引 言
“课题制”是指那些来源于政府财政、按照公平竞争、择优支持的原则，在执行过程中以课题（或项目）为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。我国的课题制是在借鉴国外的国家科学基金制度，结合我国经济体制向市场经济转变的需求基础上于20世纪末提出的，2002年初由国务院转发了科技部、财政部等四部委制定的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，从“十五”开始在国家科技计划中全面推行课题制。
国内学者对课题制的研究始于20世纪末。刘东、杜占元(1998)对国家科研计划课题制提出的背景、内涵及意义进行了分析，认为科技的实施既是一项系统工程，也是一项基础性的制度建设，课题制的实施必将推动我国科研管理体制改革的深化和研究与开发效率的提高。
2002年11月，在联合国开发计划署的支持下，科技部邀请负责科研计划管理的十多位国内外专家、管理者共同座谈讨论国家科研经费课题制实施的有关问题。何明、李金林等（2002），纪延光、韩之俊（2003）对课题制管理模式给科研项目管理过程造成的影响进行了研究。朱付元（2003），冯昌盛、张晓冰等（2003）讨论了课题制对高校科技管理的影响。华琳、李栩辉（2004a，2004b）认为，全面实施的课题制管理，延伸了科技管理的内涵。需要注重任务书签订、经费预算书编制、知识产权保护等环节，以提高科技资源优化配置效率。这些研究从不同侧面探讨了课题制的意义及其制度要求。
随着课题制度实施的进一步展开，学者们开始注意到制度实施带来的问题。臧春荣、谢素华等（2004），谭晓宁（2004），王延中（2007a），王义明（2007），贾小明(2008)对课题制管理存在的问题进行了分析，并针对各自研究领域具体的问题提出了相应的对策与建议。汪兰芳、田斌等（2005）分析了实施课题制模式将对地方高校科技发展产生的影响，并针对国家科技计划管理模式改革，探讨了地方高校科技发展的定位以及应采取的一些必要措施。王延中（2007b）分析了成本补偿制在社会科学课题项目经费管理中的适用性与不适用性，提出有意忽略或者抹杀课题组成员劳动投入的做法，在课题数量增多、经费增加的情况下越来越难以适应现实需求。
目前关于课题制的研究文献还较少，已有文献大都集中在课题制的制度解读和问题辨识两个方面，缺乏对课题制实施的条件环境因素、制度预期及实施成效方面的系统分析。本文在对相关文献资料进行整理分析的基础上，系统提出了课题制的制度预期与课题制实施应具备的条件和环境，结合访谈和调研的结果提出课题制实施的成效及存在的主要问题，并提出完善课题制的措施与建议。
1 课题制的制度预期及其实现状况分析
为了研究国家科技计划实施课题制的状况，本文对从事国家科技计划的相关科研专家、管理和财务人员进行了访谈和调研，访谈和调研的内容主要涉及他们对于课题制实施成效与存在的主要问题的看法。具体的调研和访谈包括：对清华大学从事国家科技计划的专家和清华科研院的管理专家进行访谈；关于清华大学老师和博士生《提升我国科学创新能力》的调查问卷中科研经费和课题制的相关问题的统计数据进行汇集；关于科技部的《国家科技计划管理调查问卷》调查数据进行汇集；了解科技部计划司关于科技计划管理湖南调研组调研情况。
课题制在制度制定之初有特定的制度预期，总结起来有以下几点：第一，合理配置科技资源，提高科研经费的使用效率。第二，引入竞争机制，适应市场经济的需要。第三，打破单位限制，跨单位组织课题组。第四，规范国家科研计划及其经费的管理制度。第五，明确课题各参与主体的责权利关系。
1.1 课题制度预期的实现状况
课题制实施十年以来，在应对市场经济需求和适应国家科技体制改革方面起到重要作用，但同时也带来新的问题，课题制制定之初的制度预期未能完全实现。本文对实施课题制的相关参与人员调研、访谈及相关文献分析的基础上，对课题制度预期的实现情况进行了总结。
第一，“合理地配置科技资源，提高科研经费的使用效率”是课题制度预期的首要目标。这一制度预期基本实现。在访谈中，大多数学者认为课题制实施成效是好的，普遍认为实施课题制以来，无论是在课题经费的获得，还是在科研环境和条件的改善方面都比以前有了极大的改善。
