一、 引言
回溯近代以来关于农村信用合作社的历史文献, 我们不难发现自农村信用合作社诞生之日起关于农村信用合作社的改革从未间断, 但迄今为止农村金融的发展不仅大大落后于城市金融, 而且也远远滞后于农村经济自身的发展也是一个不争的历史事实。 众多探究近代以来农村信用合作社的成果都在论述农村信用社嬗变的历史, 鲜有问及背后的真正原因。 历史与现实的相通性无不昭示着我们, 前事不忘, 后事之师。 探寻近代农村信用合作社制度变迁的基本逻辑及深层次原因,有助于我们在当下的农村合作金融改革实践中汲取经验和教训。
本文拟从新比较经济学的视角对我国近代农村信用合作社问题进行再探讨。 2003 年, Djankov、La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer 等当代著名经济学家共同提出: “从传统比较经济学的废墟上又浮现出了一个崭新的领域, 我们称之为新比较经济学。”
这 4 位经济学家以产权理论为基石构建的新比较经济学分析框架, 对近代农村信用社的演进有着难以企及的解释力, 为深入研究该问题提供了难得的理论契机。 采用新比较经济学分析框架缕析近代农村信用社发展的脉络, 将使我们对该问题的研究更为系统和深入, 更能抓住问题的关键与核心。
二、 新比较经济学理论阐释
新比较经济学, 作为经济学发展的理论前沿,发端于产权理论, 主要着眼于对制度的选择与设计等问题进行比较分析, 正如 Aadrei Shleifer 所强调, “新比较经济学集中分析制度的多样性”。
该理论认为, 一个社会应力图避免两种极端情形的发生: 一种极端情形是 “无序”, 即因私人主宰着一切而导致秩序处于崩溃的边缘; 另一种极端情形则是 “专制”, 即因政府主宰一切而导致财产被政府侵占及私人生产积极性受压制 。 2003 年 ,Djankov、 La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer 等提出了 “制度可能性边界” (Institutional PossibilityFrontier, 简写为 IPF), 并以此说明应如何选择与设计制度, 揭示出政府是如何在控制无序和避免专制之间实现均衡的。
Djankov、 La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer等以无序为纵轴, 以专制为横轴, 在二维的空间内勾画出制度可能性边界曲线, 分析了政府在无序和专制之间的权衡。 如图 1 所示, 在制度可能性边界曲线上有 4 个点, 代表四种控制战略, 即私立秩序、 独立执法、 国家监管和国家专制。 这四种控制战略是根据政府权力的介入程度由轻而重排序的。
如图 1 显示, 由无序所导致的社会成本呈递减之势, 由专制所导致的社会成本呈递增之态。 图中向右下倾斜的直线表示一定程度的无序和专制状态下的社会总成本, 这条直线与制度可能性边界曲线的切点即表示一个社会或者一个部门能够实现社会成本最小化的有效制度选择。
本文意在新比较经济学的这一分析框架内勾画近代中国农村信用合作社的制度可能性边界曲线,并以此作为基准探讨近代中国农村信用合作社制度变迁的基本逻辑及深层次原因。
三、 近代中国农村信用合作社制度变迁的基本逻辑
回溯中国农业金融史, 近代是一不可逾越的重要时期, 最瞩目的农业金融事件即诞生了与传统农业金融截然不同的新型农业金融组织———农村信用合作社, 且在社会力量及国家力量的交替作用下,掀起了一场长达 26 年、 波及全国、 规模空前的农村合作运动。 其间, 农村信用合作社的发展历经了几个迥然不同的历史阶段, 制度发生了变迁, 对经济绩效产生了重要影响。 在新比较经济学全新的分析框架中, 近代农村信用社被置于了一个从原子型社会形态中的私人秩序战略状态到国家主宰一切的制度谱系, 任何一个阶段都可以依据维持农村信用社秩序的方式及效率在该谱系中找到相应的位置,并可以清晰地显示各阶段各战略状态所引致的损失抑或收益。
