今年以来,公务员薪酬改革一直备受人们关注,但方案迟迟未能出台,体现了改革难度大,问题性质复杂,社会关联度高.
从公务员本身来看,收入不够生存生活费用,经济压力大,付出收入不成正比,工作积极性难以保障使不少公务员陷入"围城"困局;从社会的角度看,由于所披露和诟病的问题繁多,社会对该问题形成了敏感而排斥的心理,人们对公务员工资普遍存在猜疑.
这样的矛盾对立,导致学界和有关部门探讨公务员工资问题时,没有一个相对公平的语言表达氛围.那么,我国目前公务员的薪酬制度到底存在哪些问题呢?该如何寻求解决途径?
"大一统"薪酬制度之困
内部人觉得不合理,而外部人觉得不公平,对于公务员薪酬问题,不同的角度、相反的结论.针对两者之间的巨大分歧和反差,我们需要认真分析该制度的设计初衷,以及一些深层次问题.
自新中国成立以来,共经历了四次大的公务员薪酬制度改革,前三次都是在计划经济下制定和执行的,基本上属于计划分配的范畴.
2006 年的公务员工资改革,重要目的就在于清理规范各种津贴和补贴,做到基本统一同一地区不同单位的公务员收入水平,使地区之间公务员收入差距控制在一个合理的范围内.
目前,公务员工资由四个方面构成:
"基本工资 + 津贴 + 补贴 + 奖金".基本工资,即职务工资和级别工资.津贴由地区津贴和岗位津贴构成,其中地区津贴又包括地区附加津贴和艰苦边远地区津贴.奖金实际上是指公务员的年终一次性奖金,凡在定期考核中被确定为优秀、称职的公务员均可享受.而公务员的补贴制度尚缺乏明确的规定.公务员工资的标准则是根据级别加以一一对应.
在这种工资结构及其标准的体系中,充分体现了科层制分配等级化的特点,加上结构刚性、标准刚化,执行起来只能是机械僵化,缺乏灵活度,适应不了我国公务员千差万别的内部情况,导致"保健"功能不足",激励"功能无从谈起,对于公务员整体素质提升及其工作积极性的提高,无法起到应有的作用.
公务员薪酬制度与职位设计体系是完全对应的,而在科层制中,主导运转的关键要素也就是职务和级别.由于职务岗位和权力的稀缺性,往往导致"千军万马挤独木桥",越是基层公务员在薪酬体系中越居于不利地位.
因此,正如很多公务员所诟病的,现行公务员薪酬制度根本没有体现按劳分配,也没有体现按贡献分配的价值原则,导致广大基层公务员过早出现过低的"天花板",影响了大多数基层公务员的积极性和创造力.
同时,地区津贴对于公务员工资的影响也非常大.由于我国的经济发展战略是让一部分人先富起来、让一部分地区先富起来,而先富起来地区的整个经济发展水平和生活消费成本也必然大幅度上涨.为此,在该地工作生活的公务员工资必然也要体现这个"差距".但显然,这对于全国公务员"大一统"的薪酬制度是一个很大的挑战.
虽然《公务员法》规定,实行工资调查制度,定期调整公务员工资水平.但实际中却没有一个权威的机构,在较大的范围内明确地做过这方面工作,更没有形成一个定期调查制度.正是该项制度的缺失,使公务员工资的调整工作迟迟提不上日程,这也是公务员薪酬制度改革明显滞后的一个重要原因.
"多车道"改革
在当前背景下,针对公务员薪酬改革的复杂性,我们必须逐步厘清公务员薪酬改革的各种障碍,优化公务员薪酬改革的思路和措施.
首先要有效区分公务员薪酬与收入是两个不同的概念,前者指的是公务员作为劳动者基于其劳动和工作贡献获得的合理报酬;而后者则可能除前者之外会包含着不合法的灰色收入及贪污受贿等,一定要明确两者的界限,才能分别进行对待.