第二，课题制引入竞争机制，激发了研究人员的研究积极性，适应市场经济的需要。竞争性资助方式课题制的引入打破了单一划拨渠道获得科研经费的方式，挖掘了研究人员的研究潜力，更加适应市场经济的要求。
第三，课题制实行的跨单位组织课题组形式大于内容，难以实行跨单位之间真正的合作。由于受我国科研体系中长期存在的科研人员行政隶属关系的影响，难以从根本上真正实现科研人员的自由流动，使得跨单位组织课题制的形式大于内容。
第四，课题制在规范了各类国家科技计划管理的同时，也带来了一系列课题实施的制度性障碍。课题制规范了各类国家科技计划管理，实现了各科技计划执行制度上的统一，有利于国家科技计划各项科研工作的协调发展。但是也带来了课题制适用范围、实施程序和经费管理等方面的制度性障碍。
第五，课题制在强调课题参与主体责权利的同时，由于主体间的协同难以有效保证，影响了课题总体目标的实现。科技部和财政部之间缺乏制度化的沟通和协调，课题负责人缺乏有效的手段控制课题的实施进程；各子课题之间缺乏有效的约束沟通机制；弱化了项目依托单位与项目主管部门之间的联系。
1.2 制度预期外出现的新情况
课题制实施过程中还出现了许多我们之前没有估计到的一些问题和现象。这其中既有课题制本身的设计缺陷造成的问题，也有与课题制进行配套的其他相关制度环境不够完善而导致的问题。主要表现在以下几个方面。
第一，国家科技计划全面实施课题制导致了我国科技资源配置方式呈现单一化的趋势。形成了单一的课题制配置科技资源的状况，缺乏对基础研究和其他科研基础设施与团队相对稳定的投入和支持。
第二，课题制的资源配置模式在一定程度上影响了一线科研人员的研究精力和时间。课题制设置了复杂的执行程序和资金使用规则来保证科研经费的使用，科研人员需要花费大量的时间和精力来应对课题制的正常运行，导致科研经费使用效率减低。
第三，以课题制为主导的科技资源配置方式，不利于科学家致力于高质量和长周期的科研工作。竞争性的科技资源配置模式使得那些需要长期研究的基础性研究项目难以得到稳定性的支持，科学家难以进行长远的规划，很难持续长期高质量的探索性研究。
第四，国家科技计划研究经费使用不规范。全额预算制度所规定的各单项开支的经费使用比例不合理。由于制度所给出的自由调节的范围过小，使得几乎各课题都在想法解决如何使经费使用看起来相对合理的办法，严重影响了科研经费的实际使用功效。严格规范使用课题经费的设计初衷最终却部分地成为约束科学家创造性地开展科研活动的因素。
第五，课题制的实施放大了“马太效应”对科研工作者的影响。课题制使得那些原来声誉和地位较高的科学家在科研资源分配中处于更为有利的位置，从而放大了“马太效应”对科研工作者的影响。过于集中的科研经费会由于边际效率递减的作用降低经费的使用效率，这和我们设计课题制时所预期的提高科研经费使用效率的初衷也是背道而驰的。
2 课题制度设计中存在的问题
国家科研计划实施课题制管理以来，在推进科技管理体制改革，提高科技资源分配效率、激发科研人员积极性，增强科技体系活力方面发挥了重要作用。但由于对课题制的作用、意义与局限性的认识不足，同时缺乏有效、配套的制度安排，课题制的实施出现了诸多问题。对比我国课题制实施现状与制度预期，本文认为需要从四个方面进行反思：课题制实施的条件及范围、课题制的制度体系、课题制的经费管理制度、课题制的配套制度。鉴于课题制经费管理制度的问题已经在《课题制科研经费管理存在的问题与对策》一文中作了详细论述，本文只讨论其他三个方面的问题与对策。
2.1 课题制实施的条件及范围
我国国家科技计划课题制实施条件及范围方面的问题主要有以下几个方面。