(一) 农村信用合作社的私立秩序战略状态:
1923-1927 年。
1923 年 6 月, 在民间团体华洋义赈会 (全称为中国华洋义赈救灾总会) 的扶持下, 河北省香河县第一信用合作社成立, 成为近代中国历史上的第一个农村信用合作社, 此后农村信用合作社如雨后春笋般出现在中国大地上。 然而, 由于北洋政府政权式微, 实力孱弱, 农村信用合作社自诞生之日起即陷入无法自拔的私立秩序战略状态。 这也让新生的农村信用社历经了发展之快, 也承受着发展之痛。
1923-1927 年, 短短 4 年时间, 北洋政府相继历经高凌霨、 曹锟、 黄郛等 9 位总统, 无一人有统御中国之能力, 北洋政府形同虚设。 军阀割据混战, 政府权力消解, 作用式微, 无力管控各方事务, 整个社会基本处于无政府的状态。 政权式微的北洋政府, 不可能为新生的农村信用社提供强有力的制度供给, 亦无法引导其健康成长。 这一点在民国经济学家张镜予所著 《中国农村信用合作运动》
中得到佐证: “关于合作社内部的章程, 没有政府的法令为之保障。”
显而易见, 新生的农村信用社陷入了没有法令没有惯例的无政府丛林中, 处境堪忧。 事实上, 在此期间负责监管农村信用社的是身为民间慈善组织的华洋义赈会。 综观古今中外金融事业, 即使是专门性的金融同业组织都难以完成监管任务, 更何况是隔行而又不具法定监督职能的民间慈善性组织华洋义赈会。 况且, 信用合作社事务并不是华洋义赈会的主要业务, 这就更是加剧了农村信用社的无序发展。 根据民国学者孔雪雄著《中国今日的农村运动》, 自 1923-1927 年, 短短 4年时间, 仅京兆直隶地区 (今河北省), 农村信用社就由 8 个激增至 561 个, 增长了70 倍; 农村信用社成员人数也由 256 人快速升至 13 190 人, 增长约 52 倍; 与此同时, 股金也呈迅猛增长之势, 由起初的 286 元扩充至 20 698 元, 增长约 72 倍。
农村信用社增速之快, 远超出华洋义赈会预期, 致使华洋义赈会愈来愈无法掌控。 甚至一些信用合作社没有经过华洋义赈会承认就成立了。 据统计,1923-1927 年未经华洋义赈会承认就成立的农村信用社持续激增, 1924 年仅 2 个, 至 1927 年已增至432 个, 甚至是当年华洋义赈会承认的农村信用社社数的 3 倍多。 这些农村信用社皆游离于华洋义赈会的管辖之外, 亦不受北洋政府控制。 而且,即使是获得华洋义赈会承认资格的农村信用社, 华洋义赈会亦难以全面有效管理。 根据 《农村信用合作社模范空白章程》 规定可知, “社员资格得因自请出社”
。 社员拥有进出农村信用社的完全自由, 近乎用脚投票。 制度安排的缺乏与监管的缺失使农村信用社处于了无序的状态, 犹如霍布斯所描述的所有人反对所有人的原始丛林战争。
古今中外经济史实反复证明, 无序状态将使经济体随时处于暴力、 犯罪、 侵权、 贿赂、 掠夺等威胁之中。 北洋政府时期农村信用社亦未幸免。 由于监管缺失, 农村信用社社员时常出现挪用贷款、 不按时清偿贷款本息、 妨害信用合作社社务等丧失信用甚至是犯罪的行为。 这严重影响了农村合作金融事业的健康发展, 也背离了复苏农村经济、 救济农民生活的初衷。 “一切都似乎在表明, 中国乡村的没落和衰颓, 已经无可挽回”
。 社会各界均不愿看到农村信用社昙花一现的结局, 迫切希望农村合作金融由无序走向有序。 诸多人士呼吁国家力量干预扶持, 以期农村信用社统一有序发展。 时人寿勉成、 郑厚博指出: “在中国的合作运动, 因民智幼稚……故必须由合作者援用政治力量以图促进, 冀于政府一贯的经济政策之下加以推广。”
中国合作运动的导师、 近代金融家薛仙舟也强调: “应以国家的权力, 用大规模的计划去促使全国的合作化。”
1927 年, 薛仙舟还将毕生心血凝聚之作《中国合作化方案》 呈请刚刚成立的南京国民政府,希望新任政府力挽狂澜, 悉力推行。 毋庸置疑, 社会渴望强有力政府的出现和干预, 以扭转农村信用合作事业的私立秩序战略状态。