公务员薪酬制度改革,关键是要增强制度的适应性和激励功能.目前,针对现行公务员工资标准偏低、结构刚性、激励不足等问题,需要我们在建立兼顾效率与公平的分配模型的基础上,进行公务员管理体制的创新,和薪酬制度的优化改革.
具体而言:一是改变公务员管理,"考试一张卷、培训一堂课、考核一根尺、升迁一把梯、待遇一锅饭"的"大一统"模式,推行公务员管理分类.公务员分类改革就是推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度,探索建立全新的薪级工资制度.
这个改革,一方面要通过细化分类,铺设更多的并行轨道,大幅拓宽机会均等的上升阶梯.把公务员职业规划由"独木桥"变为"多车道",有利于解决基层队伍压职压级问题;另一方面是合理有序地设计公务员升迁的路径和激励等级,配以相关的公务员工资的标准及其结构,有利于缩小基层公务员与中高层公务员之间的收入差别,减少类别内的层级,解决基层公务员"天花板"过低的激励难题.
二是与公务员聘任制改革相结合,创新对聘任制公务员的工资标准,解决对聘任制公务员的有效激励问题;聘任制不仅能解决一些岗位的人才、技术需求问题,还有利于逐步打破领导干部终身制,充分发挥"鲶鱼效应",从制度上解决"官本位"问题.
三是要探索绩效考核和"按绩分配"的问题.在工资标准的改革上,要加强考核制度的优化和制定合理的绩效标准,把激励重心更多地放在级别和专业技术职称上来,完善职务和职级并行的薪酬制度,以此来使灰色收入"阳光"化,并努力取消灰色收入.
同时,公务员薪酬制度改革要与廉政建设相结合.在实践中,公务员工资往往被与腐败问题相关连.实际上合理的薪酬保障,往往是公务廉政保障机制建设的一个部分.确保公务员工资处于合理的一定的水准,使公务员生活有靠,家有所养,待遇有保障,与社会平均水平基本保持一致,从而"不必贪".
改革中的公共关系学
公务员工资问题屡屡成为社会关注的热点,充分说明民众对公务员薪酬制度是非常好奇而又缺乏了解的.
目前,公务员的管理趋向封闭和独立.正是这种隔离,导致"公务员工资话题"越来越敏感,而社会理解和包容却在不断递减.加上腐败问题的影响,人们很容易把工资改革与腐败行为、腐败现象关联起来,进一步增加了改革的难度.
针对公务员薪酬制度改革面临的阻力和认同困境,有必要从公共关系学的角度来加强工作,改进工作方式方法.其中最重要的就是实行"阳光工资制度",切实保障公众的合法知情权,制度化地公开公务员工资标准及其相关制度,建立社会化的工资调查和比较委员会,建立公开化的公务员工资改革程序和方案,确保公务员的工资改革在社会公众的监督之下稳妥进行.
实践中,我国有关部门在"阳光工资"的道路上进行了先期的尝试,需要在这方面继续深入探索.
虽然公务员管理是一个封闭系统内的专业管理,但鉴于公务员工资本身具有的敏感性,用的是纳税人的钱,必须接受公民或者纳税人的监督.因此,有必要成立一个具有社会民意性质的机构,来执掌公务员薪酬调查职能,并相应地建立多方参与和协调的公务员工资调资机制.也就是说,应该有一个综合的、体现民意的科学决策机制,来决定公务员工资的水平、标准及其相关程序问题.
具体路径方面:一是实行工资调查制度,使公务员工资体现市场工资基本水平,体现国民生产发展水平.二是建立常态化的体现民意的决策程序及其机制.或通过人民代表机构进行民主决策,或由相关行政部门在决策过程中引进听证程序,通过吸纳各方的民意,创新和发展民主决策机制.三是切实听取各方面的民意,凝聚共识.代表中不仅要有公务员的代表,更需要有纳税人和公民代表,要有更好的社会沟通及其共识.
