近10年来，为实现京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济圈及其他城市群的一体化发展，打造“轨道上+”，在国家相关交通规划等政策的支持和推动下，城际铁路正处于大建设大发展的阶段，为经济发展做好交通先行。城际铁路具有线长、点多、面广的特点，地方政府、房地产商等路外单位各种跨线桥、下穿涵洞、车站商业综合体等委托代建项目也越来越多。在代建实施过程中，由于对风险管理重视不够高，风险管理意识不够强等原因，会形成施工协议不规范、开具发票难、收款难及后期管理维护难等主要风险。
一、城际铁路代建项目风险的概念
风险，一般是指给企业目标实现带来负面影响事项发生的不确定性及其带来的影响。城际铁路代建项目风险一般是指城际铁路业主单位在城际铁路建设过程中，地方政府、房地产商等路外单位委托代建的与城际铁路交叉或相关的工程项目，如各种跨线桥、下穿涵洞、新增车站通道、车站商业综合体等，在代建过程中形成对城际铁路业主单位的负面影响。
二、城际铁路代建项目主要风险分析
1. 代建项目协议不规范
目前，城际铁路业主单位有些地方单位委托代建协议书签订成《××项目出资协议》、《××项目合建出资协议》等形式，协议条款也比正式工程施工协议简化许多，条款也不够齐全，《××项目出资协议》主要明确项目建设的内容和支付的金额，在税务部门办理代建项目《跨区域涉税事项报告表》（即原来《外出经营活动税收管理证明》）时，税务部门往往会认定为合资建设或支付关系，属于非经营性行为和非应税收入等，无法审核通过，造成无法申报和预缴税款，也无法开具工程发票等风险，同时造成因无法按协议提供发票而难以收取工程款的风险。
2. 代建项目实行先施工，后补签施工协议
在城际铁路项目建设过程中，线路所在地政府通常会有跨线桥、道路涵洞、站前公路改造等市政设施项目委托，城际铁路业主单位代建。由于工期紧而不影响城际建设进度，将以建设会议、协调会议、专题会议等会议纪要的形式来确定代建项目的实施，然后才着手签订代建协议，甚至由于各种原因，代建项目完工后才签订代建协议。这种先施工，后签协议，或完工后补签协议的做法，不符合企业管理流程，也存在合规管理风险。同时，完工后补签代建协议，由于完工日期在签订时间前面，在财务部门去税务部门办理《跨区域涉税事项报告表》时，无法审核通过，涉及税务风险。另外，如果委托方在施工过程中，因各种原因需要变更设计或暂不实施、取消项目等，项目在建设中的建造费用谁来承担，都具有很大的不确定性，很可能造成城际铁路业主单位资产损失的风险。
3. 代建项目收款难
在代建项目实施过程中，由于许多代建项目与城际线路、车站是组成同一整体的，所以需要同步施工，工程已按计划施工，但有些代建项目却未能按合同进度按时收款，主要因素有：（1)合同不规范等原因造成无法缴税、无法开发票；（2)当地政府主管部门未按时申报代建项目年度财政预算；（3)委托方财务上出现资金不足或资金链断裂，造成项目停摆、烂尾等状况。这种情况多发生于房地产、商业综合体等委托的代建项目，形成了债权无法到期偿付的经营风险，甚至可能造成城际铁路业主单位资产损失的风险。
4. 税收政策调整带来的风险
在城际项目建设过程中，由于税收政策调整，使代建项目在办理缴税、开票时受到较大的困扰，也带来税收的风险。比如，2016年3月23日财政部、国家税务总局联合发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号），建筑业、房地产业、金融业等2016年5月1日起实行“营改增”。建筑业以开工日期在5月1日前、后划分为“老项目”与“新项目”，老项目可以按简易计税方法计税，增值税征收率为3%，与营改增前的建筑业营业税税率3%持平；新项目按一般计税方法计税，增值税税率为11%（2019年4月1日起税率调整为9%）。有些代建项目在5月1日前按3%营业税编制工程概算、预算，正在走签订协议流程阶段，在5月1日后才完成代建协议签订，如按老项目管理，又不符合认定条件，如按新项目管理，按11%增值税率实施，则存在税差问题等。
5. 代建项目后期管理风险
代建项目后期管理风险包含项目后期维护风险与安全责任风险两部分。地方政府、房地产商等路外单位委托城际铁路业主单位代建的各种跨线桥、下穿涵洞、车站新增出入口、车站商业综合体等完工后，大部分代建项目组成了城际铁路项目整体的部分，项目投入使用后，如果后期维护主体或维护费用未明确、安全责任划分不清，这部分代建项目则存在后期维护风险与安全责任风险，对城际铁路业主单位的影响是比较长远的，必须引起足够的重视。
三、应对策略与建议
1. 应做好代建项目风险管控的前期工作
代建协议签订前，城际铁路业主单位应加强对委托代建项目设计资料审核，重点是审核代建项目的设计标准是否与城际铁路一致，工程预算是否准确，工期是否合理等，避免产生不必要的争议、纠纷等风险，做好代建项目风险管控的前期工作，是加强代建项目风险管理的首要条件。
2. 代建协议不规范，造成无法开具发票
（1）在代建项目施工期内，城际铁路业主单位与委托代建单位可以将原《××项目出资协议》、《××项目合建出资协议》作为框架协议或作废，按标准工程施工协议格式、条款，签订《××项目代建协议书》，据以办理代建项目的《跨区域涉税事项报告表》、纳税申报、预缴税款、开票和申请工程款。
