引言
目前国际上有 70 多个国家设立了约 80 多家官方进出口政策性金融机构，这些官方政策性金融机构为本国企业的出口提供信贷、担保、保险等多方位的金融服务，为促进本国出口、发展本国经济、增加国内就业机会作出了积极的贡献。这些官方进出口政策性金融机构包括了成立于 1919年的英国出口信贷担保局； 成立于 1946 年的法国对外贸易银行； 成立于 1950 年的日本进出口银行； 成立于 1952 年的德国出口信贷有限公司； 成立于 1962 年的瑞典出口信贷公司等。
美国进出口银行成立于 1934 年，最初名为华盛顿进出口银行，它的一个基本目标是促进美国与苏联之间的贸易。1968 年改为现名。依照1945 年有关融资和促进美国出口法律运作，美国进出口银行是联邦政策独立机构，办理美国进出口融资、保险、担保业务。美国进出口银行自成立79 年来，积极配合政府政策，致力于在国际市场上为美国的出口企业提供一个公平的竞争环境，在调整美国的出口商品结构、促进美国产品出口、为企业开拓国际市场等方面起到了积极的作用。
国内学者在进出口政策性金融服务方面进行了一系列的研究。严启发、李晚晴研究了美国出口战略及美国促进出口机构的构建。李志辉分析了美国进出口银行目标的变化，总结了美国进出口银行的经营模式，并指出我国进出口银行在经营中面临的困境。白钦先、徐爱田、欧建雄撰文分析了美国进出口银行的历史演进、主要业务活动、在融资项目中对环境问题的关注问题。
从现有文献看，近年来对美国进出口银行业务发展创新、管理创新等方面的研究略显不足。
本文研究美国进出口银行政策性金融服务的创新与实践，并借鉴其成功经验，探讨我国进出口政策性金融可持续发展的路径。
一、美国进出口银行政策性金融服务创新
（ 一） 美国进出口银行政策性金融运作空间限定在一定范围
1. 美国进出口银行经营期限需要美国国会审批，业务规模受指标的严格控制
2012 年 5 月，美国国会延长美国进出口银行经营权到2014 年9 月30 日，并将其贷款能力提高400 亿美元至 1400 亿美元。自 1934 年成立以来，营业执照已延期数十次，与大部分延期走程序有所不同的是，此次延长营业执照具有特殊意义，因为美国反对“大政府”的保守势力呼吁削弱甚至取消这一机构，认为进出口银行的优惠贷款扭曲了市场定价机制。延长营业执照意味着将帮助数千家企业向海外出售产品与服务，为实现“出口翻番计划”提供了非常重要的支持。
历史上美国进出口银行曾有过是否继续存在的争议。20 世纪 50 年代世界银行开始了长期开发性信贷业务，美国进出口银行当时的主要业务是开发性贷款，所以一些国会议员对进出口银行存在的必要性提出了质疑。从美国进出口银行成立起，私营企业、国会、进出口银行的高层领导就一直争论进出口银行在自由市场经济中的作用问题，尤其当出口融资业务主要由私人资本提供的时候。1953 年 8 月，政府预算赤字增加，美国进出口银行的董事会被解散。针对进出口银行存在的争论，参议员开普哈特主持了一系列的听证会，组织了公民咨询委员会，带领代表团到拉丁美洲实地考察美国进出口银行的项目。代表团肯定了美国进出口银行在促进美国出口方面所起的积极作用，后来国会否决了总统的重组计划。艾森豪威尔政府同意进出口银行成立新的董事会。
由上可以看到政策性金融机构存在的合理性也经常受到来自一些部门、政府高层、金融机构特别是民间金融机构的质疑。但是在国家重视开拓国际市场、对外贸易对一国经济发展起着越来越重要的引擎作用、国际市场竞争日益激烈的现实社会里，进出口政策金融有其存在的合理性。它是一国发展对外贸易、贯彻实施对外贸易政策、实施扩张性的对外贸易战略不可或缺的机构。美国进出口银行的发展经受了美国政府、企业界和经济发展现实的考验。
2. 不与私人金融信贷机构竞争，不挤占商业金融的发展空间
政策金融的服务从理论上界定在私人金融机构不愿意从事或无力从事的领域，是对市场失灵的纠正，是政府调控的组成部分。美国进出口银行在这方面，奉行不与私人信贷部门竞争的准则，为私人金融信贷机构不能承担、不愿承担的信用风险和国家风险进行担保，帮助美国出口商与其他国家的出口商相抗衡。在业务领域上限定于填补出口融资的缺口（ gaps） .其经营权、融资额度由国会审批从而有效控制了业务发展空间与业务规模，为私人金融机构的业务领域留下空间，也避免了政策性金融与商业性金融竞争导致的负面影响，为政策性金融的可持续发展铺平了道路。
