法可以比较妥善地解决现金提取和委托付款问题,而且数额较小,不会造成大量资金沉淀在预算单位。
6.大力推行公务卡。目前,很多省市已经出台了《行政事业单位公务卡结算管理办法》(以下简称《办法》),其中提到了推行公务卡对深化国库集中支付改革的重要意义。《办法》规定:个人公务卡主要用于职工办理原使用现金结算的零星商品服务支出,以及办理原使用转账结算的5万元以下的小额商品服务支出;单位公务卡用于单位水电费、邮电费等委托代付项目支出……笔者认为,公务卡在财政授权支付业务方面的积极作用体现如下:一方面,用个人卡结算一定程度上减少了单位的现金需求量和预付款项,可以缩小额度支出与经费支出之间的差距;另一方面,用单位卡委托付款,虽然多了对透支额度管理,但它可以解决托收费用不好走常规授权支付程序的难题。
参考文献:
[1]苏晓华.《财政国库管理制度改革中授权支付管理的难点及建议》.财政管理,2008(3),17-18.
[2]申桂峰.《财政国库集中支付工作中有关问题的探讨》.中华会计学习,2008(9)27.
