伴随着改革开放的步伐，我国在经济和社会各项事业上面都得到了快速的发展。 然而我们应当认识到，在经济快速发展的背后存在着一定的隐患，那就是地方政府为了满足大规模投资和融资的需求，大量的举借债务，导致了地方债务规模不断扩大，地方政府债务存在着一定的风险隐患。
一、地方政府债务形成的原因
1、地方政府财政收支存在缺口
政府债务形成的原因就是政府的收入小于支出。 我国统计局在统计年鉴中公布的数据显示，2013 年我国地方政府的财政收入为 69011.16 亿元， 而当年地方政府的财政支出则为 119740.34 亿元，财政收入与财政支出相差悬殊，如此大额的差距，地方政府只能通过举借外债来弥补缺口。 除此之外，造成财政收支存在缺口的一个原因就是分税制改革。 从 1994 年起，我国开始实行分税制改革，即对中央政府和地方政府的财权、事权进行了重新划分。 此次改革中将我国的税种划分为中央税、地方税以及中央地方共享税，其中归属于地方的税种主要有营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税等；中央地方共享税主要有包括增值税、所得税等。 在分税制改革之后，地方财政收入大幅下降。 随着地方财政收支缺口的不断扩大，财政负担增加的同时，债务风险不断加剧。
2、政绩考核制度尚不完善
政绩考核制度的不完善也是地方债务规模越来越庞大的一个主要原因。 如今，我国对地方政府官员的管理实行自上而下的任免制和考评制。 上级领导在对地方政府干部进行考评的时候主要参考的指标为国内生产总值、固定资产投资额、 市政建设的发展程度以及招商引资的数量等。 这些指标不仅关系到他们任期时业绩的评价，同时也影响到以后官职的晋升。 因此，许多地方官员为了晋升，大规模的吸引国内外投资、建造“ 政绩工程”、“ 形象工程”、举借大量的长期借款。 在我国，地方各级人民政府的任职期一般为五年，因此本届政府在任时期举借的长期债务全部转移给了下一任政府领导人，本届的政府不仅可以实现自己的政绩目标，同时还不用偿还借款，这就促使了政府尽可能的增加举债，导致了政府债务规模越来越大。
3、债务管理法制体系不健全
我国地方债务管理的法制体系仍存在一定缺陷。 在举债的时候，地方政府没有举债权，因此只能够通过不规范的形式进行借债。 再加之许多政府不按照预算管理的要求进行债务的管理，这就使得上级政府很难对其进行有效的风险管控。 同时，由于我国目前的法规体系就事论事，连续性不强，不能对地方债务形成有效的规范。
二、典型国家政府债务管理的经验借鉴
1、美国：法规控制型地方政府债务管理模式
美国是由联邦政府、州政府、地方政府三级政府构成的联邦制国家。 各级政府均可在法律法规允许的范围举借债务。 在举借债务的形式上面，联邦政府可以发行公债，而州政府和地方政府可通过市政债券、融资租赁和银行借款等形式举借债务。 同时，美国构建了一套完整的债务管理法律体系，以防止政府过度负债，平衡财政收支，发挥法律法规对市场的调节作用。
2、澳大利亚：合作安排型地方政府债务管理模式
在澳大利亚， 地方政府举借债务需经过财政部长批准，同时对于借款的用途也有明确的限定，借款必须用在基础设施项目的建设方面。 澳大利亚设立专门的借款委员会对借款进行统一的管理。 首先由联邦政府和各州地方政府向借款委员会提交下一个年度计划的举债规模；其次借款委员会对所提交的举债规模进行研究、分析、协商，若认为其符合国家宏观经济发展需要，则最终通过文件的形式下达到联邦政府和各州政府。
3、日本：行政控制型地方政府债务管理模式
日本实行的是中央、都道府县和市町村三级财政管理体制。 日本的法律中明确的规定，各级地方政府（ 包括都道府县和市町村）均具有举债权，但是所举借债务的用途必须是一般公营事业或紧急灾难。 中央政府对个地方政府的债务进行行政的控制和干预。
三、我国政府债务规模存在的问题
1、规模过大
我国地方政府债务规模巨大，逐年递增。 比如，在 2011年我国地方政府的国内债务总额为 71410.8 亿元，到 2012年债务总额上升到了 76747.91 亿元，增加了 5337.11 亿元，而到了 2013 年债务总额更是为 85836.05 亿元，与 2012 年相比增长了 9088.14 亿元。 照这样计算，如此大规模的债务，如果不考虑交易成本，每年仅还本付息这项支出就占了地方可支配收入的约 1/3. 再加之社会保险的普及以及各项教育费用的支出， 地方政府收支差距更加明显，只能通过举借债务维持收支平衡，从而导致地方债务的规模越来越大，进入无法摆脱的死循环。
2、结构不合理