（2）如果超过代建项目施工期，代建项目程已经完工，无法补签《××项目代建协议书》，则需城际铁路业主单位与委托代建单位双方进行沟通、协商，将该代建工程款转为城际项目投资款进行拨付，由城际铁路业主方按照相关规定出具资本金证明。
3. 代建项目先施工，后签协议，造成无法预缴税款、开具发票
按建设会议、协调会议、专题会议等专题会议纪要等文件已开工或已完工的，城际铁路业主单位应尽快组织签订代建协议，将相关专题会议纪要、项目开工证明材料等作为签订代建协议的业务背景资料，证明业务的真实性和已开工的状态性，让税务部门对代建业务有全面的了解，取得税务部门的支持，代建协议的工程完工日期要往后推，以满足办税、开票的时间要求。在今后的代建项目管理中，要加强代建业务流程管理，防范类似风险发生。
4. 代建项目收款难
（1）签订代建协议时，要明确加大首期工程预付款比例，打破建筑业10%比例的常规做法，代建项目合同金额在5 000万元下的，按50%比例收取，合同金额在5 000万元以上的按30%比例收取，首期工程预付款可按工期分摊到每个月的工程进度款中扣除。同时，工程月度进度款按月度投资计划的95%结算，剩余5%的工程款在工程完工后、交付前支付。代建业务管理部门应按代建协议每月及时办理工程请款工作，紧盯工程款到账情况，委托方是地方政府相关部门的，要跟踪、提醒委托方做好财政预算申报工作。
（2）代建工程收款难，大部分是由地方房地产商等私营企业造成的。由于车站商业综合体等代建项目投资额比较大，工期比较长，一般是当地重点、亮点项目，所以在签订代建协议前，城际铁路业主单位应建议由项目所在地的地方政府部门牵头召开专题会议，形成会议纪要，地方政府对代建项目实施中用地、收款等问题给予协调，为以后解决代建项目收款问题争取更多的有利条件。
（3）在签订代建协议时，城际铁路业主单位要提出增加工程款结算的约束条款，注明如委托方未按时支付工程款，城际铁路业主单位有权暂停已完工产品的交付使用，直至按协议收回全部工程款，强化收款的主动权。
5. 税收政策变动风险
（1）认真学习研究税收新政策，重点是灵活把握过渡期政策，梳理过渡期新签的代建项目的情况，需要按老项目管理的代建项目，收集好相关业务背景资料，加强与税务部门沟通，加快做好老项目备案工作；
（2）确实不符合按老项目管理条件的，城际铁路业主单位应及时与委托方沟通，提出调整代建项目工程预算，补足税差；或签订由委托方作为甲方（业主方）、城际项目所在标段施工单位为乙方（施工方）、城际铁路业主单位作为丙方（监督管理方）的三方施工协议，直接由乙方负责代建项目的实施工作，城际铁路业主单位按当地或行业相关规定收取一定比例代建管理费。如《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》规定，一般投资额小于1亿元，代建管理费按2%收取。
6. 代建项目后期管理风险
代建项目后期管理风险是代建项目十分重要的风险，也是影响比较长远的风险，需要引起城际铁路业主单位足够重视，做好相关风险的管控工作。
代建项目完工后，形成2类资产：一类是委托方的独立资产，如地方政府委托代建的跨线桥等，委托方拥有资产的控制权和使用权等；另一类是城际铁路线路、车站等工程项目的一部分，与城际铁路组成整体资产。按实际管理、使用分为2种情况：（1)代建项目完工投入使用后，由城际铁路业主单位统一控制、管理和使用，如新增城际车站出入口等；（2)情况是委托方只拥有资产的管理权和使用权，如地方政府委托代建的下穿城际线路的市政道路涵洞等。所以，代建项目后期管理风险应根据不同的资产类型、不同的实际情况，研究、制定对应的应对策略。
（1）代建项目完工后形成委托方独立资产的，如地方政府委托代建的公路跨线桥等，城际铁路业主单位在代建协议或资产移交文件中要明确规定，工程完工移交委托方后，项目资产的后期维护管理和安全责任主体在委托方，以规避代建项目的后期管理风险。
（2）代建项目与城际铁路资产组成整体的，由城际业主单位统一管理和使用的，如新增车站出入口、延长车站出入通道等，城际业主单位应依据代建项目的空间、面积规模，按照后期的维修保养、保洁、安全设施与人力投入等相关费用项目，及与委托方商议支付后期维护费的计费年限，一次性收取足额的后期维护费和安全管理费用，以免因增加工程而后期增加额外维护费等费用支出。
（3）代建项目形成城际铁路资产，由委托方取得管理权和使用权的，如市政道路下穿涵洞等，这部分代建项目按“谁使用谁管理”的原则，在代建协议或资产移交文件明确委托方为项目投入使用后的维护管理和安全责任主体，负责代建项目产品的相关日常、定期维修保养、抗洪抢险，以及安装安全管理的各种设施等，同时履行安全管理的相关职责，承担安全管理的相关责任。
四、结语
随着我国社会主义现代化建设进程不断加快推进，《国家综合立体交通规划纲要》逐步加快实施，城际铁路线网将更加密集，新开工及完工投入运营的线路越来越多，地方单位委托城际铁路代建的项目也会越来越多，代建项目将面临更多、更复杂的风险管理问题，需要在工作实践中进一步分析、研究，制定相应的应对策略。
