一、引言
存款保险制度是指由存款性金融机构集中建立起一个保险机构,各存款机构作为投保机构向保险机构缴纳保险费,当成员机构面临危机或濒临破产时,保险机构向其提供流动性支持或代替破产机构在一定限度内向存款者支付存款的制度.存款保险制度有显性(explicit)和隐性(implicit)之分,前者是指以法律的形式明确说明或正式建立了存款保险机构的存款保险制度,后者则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中,没有法律说明或者正式的保险机构提供保险,但往往在事后由政府或者中央银行提供兜底.
存款保险制度有隐性和显性两种,无论哪种,都存在道德风险加剧、市场约束软化的问题.其中尤其是隐性存款保险制度,其弊端大于显性存款保险制度.目前,我国实行的是隐性存款保险制度,覆盖面广,不但四大国有商业银行因"大而不倒"享受政府对其存款的隐性担保,其他商业银行的存款人也无存款损失之忧.研究建立一个什么样的存款保险制度,使之在更规范、有效和及时地处置出现严重问题的金融机构,更规范和公平地对存款人实施保护和保护金融体系稳定运行方面发挥积极作用的同时,又能有效地防范道德风险、强化市场规律对金融机构和存款人的行为约束具有十分重要的现实意义.
二、我国建立显性存款保险制度的必要性
徐滇庆(2002)认为我国应大力发展银行的存款保险制度.汪渝(1999)认为,中国在建立存款保险制度的初期,保费收取方式应采取差别费率模式,并且由评级机构对银行的经营情况进行评估,评级度高的银行其不稳定因素少,可以适当降低保险费率;反之则适当提高保险费率,并且要求经营不善的银行不断改正,使其达到正常情况.我国建立显性存款保险制度的必要性为以下三点:
(一)国家承担过多担保风险.
我国一直都在实行以国家信用为担保的隐性存款保险制度:银行出现危机,储户的利益由国家全额买单;国有银行积压的大量不良资产由国家注资、剥离,充实商业银行资本金.这不仅使风险过多的集中于国家,而且助长了银行从事高风险投资的势头.再加上国有银行的纷纷上市和国际金融市场的不断开放带来的激烈竞争,国家不可能也不应该为此负全责,所以商业银行必须通过合理的保证金方式为自己的经济行为买单.
(二)保障广大储户利益.
我国的国民储蓄率自 20 世纪 70 年代到现在一直居世界前列,2009 年最高储蓄率达 52%,排名世界第一.要保证巨额的存款储蓄不缩水,保障所有中国老百姓的切身利益和企业融资的稳定,就必须最小化商业银行面临的信用、利率等各种风险.所以存款保险制度的建立非常必要.[3]
(三)推动银行业合理竞争.
由于国有银行主导地位暂时不可动摇,银行业市场竞争化程度较低.中小银行无论开发多么优秀的项目,由于缺少国家财政支持和公众的安全性顾虑,也不可能与其公平竞争.商业银行的改革永远无法实现,更不用谈利率市场化了.利率市场化最直接的影响就是加剧银行业的竞争,缩减其利润空间,优胜劣汰使个别银行倒闭是必然的结果.所以,如果没有防范措施一定会引发市场恐慌造成频繁的挤兑现象.所以说,想要实现利率市场化,就必须先建立存款保险制度.
三、关于显性存款保险制度设计的构想
目前,中国存款保险制度尚处于设计和论证过程中,笔者认为存款保险制度的建立要坚持这样几条原则:
(1)要从隐性变为显性;(2)要按照商业化原则由各金融机构出资;(3)要实行限额保险;(4)对各金融机构的救助成本要在各收益金融机构之间分摊.现阶段可采取存款保险基金的方式运作,灵活运用多种市场化方式对危机银行进行处置;采取简化的风险调整差别费率即将商业银行分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社三个层次,分别使用不同的费率区间.[4]
(一)投保银行资格.
所有存款类金融机构都必须参加保险计划.包括境内国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等.因涉及母国与东道国制度安排协调,暂不包括上述机构在国外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构.[5]
(二)承保限额.
1. 全额保护和限额保护.存款保险的保险限额是存款保险制度的重要部分,亦是风险控制的有效手段.理论上来说一般可以分为全额保护(亦称完全保护)和限额保护(亦称部分保护).全额保护对存款实施完全保护,这种模式就如同我国现行的隐性存款保险制度会带来严重的道德风险问题,受保护的金融机构会倾向于从事高风险的经营活动,同时存款者对金融机构的监督也会大大削弱,故而只有极少数国家曾经采用这一模式.