结构不合理主要表现在两个方面，一是指地方政府债务的期限结构不合理，二是指债权人结构不合理。 地方政府投资的重点一般是公路、基建、医疗、教育及传统产业的技术升级改造等基础设施和公益性项目，而这些项目的一个特点就是周期很长，盈利能力差有的甚至的免费提供的，资金无法回收。 当债务到期或者需要支付利息的时候，政府只能将债务展期或者寻找新的投资人，债务的期限设置极为不合理。
3、使用效率不高
一方面，政府接入的资金利用程度不高，在一定时期内存在着资金的暂时闲置。 由于地方政府对资金缺乏科学合理的项目规划和融资安排，融通得到的资金的投向未能做出合理的规划，导致了资金短时间内的闲置浪费。 另一方面，地方政府债务资金使用效率很低。 由于人力的限制，在政府债务方面缺乏专门的预算管理人员和项目资金评估部门，举债的来的资金通常由政府部门规定拨付资金的数量并规定使用的方向，而资金管理部门和使用部门是平行单位关系，未能对资金的使用情况进行有效的监督管理权限，这样就可能造成资金的侵占、挪用等现象，甚至出现资金使用部门为了得到更多的资金的“ 钓鱼工程”现象。
四、完善我国政府债务规模的建议
1、清理债务存量，控制新增债务
第一，建立偿债准备金制度，按照一个固定的比例，每年从地方的可支配收入中提取一定量的资金作为偿债准备金，防范政府无法足额支付利息或者还本的风险。 第二，对不具备发展潜力或者盈利能力差的地方政府扶植的企业进行破产清算，避免政府继续为了维持其经营而投入大量资金，造成资金的浪费。 将对这些企业的清算所得列入到地方债务偿债准备基金中，增强政府的还款能力。 第三，减少债务存量。 减少债务的存量是现如今各级地方政府的当务之急。一方面，控制新增债务的总量。对即将新增的债务，地方政府应当进行严格的考察，确定其融资方式、融资规模、信誉等级等等，尽可能的减少债务的增长幅度。 另一方面，多渠道化解债务存量。 清理债务的存量不一定必须依靠财政资金，政府可以采用多种方式。 比如，发行地方政府债券进行债务置换，将短期高息的银行贷款置换为长期低息的政府债券，缓解地方政府还债压力，将风险置于可控范围；运用金融创新手段，如成立地方资产管理公司，引入民间资本，动员社会力量，实现银行信贷资产证券化或债转股；积极协调银行，协商贷款展期，在银行贷款到期后，地方政府无力偿还本金的情况下，可与银行协商实行贷款展期等等，方式灵活多样。
2、建立严格的地方政府债务管理制体
一方面，建立透明的地方财政信息收支制度。 我国地方财政的主要收入来源于税收收入，因此每个纳税义务人都有权知道自己交的税都用在了哪些地方。 建立透明的地方财政收支制度，不仅可以让每个纳税义务人监督地方政府的支出， 同时也有利于中央对地方政府债务规模的控制，实时监督地方债务的借、用、还每个环节，有效的避免信息的不对称。 其次，建立严格的地方政府债务管理制度，明确政府部门的权责和界限，防止发生预算软约束下的推诿责任等现象。 要做到该点，必须改革债务预算编制体系，将债务预算纳入地方政府的预算管理当中进行管理，编制会计报表，综合的反应地方的资产负债情况。 建立起以权责发生制为基础的政府会计制度。 同时做好对债务资金的借用、使用、偿还各个环节严格的监督和限制，考察资金的使用效率和效果，为建立专业的投资、决策、收益等部门进行资金的精细化管理，防止出现大的违规行为导致的风险损失，对债务资金的期限结构、项目收益、未来的现金流和偿付能力等情况清楚掌握，根据实际的变化情况及时的调整，做到规划清晰明了，防止资金的挪用、侵占和损失。
3、完善地方政府债务预算制度
我国应当借鉴澳大利亚的债务管理模式，对地方债务实行严格的预算制度。 预算的内容应当包括：债务的规模、债务时间的长短、人均的负债、地方政府的债务依存度、地方债务的使用等方面的内容。 年度终了时，各级地方政府应当对下一年度的举债情况进行预算。 预算的内容应当包括举债的数量、用途、来源、使用效率等。 国家对各级政府报送上来的预算进行分析、研究、讨论，若认为预算内容符合当地的发展情况，则批准预算请求。 债务预算制度的实施，有利于加强政府的管控。 鉴于当前地方政府债务形成机理较为复杂，全国缺乏统一的预算编制标准，并且地方政府债务的统计数据也不完整，为此，我国可采用先试点后推广的办法，在部分地区先行试验，及时发现问题并且总结经验，制定出一套适合我国国情的地方债务预算制度。
综上所述，当前我国地方政府债务的规模巨大，面临着极大的风险， 如何控制和完善地方政府债务的规模、加强对方政府债务规模的管理值得我们进行深入的研究。 只有防范和化解地方政府的债务风险，才能促进我国整体经济的又好又快发展。
【 参考文献】
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[2] 马海涛：地方政府债务纳入预算管理研究[J].当代财经，2014（ 6） .
[3] 杨亚军：基于风险管理的地方政府债务会计系统构建[J].审计研究，2013（ 3）。
