摘要：基于建筑企业视角, 分析地下管廊PPP项目需要关注的要点, 包括区位选择、合法合规情况、投资条件、融资方案及投资风险等, 以期在保障可观投资收益的前提下拓展管廊市场。
关键词：综合管廊; PPP项目; 区位; 投资风险;
自2015年8月3日《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》发布以来, 城市地下综合管廊 (以下简称“地下管廊”) 成为国内基础设施投资建设新的热点领域。根据有关数据统计, 从未来市场前景看, “十三五”期间我国地下管廊的需求量将达到1.28万公里, 总投资将达到约1.6万亿元, 年均投资额4000亿元左右, 市场前景广阔。但是, 从目前市场总体情况看, 政府方依然处于较为强势地位, 普遍存在项目投资条件较差、低价抢标屡见不鲜等棘手问题。针对严峻形势, 本文从建筑企业角度出发, 对地下管廊PPP项目投融资模式及其关注要点进行初步总结与分析, 以期有效控制投资风险。
1 区位选择
由于目前管廊收费机制尚未明确, 政府财政所支付的可行性缺口补助成为社会投资方收益来源的重要保障, 因而投资地区的财政支付能力强弱至关重要。鉴于上述情况, 开展项目时应重点关注投资项目区位, 优先选取:1) 经济发达、人口稠密的一、二线城市、东南沿海地区以及与公司本身有良好合作关系的区域;2) 国家级新区和老城区核心关键节点区域, 所在区域铺设管廊尽量成网;3) 管廊试点城市。中央财政对地下管廊试点城市给予专项资金补助, 直辖市每年5亿元, 省会每年4亿元, 其他城市每年3亿元。同时, 财政部对地下管廊试点城市采用PPP模式达到一定比例的, 将按上述补助基数奖励10%。
2 合法合规情况
2017年以来, 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 (财预[2017]50号) 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 (财预[2017]87号) 等重要文件相继发布, 明确了PPP模式已成为基础设施建设领域投资唯一的合规模式, 这就要求在投资项目前须明确合法合规情况。特别应注意项目是否纳入各级PPP项目库, 其实施方案、物有所值评价及财政承受能力论证 (“两评价一方案”) 完成情况, 确保项目合法合规性完善。
3 投资条件
3.1 运作模式
目前管廊项目多采用“PPP (投资、建设、运营、维护一体化) (+EPC) +入廊单位付费+政府可行性缺口补助”模式投资建设。需特别关注如下问题: (1) 管廊的设计工作是否由公司负责。多数项目管廊的设计不由社会投资人负责, 该项涉及施工中的投资回报, 需额外关注; (2) 明确政府方出资方式、是否参与利润分配、是否参与项目经营管理、是否在经营决策方面具有一票否决权等问题; (3) 项目是否引入基金参与。鉴于目前国资委压减任务要求、公司资产负债率较高等因素, 部分企业已尝试通过引入基金控股实现出表; (4) 根据招标文件, 明确除常规投资条件外, 是否有捆绑条件, 若出现附加条件, 特别是对公司后期建设运营产生较大风险的条款时, 应予以特别关注; (5) 部分项目在招募社会投资方前, 已先行注册成立项目公司, 中标社会资本须以增资扩股方式入股项目公司。由于涉及到股权变动, 公司应密切关注通过增资等方式进行股权变动的合法合规性及可操作性, 同时关注原项目公司是否存在不良资产或外债等隐患, 有效控制风险。
3.2 入廊费及运营维护费 (日常维护费)
根据目前地下管廊操作实例, 项目公司在项目范围内拥有管廊的特许经营权, 在运营期内收取“入廊费”及“运营维护费”。鉴于目前针对入廊费, 国家尚未出台相应政策明确具体收费标准, 公司在投资项目时应:
(1) 明确两种费用的支付方式及支付节点。年度支付或季度支付, 一次性支付或分期支付, 等额支付或递增、递减支付等;
(2) 针对入廊费收取工作, 由于涉及入廊单位较多, 若由社会投资人自行承担未来收入风险存在较大的不确定性, 因此须关注:项目所在地关于不同管线入廊的定价;政府关于管廊的规划以及对于入廊单位是否已有安排;根据风险分配机制, 应争取落实确定未来入廊计划, 由政府方负责入廊费的收取工作;
(3) 特别注意运营维护费的支付方式, 部分项目中该项费用在运营期内不做调整, 该项规定对于社会资本方影响较大。可与政府方及时沟通, 设定调价机制, 当运维费实际发生成本大于入廊单位支付额度时, 明确依据当年所发生的费用据实支付, 并由政府方对该部分费用进行兜底;
(4) 根据目前管廊项目, 核定的运维费大于实际运维发生成本的情况极少出现。但不排除随着运营技术、能力、经验的提升, 运维成本逐步下降。应与政府方提前沟通, 明确当出现上述情况时, 运维费收入减去成本后的利润归社会投资方所有。