（1）国家科技计划科技资源配置的布局存在不合理现象，科研经费过度集中在发达地区的科研机构和知名专家手中。现行科技资源在宏观布局上存在严重的不均衡状态，优先的科技资源严重集中在北京、上海等发达的东部地区。课题制是竞争性的科技资源配置方式，在科研任务供求双方信息不对称的情况下，极易导致科技资源配置中“马太效应”的过度作用，导致科研经费过度地向发达地区和知名专家倾斜。由于各地科研基础和科研条件不同，科研经费存在一定程度的布局差别是合理和有效的，但是受到边际效应递减因素的影响，这种资源的相对集中达到一定限度后必然会出现效应递减的现象。科研经费在科研人员中的分配同样存在边际效应递减的问题，无论专家的学术水平有多高，他所能驾驭的科研任务总是有限的，过分的集中必将导致研究经费的低效。
（2）对不完全适合课题试制的科研活动单一地采用课题制的管理方法，导致竞争的项目投入与稳定的机构投入之间缺乏必要的均衡。课题制的设计初衷是为了在现有的科研体系中建立一个竞争的科研环境，能够充分整合现有的科技资源。课题制是一个竞争性的以课题组作为研究主体的科技资源分配方式，这种制度的设计在适应我国科研体系从国家事业单位拨款制向市场化转变的过程中起到了很好的推动作用，达到了预想的设计效果。但课题制本身也存在着局限性，单一的课题制管理方法使得科研经费的获得缺乏稳定性和连续性，使得需要较长时间的研究项目和课题难以获得有效的支持。特别对于那些更多是以个人研究为主的基础性研究领域，课题制以课题组作为研究主体的方法在对这类性质领域的资助方面存在着制度缺陷。
（3） 国家科技计划实施课题制系统性考虑不足，科技计划之间的衔接性、互补性不足，课题实施与科技计划战略目标之间的关联不够紧密。我国现有科技计划主要包括：基础研究计划、国家科技支撑计划、高技术研究发展计划、科技基础条件平台建设计划、政策引导类计划等。各类科技计划设计时分工较为明确，但由于缺乏统一协调的机制使其在具体实施过程中容易出现项目或课题的交叉和重复现象。现有的科技计划课题制更多地着力于应用型项目，在基础性研究上明显存在着投入不足的现象。
2.2 课题制执行环节的制度
课题立项和评审等具体执行环节上还存在诸多制度缺陷和违规现象，具体表现在以下几个方面。
（1）课题在立项和评审过程中存在诸多制度缺陷和违规现象。我国国家科技计划在项目的评审过程中，无论项目大小都要经历极为复杂的评审和论证程序。在实际操作过程中，科技部难以全面地照顾到所有的项目，致使大多数项目的考核和评审流于形式，徒增科研人员和管理部门的工作，造成课题组穷于应付，管理部门疲于奔命。与之相对应，在确定大项目时，往往又会出现应投入的论证和评审相对不足，造成事实上由相关领导“拍脑门”决定项目的不合理现象。在项目立项和评审过程中尽管规定了回避制度，但在实际操作过程中还是出现了评审组专家和其他项目当事人有着种种联系的现象。撰写项目申请指南的人实际上就是申请项目的人，进行项目评估和评审的人与项目执行存在着关联关系等现象严重影响评估和评审公平。另外，在项目的评估和评审过程中还存在着专家组成员“塞项目”，或者讨要子课题的问题，使得整个科技计划课题的实施流程难以在一个公平合理的环境中有效进行。
（2） 课题制执行环节缺乏有效的约束机制，相关制度安排存在冲突。对课题负责人和参与者承诺的职责以及对课题依托单位承诺的支持条件等缺乏有效的约束和监督，相关制度安排存在冲突。虽然课题的任务书对课题相关责任方的责权利都做了约定，但是与普通的合同相比，课题任务书对各行为主体的约束力明显不足。另外，国家科技计划的资助方——政府和承担者——课题组都没有承担相关法律责任的法人地位，在具体的责任追究和承担上也存在明显的指向不明确等问题。
（3） 课题归口部门间缺乏信息沟通和共享机制，难以避免类似项目的重复申请。课题的主要参与方——课题的归口方、课题的依托单位、课题的承担者、专家或者中介机构以及课题的其他参与成员之间构成了保证课题从构思立项到顺利完成的行动者网络。目前这一网络中间的信息沟通和共享出现了一个难以解决的问题：就是由于缺乏有效的沟通渠道和信息共享机制导致类似项目重复立项现象严重，造成有限的科技资源的低效和浪费。
（4） 课题的验收流于形式，成果评定重量不重质。国家科技计划在课题验收过程中，由于项目任务书中的约定更多的是软约束，对课题要解决的问题不明确，多为用一些定量的指标来衡量是否完成项目任务，加之研究合同对研究主体的约束也存在严重问题。这些问题导致课题在验收时无法或者难以严格执行项目任务书，最终导致大量“合格”成果的出现，难以出现有质量和有深度的“精品”。