美国进出口银行的融资可分为三类： 担保、保险、直接贷款。在美国进出口银行的融资中，对企业的直接贷款只占很小的比例，2007 年的融资方式全部为担保和出口信用保险，没有直接贷款。
自2008 年到2012 年，直接贷款在美国进出口银行的融资中占比依次为 2. 47%、14. 43%、17. 41%、19. 32% 、32. 88%,其他为担保和出口信用保险，由商业性金融机构提供资金，与商业性金融机构更多地呈现合作关系，而不是竞争关系。而且担保和出口信用保险占用银行资金少，作为政策性金融机构，美国进出口银行资金运用的杠杆效用明显。
（ 二） 美国进出口银行为实现 5 年出口倍增计划采取一系列积极措施
2010 年 3 月，美国总统奥巴马正式提出美国五年“出口倍增计划”（ National Export Initiative） ,根据该计划，美国将在未来五年实现出口总额翻一番，即出口额从当时的 1. 57 万亿美元增加到2014 年的 3. 14 万亿美元。据美国政府推算，这一增长将会为美国创造 200 万的就业岗位。随着“出口倍增计划”出台，美国真正加入了对全球“需求资源”的争夺。美国试图重新依靠制造业，恢复遭金融危机重创的美国经济，实现经济增长和增加就业。
美国进出口银行是独立的联邦政府机构，其运行并不占用美国纳税人的钱。2008 年至 2012年财政年度里，进出口银行为美国财政贡献了 16亿美元。2008 年来，进出口银行促进出口业务为美国提供了超过 100 万的就业岗位。作为世界上先进的进出口政策金融机构，配合 5 年倍增计划，进出口银行采取了一系列举措。
1. 重视金融创新，及时推出满足客户需要的金融产品
（ 1） 针对小企业成功推出了快递保险（ Ex-press Insurance）快递保险（ Express Insurance） 通过成本收益定价机制、快速答复和标准化的申请流程，为国外产品购买方提供更加有吸引力的支付条件，提高了小企业与世界市场上的产品提供商的竞争能力。自 2011 年 4 月推出快递保险以来，该产品成为特别受小企业欢迎的金融工具，为企业提供及时的支付风险担保，至 2012 年底，快速保险尚有388 笔，保险金额为 1. 826 亿美元。这项创新产品还获得了哈佛大学的“政府亮点子”（ bright ideain government） 褒奖。
（ 2） 针对小企业融资困境推出了全球信用快递（ Global Credit Express）针对信用良好的小企业的流动资金贷款需求，银行开发了全球信用快递项目，为这些企业提供直接贷款，提供高效率的审批、更快的申请流程、标准化的报告程序。全球信用快递为小企业提供低于 50 万美元的直接贷款，该产品目的是增强企业的流动性，以帮助企业提高出口商品的综合竞争力，而不是针对某个具体出口交易提供的贷款。美国进出口银行与全国范围内的、区域性的、社区的各类金融机构合作，这些金融机构被授权作为创始金融机构（ originating financial institu-tion） ,为小企业提交全球信用快递的申请材料。通过这种与商业性金融机构的合作，弥补了政策性金融机构网点少的缺陷，为小企业提供便捷的金融服务，也充分发挥了政策性金融对商业性金融的弥补作用。
（ 3） 推行的“总体企业现代化”计划“总体企业现代化”计划 （ Total EnterpriseModernization ,简称 TEM） 是美国进出口银行推出的全方位的信息技术现代化系统，该系统大大提高了为客户提供回复的能力，处理业务的时间明显缩短。例如，该计划使得银行能够合并 75% 的客户申请表格，从而大大减少了银行内部跟踪管理融资项目的重复信息收集工作，不仅提高了信息收集的速度，而且提高了信息收集的准确度，为银行提高项目审批速度、加强内部风险管理提供了有力的现代化技术支撑。
2. 以客户为中心，为客户提供优质高效的金融服务
