1 问题的提出
保障性住房一般包括经济适用房、公共租赁房、廉租住房和动迁安置房等。随着2013年上海地区保障房项目的集中交付，其运营难、管理难、纠纷多等社会问题也接踵而至。甚至有人断言，运营问题不解决，保障房项目会成为21世纪高楼大厦里的“城中村”[1]。究其原因，上海的保障房项目在全过程管理上存在着“双轨制”，即规划、建设、分配阶段政府主导，使用运营阶段市场主导。
从全过程统筹管理的视角，针对“双轨制”所造成的“重建设、轻运营”的问题，探索应对机制，一方面可以解决好现有的矛盾，另一方面也可以为我国目前城镇化建设提供一些思路。
保障房项目管理的全过程，大致可以划分为规划、建设、分配和使用等四个阶段。目前对其规划、建设、分配三个管理阶段已有较多的研究。相比之下，使用阶段的研究尚未得到应有的关注，缺乏对保障性住房实施中出现的新问题的治理研究[2]。现有少量研究主要在物业管理模式和管理主体两个方面，如保障性住房物业管理模式的比较分析[3]、社区自治办法[4]；基于经济适用房住户满意度影响因素实证分析提出政府适度干预等原则[5]、借鉴香港公屋的社区管理制度[6]等。
保障房项目是一个阶段多、周期长、涉及面广的复杂过程，单一阶段的应对难以解决保障房项目使用阶段发生的问题。所以，有必要从全过程统筹管理的角度，系统地、综合地考虑使用阶段出现的问题，创新运营机制。
2 上海地区保障房项目的特点
保障房项目相对于其他住宅产品，更加受到具体城市的人口状况、经济政策、城市规划等诸多条件的制约，上海地区的保障房项目在具备一些共性之外，有着自身的区域特点。
2.1容积率高、人口密度高、选址偏远
由于保障性住房具有社会保障的性质，上海市政府对用地、户型、建筑面积等有严格的控制。以单套建筑面积为例，《上海市保障性住房建设导则（试行）》中规定，房型必须以Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ型为主，Ⅰ型50m2左右，Ⅱ型60m2左右，Ⅲ型85m2左右，套型面积还分别按动迁安置房、经济适用房和公共租赁房等三类设置相应的标准。
政府部门从最初对保障性住房项目的定位就决定了其属于大型的居住社区———高容积率、高层楼、一梯多户、人口密度高。上海保障房项目多处于城郊结合部位，交通、商业、教育等配套设施无法同步跟上，给入住的居民们带来了很多的不便，给项目的使用、运营管理带来了非常大的困难和压力。
2.2项目的建设和运营“双轨制”
上海地区保障房项目规划、建设、分配阶段基本上由政府主导，无论是设计要求还是建设周期，市建交委都有严格的规定，而项目建设完工后的使用运营则按一般商品房操作，即以市场主导的模式运营。由于前端的政府主导，保障房项目规划建设阶段所遇到的瓶颈问题，如建设用地、建设资金等，都由政府从制度上和政策上解决。
保障房项目的性质使得后期运营阶段面临的问题，仅仅依靠市场手段无法有效解决，即使在发达国家这也1[7]。正是“前后轨”的脱节导致保障房项目的经营问题、管理问题突现。在经营方面，上海市对一般商品房的物业管理费采用政府限价方式，保障房也不例外。以徐汇区为例，保障性住房的物业服务费定价不能高于2005年出台的上海市分等收费的二级标准，但当时上海的最低工资为690元/月[8]。时至今日，最低工资于2013年四月调整为1620元/月[8]，加上2008年《劳动合同法》的实施和沪府发（2011）26、27、28 号文（非沪职工综合保险改成城镇保险等），都使得保障房项目的经营成本大大增加。另一方面，《上海市保障性住房建设导则（试行）》中要求，新建保障性住房按“四高”标准建设，其中“一高”就是高标准管理，但却没有相应的高价格、高营收与之匹配，显然有悖于市场规律。