限额保护才是各国存款保险制度的选择模式,限额模式在现实中有三种选择模式:第一种是按比例赔偿,当银行或金融机构发生经营危机或面临倒闭存款,保险机构对出口按一定比例计算赔偿金额不设最高限额.其典型为德国,按照德国法律规定,以投保人的银行或金融机构的资本金额为基础确定的保额,最高赔偿限额为其总资产的 30%.按比例赔偿,这种操作模式比较复杂,且不利于小额存款人利益的保护,故而只有少数国家采用。
第二种是一种最高限额度内的完全保护,即以"单个存款人"为基础针对单个存款者在某一银行或整个金融体系中的所有存款,设定的一个最高额,对超过限额的存款不予保护.这种模式操作简单且保证小额存款人利益,降低存款保险机构负担的风险,为多数国家青睐.
第三种是按比例有限额的保护,其综合了前两者的制度设计,按比例赔付但不能超过设立的最高额.英国即采用此方式.英国对所有存款只按 75% 进行赔偿,但最高限额为 1 万英镑.[6]
2. 我国可采取的保护模式.由于我国居民高储蓄且居民资产以银行存款为绝对主导的现状和我国长期实施隐性对存款进行保护的历史,这从根本上决定我国存款保险的设计宜采用一种新模式:根据国情设立一个最高保护额,对额度内的存款实施完全保护,对超过最高限额的存款,采取比例赔付的方法.在其中我们应该注意两个问题:
第一,最高限额的设置,这个最高限额的制度关系到有效保护小存款者、防止系统性挤兑和减少道德风险的发生之间的平衡,故而十分关键.根据各国的经济发展水平、居民储蓄状况、通胀率、监管政策的重点、存款保险制度的完善程度,国际上有两种标准:(1)根据国际货币基金组织推荐,存款保险限额是人均 GDP 的 2 ~ 5 倍.(2) 确保 90% 以上的存款人能得到保护.这也是国际上比较主流的看法.目前我国居民储蓄人口以及地区分布不均、差距较大,且存款人的风险意识也不强,这两种选择都有风险.在制度转变期间,政策制定者需要特别注意公众的态度和期望,以保护存款人特别是小额存款人的利益为重.
第二,存款保险的限额是应该根据金融风险、通货膨胀、经济水平不断变化.纵观各国存款保险制度的历史,没有一个国家的存款保险限额是一成不变的.它与一国的金融风险、通货膨胀、经济发展水平密切相关,美国在《2005 年存款保险改革法》实施之前,其限额是 10 万美元,《2005 年存款保险改革法》将某些退休金账户的限额提高到 25 万美元,并规定从 2012 年开始根据物价指数进行调整,这表明我国存款保险限额也需要根据实际情况不断做出相应的变化.
(三)基金来源和形式.
存款保险基金主要来源于存款保险机构缴纳的存款保险费.人民银行可投入一定数量的初始资金.从投资金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金.在开始建立后的一个过渡期内,可以建立一个特殊的资金通道筹措资金.
(四)保险机构的管理和职能.
美国的存款保险机构为联邦存款保险公司,而该机构除了负责日常的金融业务之外,还具有监督管理职能,包括对投保银行的检查监督,确保银行经营的安全与稳定;对问题银行的处理,通过对银行进行分级达到重点监控和提出改进管理的具体要求;对破产银行的处理,第一步就是尽快赔付存款人的被保险存款.
在我国,由于疆域辽阔、人口众多、地区差别甚大,同时还存在大量的地方性小金融机构,因而,仅仅由中央政府开办一家全国性的存款保险公司是不够的.同时还应当让各省(市、区)政府开设区域性的存款保险公司.分两层次设置的主要好处是,体现了地方政府对地方性金融机构的风险处理责任,不再纯粹依赖中央政府,同时又防止了各省(市、区)间的大锅饭;通过设置区域性存款保险公司,赋予省级政府以适度的金融监管权限,这将有助于调动地方政府的积极性,并增强其责任感.
(五)保险费率.
1. 统一费率和差别费率.各个国家的金融机构金融发展程度和风险监控能力各不相同,故而在存款保险的保险费率的选择各不相同.一般来说,理论上将其分为统一费率和差别费率.[7]统一费率又称单一费率,是指国家采取了事先设定的固定费率,对所有参保金融机构按照设定费率征收保险费用.这种模式许多国家在存款保险设立之初都选择了这种模式,其典型代表是印度和日本.这是因为这种方式设计简单制度化极强,相对容易运营和管理,但是这种模式的弊端性显而易见:它是引发银行道德危机和逆向选择的主要原因.简而言之,它会扭曲风险激励机制,使高风险银行会反而受到存款保险机构的支持,而这种支持的资金却又是稳健的优质银行所提供,故而不利于存款人利益保护和银行业良性循环发展,达不到存款保险制度维护金融安全的目标.