为提高服务水平，美国进出口银行在业务经营中以客户为中心，而不是停留在口号上。为了应对更加激烈的国际市场上的竞争，提高美国出口企业的竞争力，促进出口带动就业，美国进出口银行推出了“政府以企业的速度办事”（ Government at thespeed of business） .一笔交通工业类的交易申请，原来需要经过200 道具体的步骤才能完成。经过删除一些不必要的步骤后，申请过程进一步简化和流程化，至少减少了25%的文书工作量。
2011 年末美国进出口银行制定的目标是80% 的交易在 30 天内完成，2012 年实现了 2011年制定的目标： 90% 的交易是在 30 天内完成。长期融资项目的审批时间从 2009 年的平均 163 天下降到2012 年的平均60 天，节约了103 天。2012年 98%的交易是在 100 天内完成的。与 2009 年相比，银行的授权（ 不含借新还旧，展期） 笔数增长了 20%,而完成授权所需的天数由 2009 年的平均32 天下降到 2012 年的平均 15 天。
3. 重视网站建设
网站建设在银行业务办理过程中发挥了积极的作用，提高了工作效率，为客户带来了便捷的服务。通过网站 Ex - Im Online,提供一站式服务，客户能够了解银行产品，在线联系银行有关部门，及时向银行反馈信息等等。该网站在处理小企业融资方面的作用更为突出，2011 年 85% 的小企业交易是通过该网站提交的。
2012 年，美国进出口银行协助创建 Busines-sUSA 网站。该网站是 2012 年 1 月奥巴马宣布成立的为企业提供多元服务的一站式政府网站。
二、美国进出口银行政策性金融服务效果显着
（ 一） 通过融资促进美国产品和服务的出口，为美国创造就业岗位
政府在促进企业开拓国际市场上可作为的空间更加宽广。自 2010 年 3 月签署倍增计划，美国进出口银行积极促进了美国出口企业的产品和服务的出口。2010 - 2012 年，融资额度年增长率依次为： 16. 67%、33. 47%、9. 48%.2012 年的融资额度为 358 亿美元，达到了成立 78 年来的最高值。2012 年美国进出口银行的 3,796 笔交易支持了近 500 亿美元的产品出口到世界市场，达到了历史最高记录，比2011 年增长了21%.2007 年至2012 年，受益于美国进出口银行融资，带动的出口额累计达 1876 亿美元，相应地增加了就业岗位121. 19 万个（ 详见图 1） .【图1】
（ 二） 为小企业开拓国际市场提供有效力的融资支持
小企业普遍面临缺乏资金的问题，而且，小企业由于缺乏商业银行需要的抵押品，往往难以从商业性金融机构获得融资支持。为小出口商服务正是商业性金融机构不愿意介入的领域，符合政策性金融机构填补市场空缺（ gaps） 的领域选择。
小企业在美国经济中占重要地位。美国小企业管理局数据显示，中小企业创造的新就业岗位占美国新就业岗位的 2/3,美国已有的就业人口中，为小企业工作或拥有小企业的人占 1/2.
美国政府普遍比较重视对小企业的融资，美国国会、财政部以及美联储、证监会等政府部门相继出台了一系列专门针对小企业的支持政策。
2002 年 6 月布什签署支持小企业的法案，要求美国进出口银行为国内小企业和面临国外激烈竞争的工业部门提供更大的支持。法案规定美国进出口银行应将提供给小企业的贷款和贷款担保等方面的资金从规定比例的 10% 提高到 20%.奥巴马将小企业比喻为美国经济增长的“引擎”,奥巴马政府 2009 年出台的“经济复兴和再投资计划”（ 简称“09 法案”） ,专门制定了针对小企业的税收鼓励政策，努力降低小企业的经营成本。
美国进出口银行近年来重视对小企业的支持力度。美国进出口银行小企业融资笔数占交易总数的 85% 以上。2012 年对中小企业的融资交易笔数 3313 笔，占交易笔数的 87%.为女性和少数民族裔拥有的小企业融资金额 8. 38 亿美元，年增长率为 17%.2012 年对小企业的融资额达到 61亿美元，与 2008 年的 32 亿美元相比，增长了92% .2008 年到 2012 年，对小企业融资额度占该行年度融资额度的比例依次为 22. 22%、20. 95%、20. 41% 、18. 35% 、17. 04% .