2.3保障房项目以动迁安置房为主
上海地区的特点致使其保障房结构严重失调。以2010年为例，全市累计供应保障性住宅用地764公顷，作为保障性住房主力的经济适用房和公共租赁房总量仅有133公顷，而动迁安置房用地则有590公顷，其占比超过了76%[9]。而2011年8月5日颁布的《上海市动迁安置房管理办法》中规定：“动迁安置房在取得房地产权证后的3年内，不得转让、抵押”，换言之，即三年以后动迁安置房就有可能变成一般商品房。以徐汇区馨宁公寓为例，该小区原本由动迁安置房和公共租赁房构成（权宜之计暂时由两家物业公司管理），而三年后可能成为少部分商品房、大多数保障房混居的楼盘。现有的政策和法律显然还未覆盖这个层面，可想而知，任由现有的市场主导模式，后续问题可能层出不穷。
3 保障房项目运营机制的探讨
由于保障房的对象属于中低收入家庭，从社会学角度看，他们代表着特定的社会阶层，有着相似的价值观、人生观。后期运营解决不好，绝不仅仅是经济问题，甚至会带来重大的社会问题[10]。所以有必要基于保障房项目的特点，紧紧围绕服务对象，从规划阶段的开发管理、建设阶段的工程管理、分配阶段的机制管理、使用阶段的社区管理（上海地区或称为“综合治理”）四个方面，对保障房项目实施全过程统筹管理，将政府现有在前面各阶段的主导作用向产业链下游———使用阶段沿伸出去。这样，“政府主导、市场为辅”的全过程统筹管理运作战略，既能解决上海地区目前保障性住房项目“双轨制”的严重脱节，克服目前政府项目中普遍存在的“重建设，轻运营”的通病，又可以更好地体现政府实施救济和保障的初衷，确保保障性住房的可持续发展。
3.1建立住户、居委、物业前期介入的机制
由于政府在规划建设阶段发挥了主导作用，上海地区的保障房项目无论从房屋质量上还是小区环境上都很完美，但随着这些项目的交付使用，“敲墙党”、“黑车党”、“脏乱差”等问题也暴露出来，如果在项目规划阶段和建设阶段更有针对性，很多问题可以有效规避。譬如：“敲墙党”的出现一定程度上反映了房型设计不合理；“黑车党”的出现反映了保障房项目选址偏远，交通配套不是特别完备；“脏乱差”一定程度体现了物业公司小区环境管理不到位，而深层次看则是经营困难、难乎为继等。
而这些问题如果能在项目决策、规划、建设阶段充分听取保障对象、物业公司的建议或意见[11]，让政策制订者和建设主管部门充分了解中低收入家庭衣、食、住、行等生活习惯，从法律法规的制定到项目竣工验收，将长期积累的管理知识与生活经验融入进去，不仅能从源头上优化项目，减少上述脱节，还可以为以后的合理运营、长效管理打下良好的基础。为此，需要建立保障房项目前期介入机制，如图1所示。
3.2实施“政府主导、以房养房”的经营机制
上海地区保障房项目大多采用的是BT模式，这种形式在规划建设阶段取得了良好的效果，突破了很多政策瓶颈，但在项目的使用阶段却实行市场化运作。这种“双轨制”使得特定项目的建设成果在使用阶段难以体现，导致后期的物业运行陷入“物业管理费限价→物业公司经营困难→服务质量低→收缴率低”的恶性循环。所以针对面向特定阶层的特定项目，为切实展现保障房政策的功效，政府应该在使用阶段继续发挥作用，实行“政府主导、以房养房”的经营机制，如图2所示。