差别费率又称浮动费率,存款保险机构根据每家存款金融机构的信用评级和资本充足率状等风险情况,根据变化的实际情况定期调整的存款保险费标准.这种模式的典型代表是美国(1994 年以后) 和中国台湾地区(1999 年以后) .现阶段,美国 FDIC 根据投保银行的资本充足率和监管机关所作的 CAMELS 评级制度(CAM-ELS Rating System)国际通用银行评级制度,按 5 个等级评定信用评级系统等级从而确定了各国银行的保险费率.差别费率的优点将银行的投保成本与其风险信用等级相联系,一方面使通过高风险投资来提高银行收益的银行增加了投保成本,减少银行的道德风险和逆向选择的可能;另一方面保险费率是信息披露制度的必要内容,面对复杂的专业金融信息公众可以直观地了解银行的风险信用等级,这样有利于选择优质银行从而保护存款人利益.同时更是无形中以市场之手要求银行稳健经营,自觉维护金融稳定.[8]
2. 我国可实行的费率制度.从克服存款保险制度的负面效应来看.我国存款保险费率实行差别费率无疑是更优选择.但如上文中提到的实施差别费率需要一个完善的金融信用风险评估制度和设计合理的评估机构,运行良好的金融信息披露制度,这些我国都达不到标准.
其实无论是美国还是台湾地区一开始采用的都是统一费率制度,我国在存款保险设立初期注重客观条件限制和制度的可操作性.由于统一费率制度的缺陷,我们可以在统一费率制度的基础上借鉴差别费率的优点,设计有层次性的统一费率制度.
目前,中国存款金融机构发展的程度有很大的层次性,国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行其信用等级和风险状况有明显的等级差别.对不同等级投保金融机构实施不同的差别费率,而同一层次的金融机构实施相同的统一费率.
这种有层次性的统一费率制度模式一方面符合我国国情需要,设计简单具有较强的操作性;另一方面避免了由单纯的统一费率制度引发的银行道德风险和逆向选择,这是制度建设障碍与制度道德风险的两难博弈中作出的平衡.这点可以借鉴我国台湾地区的"九宫图"(表1 和表2).
当然,我国在制度建立之初选择设计有层次性的统一费率制度符合我国现阶段的金融客观条件和发展需要,并不妨碍我国随着信用风险评估制度和设计合理的评估机构,运行良好金融信息披露制度的发展完善,逐渐发展真正意义上的差别费率制度.
(六)存款保险机构与其他监管部门的合作.
建立中央银行、银监会、存款保险公司之间既有分工又有合作的运作机制.央行专司货币政策的制定和执行,并对有流动性困难的银行体系以最后贷款人的身份补充流动性.银监会负责银行系统的监管职能,并负责作出银行的市场退出决定.而存款保险公司的职责在于实施银行的市场退出运作过程.其工作重点在于保护存款人而不是银行.在于保障银行的有序退出而不是存续.当银行破产清算时,存款保险公司将被银监会指定为接管人,对银行进行破产处置,并实施一系列处理手段,如收购与接管交易、过渡银行、不歇业银行援助等,使央行和银监会从复杂的处置程序中摆脱出来.
四、结语
存款保险制度是个非常复杂的体系,但却很有意义.对于这一问题的研究,既是对存款保险理论的深入学习和理解,也是对中国金融体系的充分了解和把握的过程.
在市场经济发展的过程当中,有少数银行出现经营困难最终退出市场,是不可避免的正常经济现象,但若处理不当,金融风险的高度传染性有可能将个别金融机构的风险扩张为系统性风险.存款保险制度的构建是一个系统的金融法制工程,它涉及中国的金融制度、法律制度、社会制度的方方面面.由于法律具有滞后性,现行的法律法规只是在原有经济金融条件下形成的规范体系,新建立的存款保险制度必然会在一定范围与现行制度产生较多的冲突.加强存款保险机构与金融安全网其他成员之间的合作、进行金融机构的信用文化建设、积极完善商业银行的法人治理结构、培养公众的风险意识以及做好相关法律条款的有效衔接等工作,都是在存款保险制度的构建当中需要实施的配套措施.
参考文献
[1]徐滇庆:《民营银行 200 问》,北京大学出版社 2012年版.
[2]汪渝:《我国存款保险制度研究》,载于《经济问题》1999年第 8 期,第 39 ~42 页.
[3]张正平、何广文:《存款保险制度在全球的最新发展、运行绩效及其启示》,载于《国际金融研究》2005 年第6 期,第33 ~39 页.
[4]苏宁:《借鉴国际经验,加快建立适合中国国情的存款保险制度》,载于《金融研究》2005 年第 12 期,第 1 ~5 页.
[5]北京大学中国经济研究中心宏观组:《设计有效的存款保险制度》,载于《金融研究》2003 年第 11 期,第 1 ~16 页.
[6]颜海波:《中国建立存款保险制度所面临的困境与选择》,载于《金融研究》2004 年第 11 期,第 29 ~36 页.
[7]李雅楠:《我国存款保险制度的构建研究》,北京交通大学,硕士论文,2012 年.
[8]王自力:《FDIC 经验与我国存款保险制度建设》,载于《金融研究》2006 年第 3 期,第 124 ~130 页.