2.3 课题制的配套制度
课题制存在的另一个重要问题就是，与课题制实施的相关配套制度建设滞后。这里的配套制度主要指与课题制实施紧密联系的人事制度、社会信用体系、薪酬制度，这些制度虽然不属于课题制度本身的制度体系，但是对课题制的正常运行与实施成效的影响却同样是至关重要的，它与课题制实施的条件和范围因素一起直接影响着课题制实施的效果。
课题制度设计的初衷之一就是希望通过实施课题制实现跨部门、跨机构整合科研人员并促进科研人员流动，以实现对科研人员智力资源的最优集成。但是由于受到相关配套制度的影响，使得课题制这一设计初衷难以得到很好的体现，导致出现课题制与相关改革不配套、财政预算管理制度改革与科研单位现状脱节的现象。
3 完善课题制的对策建议
从当代公共资助的研究与开发事业的使命和科技资源分配的改革理念出发，课题制是一种必要的制度安排。项目符合当代科学技术发展的特点和市场经济的要求，更有利于促进资源的高效配置和提高创新效率，有效实施课题制需要一系列必要的制度变迁和相应的科研文化建设。为了解决课题制实施过程中存在的问题，本文认为应该从以下几个方面入手来完善课题制及相关的配套政策。
3.1 明确课题制适用条件及适用范围，提高稳定性经费的比例
（1） 明确课题制管理模式的适用条件，形成多种管理模式互补的多元化管理体系。课题制适用于有相对明确目标、任务和考核标准的科研计划，且以课题组为基本单位。对不完全适合这种模式的科研计划项目，有必要探讨其他的管理模式。如对有较强探索性和不确定性的基础研究，需要把竞争的项目投入与稳定的平台或基地投入结合起来；对“重大科技专项”等需要较强组织协调力、行政约束力和明确责任主体的科研计划，“项目领导小组”需要以法人为基本对象进行计划管理。
（2）提高国家科技计划经费资助模式中稳定性经费的比例。目前国家科技计划中竞争性支持在总经费中所占的比例过高，应该加大稳定性支持的力度。增加“973”计划中实行稳定性支持的比例，可以参用追加资助和滚动资助的形式来支持，从而减少重新申请和过度竞争对一线科研人员时间和精力的消耗。加大国家科技基础条件平台建设力度，重点支持一批有条件的科研院所和高校的国家重点实验室，给予相对稳定的资金支持，提供稳定的科研环境。
（3）提高国家各科技计划之间的衔接和协调工作。现有的国家科技计划和各部委的科技计划之前缺乏有效的沟通和协调机制。科技归口管理的国家科技计划之间的“863”、“973”、支撑计划和创建平台计划等科技计划之间的衔接和协调也同样存在一定的问题。如何发挥国家科技计划各自的特点，采取合理的资助模式，针对科研执行主体的各自特点制定有针对性的制度来把“863”计划、“973”计划、支撑计划和基础平台计划与优秀团队建设等有效地协调起来，避免重复资助的现象出现。
3.2 改进课题制管理各环节的相关制度，完善课题制管理模式
（1）课题立项和评审过程中应兼顾公平和效率原则。现有国家科技计划的确立程序从撰写项目指南开始到项目的验收和成果评定同行专家全过程参与，这种制度设计从本质上保证了项目过程的公平、公正和透明，但是存在着如何提高效率的问题。同行评议专家面对大量的项目难免存在知识盲点，项目无论大小都实行同样的项目流程势必会降低项目的实施效率。整个流程中另一个突出的问题是项目主管部门的管理缺位，没有从根本上解决目前课题制实施过程中的效率低下问题。项目主管部门应加强履行管理、指导和监督职能，对专业性较强和相对规模较小的项目可直接指定评审专家，以避开盲点和提高效率。
（2） 构建全面系统的课题制度体系，明确课题参与各方在课题执行各环节的责任和权力。课题制的相关制度是包括课题立项、申请、实施和课题验收及成果评定等各环节一系列的制度体系。目前国家科技计划相关制度的制定存在最为突出的现象就是制度执行环境和条件过于理想化，在现实的环境中难以真正执行，甚至制度之间发生冲突的现象长期存在。例如，科研经费的全额预算管理在实际操作过程中给科研人员造成了过多的额外负担，几乎所有的课题组都采用各种变相措施应对过于严格的经费制度规定，这反映出经费管理制度和科研实际需要之间存在巨大差距。《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》（以下简称《规定》）明确指出：“所有以财政经费为主的项目都要实施课题制。”这一规定已经和现实需要之间的差距越来越大。国家科技计划中的国家重大专项难以与《规定》中所定义的课题制的课题或项目之间画上等号，课题制的相关规定没有进行及时的修改，导致制度之间出现矛盾和冲突。