（ 三） 通过对融资项目环境影响因素的评审促进有关国家环境的改善
美国十分关注进出口融资项目的环境影响，制定了环境指导纲领、政策、要求和允许交易的目录，推行了与环境相关的出口计划（ EnvironmentalExports Program） .美国进出口银行的章程授权董事会，根据待审批的项目对环境有益或不利情况，可以给予或撤销融资支持。该行的目标是保持美国出口商的国际竞争力的同时，保证它所支持的项目在环境上是负责任的。被采用的环境纲领涉及九个产业部门，对某些要素规定了数量和质量标准，如空气质量和水质量标准。
与环境相关的技术产业具有巨大的发展潜力，对美国出口商来说意味着巨大的商机。在环保领域，美国出口商提供的产品主要集中在以下领域： 空气、水、土壤污染控制； 固体和有毒垃圾管理； 废品回收利用； 可再生能源利用； 污染防治； 资源回收； 污染场地修复； 环境监控； 工业用水和市政用水处理。
美国进出口银行在扶持环境保护设备和技术出口方面，也有着成功的经验，并积极参与了布什总统的环境保护倡议计划。美国进出口银行扶持美国环保设备出口的范围很广，从工程技术服务到有关开办电力企业的可行性研究、大型公共污水处理项目的设计与施工、私人制造业部门设备的净化处理与污染控制等等。
世界各国水资源污染问题严重。美国进出口银行支持的与环境相关的项目中许多是与水资源的处理相关的。如，斯里兰卡水资源有 80% 是受到污染的，全国只有三分之一的人能够拥有安全的管道饮用水，其他三分之二的人只能靠受污染的水生活，主要原因是 2004 年海啸导致海水淹没含水土层，使水源严重污染。美国进出口银行通过对加利福尼亚一家公司 Tetra Tech Inc. 直接贷款超过 6400 万美元，支持该公司到斯里兰卡建设两个大型的饮用水工程和提供相关的工作咨询服务。该项目包括了： 建设一个新的水处理厂、修复一个水处理厂、建设存储水罐、抽水站、一个新的大坝和超过 150 公里的转换和分流管道。该项目竣工后，斯里兰卡政府将使该国 85% 以上的人用上符合联合国标准的饮用水。该项目不仅为美国人创造了 400 个就业岗位，还改变了斯里兰卡几百万人没有洁净生活用水的局面，环境效益显现。可再生能源受到世界各国的重点开发利用。
美国政府高层重视开发可再生能源，美国进出口银行作为实现政府出口政策意图的重要金融机构，将对可再生能源项目的融资摆在银行的重要地位，优先予以考虑。近年来，美国政府不断加强对可再生能源项目的融资力度（ 详见图 2） ,2011- 2012 年，与环境相关的融资金额中，与可再生能源相关的融资额占 81%和 60%.【图2】
2008 - 2011 年可再生能源融资年增长率依次为 390%、232%、229%、117%,2012 年比 2011 年减少了 51%.主要原因是 2011 年在太阳能项目上大额融资： 对第一太阳能公司出口到加拿大的太阳能项目融资两笔，总金额为 4. 3 亿美元，占2011 年可再生能源融资的 60% ; 对出口到印度的7 个太阳能提供贷款和贷款担保 1. 8 亿美元，支持了第一太阳能公司 First Solar Inc. ,Abound Solar,Solarworld Industries America Inc. ,Hillsboro 等太阳能光伏企业的出口，该项目为美国创造了超过500 个就业岗位。
三、美国进出口银行的实践对我国的政策性金融机构发展的借鉴
从美国进出口银行的一系列举措中，我们可以看到在促进本国产品出口方面，进出口银行任重道远。美国进出口银行成功的业务运作对我国进出口政策性金融的发展具有积极的借鉴意义。
（ 一） 通过立法限制政策性金融的业务领域和规模，为商业性金融机构留出发展空间
美国在 1945 年出台了《进出口银行法》，其经营权、融资（ 含直接贷款、担保、出口信用保险） 额度都由国会审批，美国进出口银行在长期的业务经营中，严格遵循《进出口银行法》，在业务领域上坚持原则，只有在私人资本不能或不愿意提供融资时，才出面弥补资金缺口。这从制度上限制政策性金融的发展空间，确保政策性金融的业务领域局限于一定范围里，为私人金融机构的发展留足空间。