(二) 农村信用合作社的国家监管战略状态:1927-1937 年
1927 年 4 月, 南京国民政府成立, 与北洋政府的孱弱截然不同, 南京国民政府不仅成为名义上的中央政府, 而且获得了实际的统治权, 方方面面均展现出前所未有的强势作风。 面对农村信用社所处的私立秩序战略状态和处境, 南京国民政府实施了一系列的干预性措置, 以克服私立秩序战略状态引致的负面影响。
第一, 将农村信用合作运动当做一项重要的事业来实施, 提上国民党中央委员会重要议程, 写进国民党中央重要议案, 确定为国民党重要工作纲领。 国民党中央曾言: “要造成新的社会, 建设新的国家, 方法虽多, 但合作是最重要的方法。 农村合作尤为关紧, 是国家民族复兴基石。”
国民党将合作运动的推行作为重要议题列入历次重要会议, 如 1928 年 4 月二届 137 次国民党中政会提出《改善劳动生活建议案》, 建议国民政府通令各省捐基金建立农业银行并在乡村设立信用合作社。
1928 年 7 月, 国民党二届 157 次中政会提出商民协会条例建议案, 建议创设合作社银行。 1929 年,国民党建设委员会拟具了详尽的 《意见书》, 系统地阐述了设立农村信用合作社的重要意义及实施办法。 实际上, 每一年国民党重要会议几乎都有农村信用合作相关议案提出, 仅 1928-1930 年,国民党历次中政会、 中央全会等会议上呈交的相关议案多达 20 余项。 与此同时, 国民党还将农村信用合作运动纳入国策运动中, 确定为国民党重要工作纲领之一。 经过一段时间的酝酿, 国民政府及国民党中央于 1928 年 10 月正式出台 《七项运动宣传纲要》, 明确指出合作运动为七项国策运动之一。
随后, 国民党中央还制定了下级党部工作纲领, 通令国民党各级党部都必须遵照实施, 切实开展农村合作事业。 诸多议案纲要的出台为农村信用合作社走出私立秩序状态提供了难得的政策保证。 第二,逐步设立并调整相关管理机构, 力求有效管控农村信用合作事业。 1928-1929 年, 江苏、 浙江、 安徽、 湖北等省先后设立了农村合作运动指导机关。
在此基础上, 1929 年 2 月, 国民党中常会通过并颁布 《下层党部工作设计委员会组织条例》, 遵照条例, 成立合作运动组, 委员 5 至 7 人, 负责制定合作运动计划。 1933 年, 为更好地管理农村信用社, 国民政府行政院在南京设立了新的管理部门, 即农村复兴委员会, 并确定其中的经济组具体承担监管农村信用合作社之职。 1935 年, 国民政府再一次作出调整, 确定全国经济委员会和实业部两大部门为农村合作组织的主管部门。 次年, 为避免多头管理带来的问题, 国民政府决定取消全国经济委员会对农村合作组织的管理权, 由实业部一个部门管理全国范围的农村合作事业。 这为农村信用社由无序走向有序提供了重要的权力保障。 第三,陆续颁布关于农村信用合作社的相关法律法规。
1931 年 3 月, 训政时期约法草案出台, 其中关于农村信用合作社作出了这样的明确规定: “为发展农村经济, 改善农民生活, 增进佃农福利, 国家应积极设立农业金融机关, 奖励农村合作事业。”
而且, 鉴于各地农村信用社规则的不相统属与凌乱,实业部同年颁布了 《农村合作社暂行规程》, 这也意味着中国第一部统一性农村合作社规程出现。 在此基础上, 国民政府又酝酿起草了 《合作社法》,并于 1934 年 3 月 1 日起在全国实施, 该项法律对合作社的性质、 地位、 主管部门、 内部组织及原则、 经营业务等都作出了重要规定。 遵照此法,1935 年, 国民政府拟定并颁布了 《合作社法施行细则》。 这些法律规章的相继颁布, 为农村信用社的健康发展营造了良好的法律秩序。 第四, 悉力培养农村信用合作指导人员, 并派遣指导人员及专家赴各地实地考察农村信用合作社, 为引领农村金融合作事业由无序走向有序提供了必要的人才保障。