3.3 可行性缺口补助
该项是对于管廊使用者付费不足部分予以补足, 目前管廊项目对于该部分的计算主要依据财政部公式进行:
其中, 项目建设成本包含工程费用、工程其他费用、预备费和建设期利息等;合理利润率, 以商业银行中长期贷款利率水平为基准, 充分考虑可用性服务费、使用量付费、绩效付费等不同情境, 结合风险因素确定;年度折现率, 目前项目按6%计算居多, 部分项目将该项作为标的;年度运营成本以管廊运营维护费为主;财政运营补助周期, 根据招标文件确定具体补贴年限;n为支付当年所处的运营期 (n=1、2、3…) ;当年使用者付费主要包括入廊费及运营维护费。
该项公式为一般计算公式, 具体项目依据招标文件不同, 会有不同程度变动。其中所涉及到的参数会经常用作招标标的供投标方报价。尤其是合理利润率和年度折现率决定项目在收回成本的基础上获得的回报水平, 需额外关注。目前多数管廊项目采用上述方法计算可行性缺口补助, 需关注以下问题:
(1) 应根据招标文件对于可行性缺口补助的详细规定, 明确政府方是否对该入廊费及运营维护费的收取进行兜底。由于目前国家尚未对两种费用的收费金额及方式进行明确规定, 暂无可以参考的标准, 因而可行性缺口补助能否按期足额支付至关重要, 将成为社会资本方能否获得预期收益最为重要的保障;
(2) 部分项目中该项补助具体支付金额与管廊运营维护的绩效考核挂钩, 需密切关注该部分招标文件表述;同时有效规避运营风险, 保障规定补助金额足额支付。
3.4 征地拆迁
项目征地拆迁工作一般由政府方负责, 费用计入项目总投资。应密切关注:1) 征地拆迁是否由政府负责, 费用是否计入总投资 (甘肃省某管廊项目的征拆工作已在招标前完成, 对于社会资本较为有利) ;2) 鉴于部分项目施工地点在老城区, 拆迁工作难度大、时间长, 应明确征拆费用是否由政府包干负责, 同时由于征拆所导致的施工延误, 也应由政府方承担相应责任。
4 投融资方案
地下管廊项目具有投资金额较大、运营周期较长等特点, 对于社会资本方的资金状况及融资能力都具有较高要求, 在投资中需关注以下问题:
1) 与政府方积极沟通, 明确是否已落实提供融资的意向银行, 确保融资可按期足额到位;
2) 针对某些管廊试点城市的项目, 明确所获得的中央财政专项资金补助可否用于项目, 若用于项目应明确具体补贴方式。例如吉林四平管廊项目, 由于四平市成功入选国家第二批管廊试点城市, 3年可获得约10.8亿元补贴资金, 项目公司实际贷款金额大幅下降, 有效降低项目融资风险;
3) 明确项目可否获取国开行等政策性银行所提供的低息贷款。若能争取, 则可大幅降低融资成本, 有效保障投资方收益。
5 投资风险分析
5.1 政策风险
风险点:入廊费收费标准及强制入廊的具体规定尚未发布。
防范措施:应与政府方积极沟通, 明确政府方对入廊费按照预测值进行保底, 并在PPP合同中予以明确。
5.2 政府违约风险
风险点:可行性缺口补助能否及时足额支付存在不确定性。
防范措施:须明确政府方将可行性缺口补助责任纳入跨年度财政预算, 并出具人大决议;根据财政承受能力论证, 明确项目需从预算中安排的支出比例。根据财政部规定 (《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》) 及财政部50号、87号文件相关要求, 确保相应费用及时足额支付。
5.3 项目公司运营风险
风险点:目前管廊领域尚无管理运营经验可借鉴, 因此可能出现在投标阶段自主报价的运营维护费不足以覆盖运营期实际发生的成本。
防范措施:在实际运营前做好成本预估, 在实际运营过程中严格控制成本支出, 规避运营成本超支风险;争取将智慧管廊等先进的运营方法引入, 降低运营成本。
5.4 项目管理风险
风险点:该种风险针对社会资本方以联合体方式投资建设项目, 同时联合体中各单位所占股比相近, 受股东各方利益影响, 可能在决策层存在意见不统一等管理风险。
防范措施:应按照“同股同权”原则约定各方的责、权、利。同时在项目公司组建时将通过《合资协议》及《公司章程》等商务文件进一步明确股东各方的责、权、利关系, 降低管理风险。
地下管廊近年在中央政府的大力推动和扶持下, 迎来了发展的黄金时期。但同时也需清楚地认识到, 由于入廊机制、补贴方式、运营模式等问题尚待完善, 对于投资人, 特别是社会资本方来讲还存在一定风险, 因此须对地下管廊项目有效甄别, 择优选择, 严控风险, 在推动国家地下管廊建设的同时有效保障社会资本方预期收益。
参考文献
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