摘要：国家推进“双一流”建设所需的空间资源为高校基建项目实施代建制管理模式提供了良好契机。从代建制的概念和基本框架出发, 从高校管理和项目实施的角度分析了高校基建项目推广代建制的意义。并以两所高校的具体实践为例, 分析代建制的委托内容、管理体制和实施效果, 进而对代建制在高校后续的推广实践提出三点建议。
关键词：代建制; 基建; 高校;
党的十九大报告指出:“优先发展教育事业。……加快一流大学和一流学科建设, 实现高等教育内涵式发展。”2015年8月至2017年9月, 党中央、国务院及相关部委陆续发布系列政策文件, “双一流”建设备受社会和学界关注。“双一流”建设是党中央、国务院高瞻远瞩作出的重大战略决策, 它能够提升我国高等教育的整体水平和国际竞争力, 能够为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供有力支撑。“双一流”建设为高校的发展带来了前所未有的机遇和挑战, 同时也对高校基建工作提出了新的更高要求。基建工作科学有序高效开展, 能够为高校的“双一流”建设提供充足的空间资源。
如何提高高校基本建设管理水平, 推进基建管理改革创新?以先进的建设项目管理模式取代传统的管理模式是重要举措之一, 也是大势所趋。其中, 代建制作为国外政府投资项目运用成熟的建设项目管理模式, 近年来在国内相关领域也逐步推广, 其在有效控制投资、确保安全质量、提高建设效率以及杜绝腐败等方面均有其优势。
因此, 新时代背景下, 高校基建项目实施、推广代建制管理模式, 从而助力“双一流”建设, 值得思考和探讨。
一、代建制管理模式定义
对国内代建制的定义可以从两种渠道来追溯, 一是政府部门有关文件对代建制的定义, 二是有关学者在研究中对代建制的定义。
《国务院关于投资体制改革的决定》指出“代建制”即通过招标等方式, 选择专业化的项目管理单位负责建设实施, 严格控制项目投资、质量和工期, 竣工验收后移交给使用单位。《北京市政府投资建设项目代建制管理办法 (试行) 》所称“代建制”, 是指政府通过招标的方式, 选择社会专业化的项目管理单位 (以下简称代建单位) , 负责项目的投资管理和建设组织实施工作, 项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
学界对代建制的定义不尽相同。严玲认为“代建制”是指“在公有产权约束下, 对社会化、专业化的工程项目管理单位接受政府业主全过程或部分委托, 按照委托代建合同约定对工程项目组织实施全过程或若干阶段的建设工程服务活动, 以及由此形成的项目契约组织中的委托代理关系进行优化的一整套涉及政府投资人、代建人、使用人、承包商、政府部门、银行等项目利益相关者共同治理的合同和制度安排。”张伟认为:“代建制是由政府主管部门通过公开招投标方式选择专业化的工程管理公司, 对工程实施全程管理, 把关投资、质量与进度, 验收项目之后, 将项目移交给使用单位的管理项目模式。”
基于上述分析, 可以对高校基建项目代建制管理模式作基本定义, 即高校通过公开招标的方式, 委托社会化、专业化的项目管理机构 (代建单位) , 全部或部分代行高校对基建项目投资管理、建设组织实施等职责, 对基建项目组织实施的全过程或若干阶段提供建设管理服务, 严格控制投资、质量和工期, 最终完成项目竣工验收并交付使用的管理模式。需要特别强调的是, 代建制不仅是字面上理解的“代为施工建设”之意, 它包含从项目立项开始到项目交付使用的项目实施全过程。基本框架如图1所示。
图1 高校基建项目代建制管理模式基本框架
二、高校基建项目推广代建制的意义
(一) 基于高校管理的角度分析
1. 使学校基建部门从微观管理更多转到宏观管理。
在传统基建管理模式下, 基建管理部门既要落实学校对基建项目的宏观要求, 确保顺利实现工程的设计使用功能;还需要参与工程管理, 确保工程质量和施工计划以及控制投资。引入代建制后, 理论上可以由代建单位发挥专业化优势, 承担微观层面的管理工作, 基建管理部门则更多从宏观层面实施管理。
2. 防止权力过于集中, 有效遏制腐败。
传统的高校基建管理模式导致基建管理部门权利过于集中, 多数时候既履行投资主体职责, 又负责工程建设管理, 即当“运动员”又当“裁判员”, 极易出现腐败风险。虽然有审计部门和纪检部门参与监管, 但是近年来高校基建领域的腐败案件频发的事实, 从侧面反映了监管的无力和无奈。代建制从体制机制上遏制了高校基建管理部门权利过于集中的局面, 引入代建单位参与项目实施全过程或部分阶段的管理工作, 降低腐败发生的可能性, 加大了不当得利的投机成本。