国民党中央党部曾建立专门的农村合作人才培养机构即中央合作指导人员训练所, 面向社会选拔人才, 以培养为农村合作指导监察人员, 待其训练结束即派往各省考察和监督合作社的进展。 而且, 国民政府还从国外聘请专家考察农村合作事业。 英籍专家甘布雨就是其中之一, 其受命到河北、 安徽、浙江、 江西、 湖南等省份, 考察当地农村合作事务, 指出当地农村信用合作社存在的问题, 对改进当地农村信用合作事业做出了贡献。 上述一系列的措置推动南京国民政府逐步建立起新的监管体系与治理模式, 让农村信用社事业逐渐打上了 “政府的烙印”, 成为由南京国民政府推动与管控的系统化工程。 在南京国民政府的强力干预与推动下, 农村信用合作事业由制度可能性曲线上的私立战略秩序状态转入国家监管战略状态。
这一时期, 南京国民政府对农村信用社实施的监管战略是富有成效的。 一方面, 南京国民政府推行的一系列措置, 有效地约束了各地各级农村信用社及其社员的行为, 大大减少了农村信用合作社因私立秩序状态造成的严重损失。 曾时常发生的挪用贷款、 不按时清偿贷款本息、 妨害信用合作社社务等丧失信用甚至是犯罪的行为较少出现, 即印证了这一点。 另一方面, 国民政府对农村信用社实行的监管战略, 使乡村合作金融市场的能力得以显著增强, 极大地助推了农村金融领域的制度创新, 使农业金融顺利实现由传统向现代的转型, 富有现代意义的金融组织农村信用合作社由此走上有序发展轨道。 至 1937 年抗战爆发前, 全国各地农村信用社,无论是社数、 社员人数还是股金积累数, 都呈稳步增长之势, 对猖獗的高利贷形成了明显的冲击, 有效地缓解了农村金融枯竭、 农民生活困苦的局面,刺激了农村经济的复苏。 正如时人熊在渭所言:“救济贷款, 虽仅百余万元, 而农民恢复生业之速,有令人难以置信者, 如宁都、 石城各县匪陷七八年, 卒能于两三年恢复旧观, 农贷工作之有助于善后实信而有征。”
(三) 农村信用合作社的国家专制战略状态:1937-1949 年
农村信用合作社的国家专制战略状态肇始于抗战的爆发。 1937 年卢沟桥事变后, 因抗战及 “戡乱” 的需要, 国民政府决定实行战时统制主义经济政策, 对农村信用合作事业严加管制, 最终将农村信用合作社由制度可能性边界曲线上的国家监管战略状态推向国家专制战略状态。
早在抗战前夕, 国民政府就开始了以行政命令管制农村信用合作事业的步伐。 一方面, 国民政府命华洋义赈会等民间团体将农村信用社事务全部移交实业部合作司, 由此实业部合作司将所有的合作社纳入其管控范围; 另一方面, 国民政府通令, 凡国统区农村信用合作社, 不管是由公办团体创办还是由民间私人机构兴办, 均须到所辖区域政府部门按照规定程序履行登记手续, 这样, 农村信用社全部纳入到全国统一的行政系统中。
随着抗战的爆发与形势的不断发展, 国民政府更是强化了对农村信用合作社事业的管制。 从国民政府大政方针来看, 为最大限度集中人力、 物力、财力, 服务于抗战, 1939 年 1 月, 国民党中央通过并推行 《加紧推进合作事业案》, 紧接着, 国民参政会又通过 《强化合作运动案》。 两案的相继通过与推行, 为国民政府对农村信用合作事业实施战时统制提供了政策条件。 从相关规章制度来看,1938 年实业部改为经济部后, 对 《合作金库规程》予以修订, 拟建立全国统一严密的合作金库系统,对农村信用社资金严加控制。 次年, 为契合抗战及新县制的需要, 国民政府通过行政院对外公布 《县各级合作社组织纲要》, 要求农村信用社必须与新县制配合。 1945 年经济部又修正颁布了 《合作社法施行细则》。 这样, 国民政府对农村信用合作社的战时统制有了法律的助推。 从管理部门来看,1938 年, 经济部 (前称实业部) 将农村信用社相关事务交予下级部门农林司单独管理。 次年, 国民政府又下设合作事业管理局, 作为管理合作事务的最高机关, 同时各省各市各县分设合作事业管理处, 以强化对农村信用合作社的层层管理与计划指令。 1942 年, 在合作事业管理局的主持下, 一份详密的全国农村合作事业三年计划出台, 合作事业管理局要求各地各级管理处遵照该计划严格贯彻执行, 保证完成计划任务。 