（3） 建立课题信息共享的服务平台，规避类似项目在不同归口部门之间的无效重复。国家科技计划从立项开始到结题的过程相关信息的沟通不够充分。立项时对其他归口单位已有项目和课题主要成员的已有或在申请的项目情况缺乏了解，立项时无法规避内容类似和雷同项目的出现；由于课题和子课题及子课题之间缺乏有效的信息共享机制，课题负责人难以控制课题的总体进度，课题与子课题之间或者子课题之间可能出现主要观点或结论相互矛盾或不相容的现象；由于课题的科研管理人员缺乏对于课题进度信息的掌握，使得科研管理人员难以真正有效地对课题的总体运行做到检查、监督和控制；信息沟通机制的缺乏还会影响专家和中介机构对于课题进度和成果评定所给出的正确结论。建立一个国家科技计划参与者能够信息共享的服务平台，能够减少和解决诸多由于信息不对称给课题的正常高效运行所带来的一系列问题。
（4） 加强课题验收流程的管理，增加成果评定中研究质量考核的比重。现在国家科技计划的验收更多看中的是完成项目任务书所要求的报告和相应数量的文章情况以及科研经费的使用是否符合有关规定。由于项目信息沟通存在的障碍，归口单位、专家和中介机构难以准确地评价课题的实际研究成果和理论意义。对于课题研究的理论深度和意义缺乏有效的评价方法和手段，导致在最终评定项目时大量“合格”项目的出现。在项目结题时应加强验收环节的管理，充分发挥专家和中介机构在课题研究质量和研究深度的综合评定中所起的作用，在成果的评定中加大对课题质量的比重，促使有质量和深度的科研“精品”更多出现。
3.3 健全课题制相关配套制度，保障课题制更为有效地实施
国家科技计划实行课题制的设计初衷之一是能够跨部门组织课题组，能够集中最合适的科研人才参与国家科技计划的研究，但实际操作起来却有悖于这一要求。目前实行的课题负责人制度没有从根本上改变由于科研体系中“师傅带徒弟”的作坊式科研模式，无论现行的制度障碍还是课题组出于自身经济利益考虑要真正实现跨单位、跨部门的合作都存在诸多困难。相关的人事、信用、工资和福利等配套保障制度等存在严重的缺位现象，使得要实现课题制所要求的理想人员流动几乎没有可能，无法真正有效地把合适的研究人员吸纳到课题的研究中来。
要想从根本上改变这种课题组各自为战的模式，必须对课题制的相关配套制度进行重组，建立更为有效的课题制实施的制度环境。建立鼓励人员流动的制度和合作机制，在建立科研人员长期流动机制的基础上，借鉴在职博士后制度增加科研人员临时流动的机制；建立类似人民银行征信系统的科研人员完成项目和在研项目的查询系统；保证课题负责人和参与人员开展科研项目研究必要时间的相关制度和协调机制；完善并落实对科技计划课题制管理中违规行为的惩处制度。
加强对课题知识产权的保护，我国目前科研投入的主体是国家的财政投入和企业的研发经费投入，如何在把握保障科研经费投入单位和科研实际执行人之间的利益关系是更好地实现国家科技计划战略目标和实施科研成果转化的重要基础条件。目前我国企业在国家科技计划中所占的比例虽然有所提高但仍然不大，在具体的参与过程中也面临许多制度障碍，如知识产权归属不明确、科研经费的财务处理存在制度障碍等。如何克服企业参与国家科技计划的制度缺陷和操作层面的障碍是我国国家科技计划下一步必须要解决的问题。
总体上看，课题制对有明确国家任务导向的科技计划项目仍然是一种有效的管理模式，但需要进一步明确课题制的使用范围，改进课题制管理各环节的相关制度，完善课题制科研经费管理制度，健全课题制相关配套制度。
参考文献
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