3. 精简管理机构, 节约人力成本。
高校基建项目周期性特征明显, 实施过程时间紧任务重, 加上各专业分工不同, 因此对专业技术人员的充足配备和业务能力提出了很高要求。但是, 受到福利待遇、人员编制等因素的制约, 高校基建管理队伍建设困难重重, 专业技术人员老化、新生力量匮乏问题凸显。代建制在一定程度上解决了上述问题, 为高校充实专业技术人员提供了一种新的途径, 既能够精简高校基建管理机构, 还能够节约高校聘用专业人员的人力成本。
(二) 基于项目实施的角度分析
1. 能够有效控制投资, 防止超概算。
有效控制基建项目投资, 成为高校及其上级主管部门高度关注的问题。长期以来, 高校基建项目存在大量超概算的现象。究其原因, 除了社会建筑企业不当竞争压低投标价格, 以及通货膨胀、政策变化等引发的其他客观原因外, 往往还存在着前期缺乏科学论证、业务能力不足、项目监管不力、“边设计、边施工”等原因。代建制可以解决上述不足, 从而有效控制投资。
2. 能够保证工程质量和工期进度。
代建单位选派高水平专业技术人员负责基建管理工作, 能够对各项施工细节进行处理控制, 保证工程整体质量。同时, 代建单位项目管理经验丰富, 可以有效降低建设管理过程中的协调成本, 提高建设效率, 尤其适合高校对施工时间、建设周期、工期等要求高的项目。
三、代建制的高校实践
通过查阅相关文献, 可以发现已有高校在基建领域尝试了代建制管理模式, 并取得了较好的效果。以江苏省盐城工学院和山东轻工业学院为例, 简要介绍代建制在高校基建领域的具体实施方式及效果, 为其他高校的实践提供些许借鉴。
(一) 委托代建内容
盐城工学院的代建项目是其新区二期的部分项目, 总建筑面积约10.5万平方米, 计划投资约1.56亿元。由于相关工作已完成或实施主体不宜代建单位承担, 盐城工学院在与代建单位确定委托代建的内容时, 把项目建议书的编制和征地拆迁的工作内容划在代建范围之外。同时考虑本期项目建设周期紧等情况, 不再区分阶段委托, 直接委托进行全过程代建。
山东轻工业学院的代建项目是其长清校区的公共教学楼工程, 总建筑面积约1.6万平方米, 计划投资0.85亿元。与盐城工学院的情况基本类似, 在确定委托代建内容时, 已获得项目建议书, 因此将项目建议书的编制划在代建范围之外。同时, 考虑到建设周期, 直接委托进行全过程代建。
(二) 管理体制
如下图所示, 在两所高校的实践中, 代建单位与业主 (高校) 、监理单位、施工单位形成的管理体制结构基本相同。高校以合同的方式, 委托代建单位直接管理监理单位和施工单位;高校对监理单位和施工单位实施间接管理;监理单位对施工单位行使监理职能。高校、代建单位、监理单位、施工单位四方各司其职, 形成较为清晰的管理体制结构。
图2 管理体制结构示意图
(三) 实施效果
根据范英健在其研究中的总结, 山东轻工业学院公共教学楼工程通过引进代建制, “对项目的投资、招标、设计、质量和安全等方面管理取得了成功, 完全达到了合同的要求, 实现了项目目标, 各方对工程建设均表示满意。”通过实施代建制, 项目的专业化管理水平得到明显提升;从机制上强化了投资约束, 防止投资超概;转换业主 (高校) 的职能, 从直接负责建设管理变为对代建单位监管为主, 对项目管理为辅的模式;同时, 能够防止权力寻租, 遏制腐败滋生。
四、结语
理论和实践均证明, 代建制在高校基建领域具有可行性, 也是大势所趋。但是, 代建制作为在高校基建领域尚处于起步阶段的管理模式, 在后续实践过程中, 仍有值得完善和探讨之处。
一是注重风险评估。既包括对代建单位履约能力的风险评估, 也包括项目实施过程中业主方对工程质量失控风险和资金使用失控风险的评估。二是相关法律制度的配套完善。建议有关部门出台相关法律法规, 对代建单位的资格认定、市场准入条件、服务费用、责任责罚等制定相应标准。三是实事求是、循序渐进推广代建制。不同地区的市场成熟度和不同高校的实际情况均有所不同, 建议在条件成熟地区的高校中先行推广, 循序渐进逐步铺开。
参考文献
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