四年后, 该局再次制定五年计划, 要求各地遵照执行, 进一步强化了对农村合作社的指导。 从农村信用合作社体系来看, 为密切配合抗战, 1940 年, 行政院推行新县制, 并要求各地合作社设置应与行政区划相一致, 逐层设立县联合社、 乡 (镇) 合作社、 保合作社 (每保一社), 甚至要求每家每户必须有一社员。 这样, 农村就普遍设立了乡镇合作社单元, 这些合作社单元整体上构成了一种特殊的战时体系, 服务于新县制的推行。 农村信用合作社战时统制功能的不断强化, 让这一时期的政府监管由激励型监管走向抑制型监管, 最终将农村信用合作社置于了制度可能性曲线的国家专制战略状态。
诚然, 战时状态下, 农村信用合作社作为一市场主体, 面临着系统性的风险, 政府对于农村信用合作社实施管制以规避风险是有必要的, 但是, 过度的监管只会导致高昂的成本与低下的效率, 不幸的是国民政府践履了这一极端。 国民政府利用国家专制强权将农村信用合作运动与新县制的推行捆绑在一起, 致使农村信用合作社发展路径偏移, 渐趋异化, 极大地影响了信用社功能的正常发挥。 农村信用社经济功能日趋弱化, 已不再是独立的金融组织, 而是日益流变为国民政府以行政力量推动的为巩固国民党政权、 加强战时社会控制的工具。 这是人们不愿意看到的, 一些地方, “佃户采取集体反抗行动”, 以示抗争国民政府的战时乡村社会控制。
不仅如此, 国家专制也导致了利益集团的滋生, 他们利用国家权力谋取私利, 为实现个人利益最大化而不惜践踏国家利益与民众利益。 这种现象对于抗战爆发后处在国家专制状态下的农村信用合作社来说, 屡见不鲜。 农信社工作人员与地主豪绅相勾结, “合作社和农会亦多被富户和土劣掌握”。
如在农贷之贷粮业务上, 工作人员与地主豪绅暗中联合 “囤积居奇, 借以牟利, 而于粮食管理上, 反贻狡猾以利机会。”
即便是贷出粮食, 工作人员也是优先将粮食尤其是质优者贷给地主豪绅或向自己行贿之人, 而对农民则 “大斗进小斗出”, 且“对收回之粮食的色泽 、 品种 、 颗粒都十分考究 ,但贷出给农民时便是低劣之谷”。 可见 , 利益集团的出现让农村信用合作社由救济农民的金融合作组织异化为了剥削农民的新式工具。 毋庸置疑, 国家专制状态下, 农民对国民政府推行的农村信用合作运动彻底绝望, 农村合作金融事业最终走向失败。
四、 余论
完全的自由主义政策, 不可能使农村信用社事业健康地发展; 同样, 极端的战时统制主义政策,也只可能给农村信用社事业带来损失。 在新比较经济学的坐标系中, 重新审视近代农村信用合作社的制度变迁, 自 1923-1927 年, 由于北洋政府实力孱弱, 政府对农村信用合作社无力管控, 政府缺位造成的监管空缺使农村信用社处于制度可能性曲线的私立秩序战略状态, 犹如丛林战争。 私立秩序战略状态的无序与混乱, 致使北洋政府时期农村信用合作社未能取得尽如人意的绩效, 暴露出种种问题, 在一定程度上阻碍了农村金融的健康发展和农村经济的复苏。 1927 年, 南京国民政府成立, 与北洋政府的孱弱截然不同, 南京国民政府实现了政治上的统一, 作风强势, 凭借国家力量悉力推行农村信用合作社制度创新, 南京国民政府的积极参与将农村信用合作社由制度可能性曲线的私立秩序战略状态推向国家监管战略状态。 这种国家监管战略状态推动了农村信用合作事业的健康与快速发展,至 1937 年农村信用合作社以 “星星之火燎原之势” 遍及全国各地, 有效地缓解了农村金融枯竭的局面。 1937-1949 年, 国民政府实行战时统制主义经济政策, 对农村信用合作社严加管制, 农村信用合作社进入制度可能性曲线的国家专制战略状态。 长达 12 年的国家专制战略状态致使农村信用社组织异化, 发展路径偏移, 农村信用社事业陷入了低效率甚至是无效率, 最终落得愈加衰败的结局。 检视近代农村信用合作社兴衰的历程,对于当前深化农村信用社的改革实践具有积极的现实意义。