首先，政府主管部门应引入第三方评估机构，对保障房物业管理的各项服务标准、价格、成本进行测算，每年确定当地保障房的平均市场经营水平。这样一方面可以对物业公司的经营状况实施评估，另一方面根据评估情况对其用于补贴的经营性收入实施监管。其次，建立特定的保障房物业管理供应商数据库，在其范围内招投标，提高进入壁垒。保障房的属性决定了必须由具备相应实力、相当经验的物业公司来运作，以确保其使用寿命和服务质量。第三，配备一定比例的经营性资产。苏州市建设局要求开发商在开发楼盘时，配备一定面积的经营资产，其收入用于补贴物业公司的日常运营。上海也可以借鉴这方面的经验，在相应的服务标准下，根据保本微利的原则和第三方测定的经营水平，提供相应的经营性用房。与此同时，将公共部位的经营权纳入物业公司的经营范围，通过其获取合法经营收入。如此，政府不仅可以从行政补贴中脱离出来，达到“以房养房”的目的，不再陷入售后公房的怪圈，而且企业又可以按准市场化运作模式来解决运营问题[3]。
最后，从税收减免上、政策制订上对保障房的物业管理企业进行扶持。
3.3实行政府、住户、第三方的监管机制
保障房项目的后续管理应纳入社会管理的范畴，正如有些学者提到的，凡是那些住房问题得到有效解决的国家和地区，都普遍采取了成功的政府主动干预机制[12]。目前上海地区保障房管理中所产生的诸多问题并非某一个委、办、局或物业公司可以解决，所以政府应借鉴新加坡市镇委员会的办法[13]，牵头将各相关部门（如：城管、工商、房地局、街道等）组织起来，成立专门机构对项目使用阶段的各项工作实施统一管理。
整个社区在对野蛮装修、敲诈勒索、居改非、群租等违法行为实施有效管理的同时，定期对物业公司的经营状况、服务质量、经营性收入的使用实行监督。专门机构在每年对管理水平、服务质量、客户满意度进行评估的基础上对其择优汰劣，最终对住户负责[13]，如图3所示。
3.4围绕三个机制，健全使用阶段法规体系
目前保障房项目的发展如火如荼，根本原因是房地产市场宏观调控的结果。建管依据是国家在宏观调控阶段制定的特殊政策，而这种政策上的不确定性以及房地产市场的不确定性致使全国各地保障房使用阶段的法律法规未形成体系，上海地区也不例外。尤其是现有的相关法规，在面临项目后期运营时很不适应，如住户的群租、切割承重墙、改变设计用途等问题，按现有的行政执法方式操作需要几个月时间，届时违章已经既成事实、形成气候。特别是违规出租问题不仅严重影响了保障房政策的实施，更深层面上危害了社会公平[2]。因而前述保障房前期介入机制、经营机制、监管机制如果没有系统的、连续性的法规体系作保障，类似违规违章后果会进一步放大而积重难返。
建立有针对性的使用阶段法律体系，必须以降低上述两个不确定源作为切入点[14]。降低两个不确定源要依托前期介入机制、使用阶段的经营机制和监管机制三个平台。而三个平台的有效实施，则需要围绕保障对象的特点，制定专门的、有针对性的法律法规。须从项目全过程统筹管理的视角出发制定覆盖三种机制的法律体系，尤其后期经营中如一个小区多家公司、服务项目的设置、装修押金的收取、业主大会的筹建等方面突破现有的法规框架，给筛选后的物业公司授予适当权限。
4 结 语
保障性住房建设是政府关注和解决民生的重要举措，是“以人为本，以民为先”的具体体现。本文基于项目全过程统筹管理的视角，在分析上海地区保障房项目特点的基础上，建议项目规划建设阶段建立实施前期介入机制，使用阶段实施“政府主导、以房养房”的经营机制，实行政府机构、住户代表、第三方的监管机制，并以降低政策和市场的不确定性为切入点，健全使用阶段法规体系，以消除目前保障房项目“双轨制”的困惑。总体上看，目前国内对保障房项目使用阶段的研究尚处于起步阶段，实践中还有许多需要探索的新问题，今后可以在项目运营方面进行更深入的研究。
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