我国进出口银行成立于 1994 年，但至今没有相应的立法。业务经营、人员任命、从业人员管理、业务领域、业务监管等缺乏法律依据，业务规模、业务领域等界定急需上升到法律层面，从立法上界定政策性金融的业务领域、规模，使我国政策性金融在发挥职能作用的同时，不挤占商业性金融的发展空间。
（ 二） 在项目评审中将环境影响因素作为重要指标
对待环境是世界可持续发展面临的一大问题。作为国家的政策性金融机构，保护环境义不容辞。
美国是世界上最强烈要求在进出口信贷中提高环境标准的国家。从环保角度，美国在环境保护方面的做法值得我国借鉴。针对进出口信贷的环境影响，美国进出口银行制定了环境政策、环境指导纲领、环境出口计划等。美国进出口银行的融资项目要通过环境指标的评估后，方能进入进一步的项目评审程序； 如果不能通过环境指标的评估，那么待审批的融资项目需要找到减轻对环境影响的解决办法，并以减轻措施的实施为条件，才可以对项目进行融资。
（ 三） 多方位加强对小企业的金融支持力度
1. 设置一套考核指标对政策性金融机构服务小企业施加压力
小企业普遍存在资金短缺、抵押物有限、直接融资困难的局面。小企业贷款金额小，贷款风险大，是商业性金融机构不愿意介入的领域，而这正是政策性金融需要填补的领域。在小企业贷款方面，美国的做法值得借鉴。2002 年美国修改法案，对美国进出口银行对小企业贷款的比例由原来的10% 提高一倍到 20% .近年来，美国进出口银行业从融资总量、融资笔数、对小企业融资的审批速度等角度，确保对小企业开拓国际市场的金融支持。NEI 下，美国进出口银行设定目标： 每年为小企业融资 90 亿美元，到 2015 年服务的中小企业客户增加 5000 家。我国的小企业在发展中面临严重的融资困境。小企业普遍缺乏银行需要的抵押品，很多小企业贷款需求量远不及大企业，但是，银行需要履行的程序、耗费的人力可能超过了大企业的大额贷款，商业银行在一定程度上不太愿意为小企业服务，而这正是政策性金融需要发挥作用的领域。政府需发挥调控作用，对政策性金融加以引导并制定一定的刚性计划，切实提升对小企业的金融服务力度。
2. 注重开发符合小企业需要的金融产品，提升为小企业服务的效率
美国进出口银行近年来推出了一系列针对小企业的金融创新产品，如全球信用快递项目、保险快递、小企业流动资金贷款、小企业保单 SmallBusiness Policy、小企业环境保单、小企业计划等。
在注重开发金融产品的同时，注重从内部管理的角度，提高审批融资项目的效率，提升信息的综合利用率，减少不必要的重复工作，减少不必要的文书、报表，多方位提升为小企业服务的能力。美国进出口银行为小企业服务的实践经验，对我国的政策性金融机构的内部经营管理具有借鉴意义。
我国政策性金融机构自 1994 年成立至今已有 20年，相比之下，我国小企业融资面临困境，直接融资门槛高，间接融资渠道有限，同时可供抵押的物品有限，生存环境不容乐观，这需要政府加以调控引导。在这方面，我国应通过政策性金融的融资倾斜，重点扶持小企业，提供适合小企业发展需要的金融产品，加快银行内部的管理改革，提升为小企业服务的效率，做到双管齐下，为小企业的发展创造良好的融资环境。
注释：
[1]严启发、李晚晴： 《美国出口战略的新发展及述评》，《中国经贸》2010 年第 12 期。
[2]李志辉、黎维彬： 《中国开发性金融理论、政策与实践》，北京： 中国金融出版社，2010 年，第 242 -274 页。
[3]白钦先、徐爱田、欧建雄： 《各国进出口政策性金融体制比较》，北京： 中国金融出版社，2003 年，第 112 -136 页。
[4]为财政年度，文中涉及的年度数据等如果没有特别说明，均为财政年度。
[5][6][7][8][9][10][11][12]数据源自美国进出口银行各年年报或根据各年年报整理。
