根据2008年调整的5中长期铁路网规划6,为适应全面建设小康社会的目标要求,铁路网要扩大规模,完善结构,提高质量,快速扩充运输能力,迅速提高装备水平。到2020年,全国铁路营业里程达到12万km以上,客运专线及城际铁路建设目标1. 6万km以上,我国铁路的复线率、电气化率将分别提高到50%和60%,主要繁忙干线实现客货分线,基本形成布局合理、结构清晰、功能完善、衔接顺畅的铁路网络,运输能力满足国民经济和社会发展需要,主要技术装备达到和接近国际先进水平。
中国铁路要实现又好又快的发展,资金保障是一个重要的前提。一方面铁路作为国家的基础设施,其建设是政府、企业及社会各界的共同责任,铁路建设的投融资应该采取政府主导的多元化投资模式,广泛吸纳社会资本,多渠道筹措建设资金。另一方面,在项目的建设过程当中,应尽可能地提高投资效益,降低建设成本,使投资功能最大化。同时也要提高中国铁路的技术装备水平,降低运营成本。在竞争激烈的市场经济条件下,企业的生存与发展要求有效地控制成本,以创造出最高的效益。/高功效,低成本0是铁路发展对建设项目的基本要求。
1 我国工程造价管理的基本情况
我国工程造价管理体制建立于建国初期,随着经济体制改革的深入和对外开放政策的实施,我国基本建设概预算定额管理的模式已逐步转变为工程造价管理模式。主要表现在:
(1)重视和加强项目决策阶段的投资估算工作,努力提高可行性研究报告投资估算的准确度,切实发挥其控制项目总造价的作用。
(2)明确概预算工作不仅要反映设计、计算工程造价,更要能动地影响设计、优化设计,并发挥控制工程造价、促进合理使用建设资金的作用。
(3)从建筑产品也是商品的认识出发,以价值为基础,确定建设工程造价和建筑安装工程造价,使工程造价的构成合理化,逐步与国际惯例接轨。
(4)把竞争机制引入工程造价管理体制,打破以行政手段分配建设任务和施工单位依附于主管部门的体制,在相对平等的条件下进行招标承包,择优选择工程承包公司和设备材料供应单位,以促进这些单位改善经营,提高应变能力和竞争能力,降低工程造价。
(5)以动态的方法研究和管理工程造价。研究如何体现项目投资额的时间价值,要求各地区、各部门工程造价管理机构要定期公布各种设备、材料、工资、机械台班的价格指数以及各类工程造价指数,建立地区、部门以及全国的工程造价管理信息系统。
(6)对工程造价的估算、概算、预算、承包合同价、结算价、竣工决算实行一体化管理,逐步建立一体化管理制度,改变过去分段管理的状况。
(7)工程造价咨询产生并逐渐发展。作为受委托方,为建设项目的工程造价的合理确定和有效控制提供咨询服务的工程造价咨询单位在全国全面、迅速发展。
(8)为了适应我国建筑市场的发展和国际市场竞争的需求,推行工程量清单计价模式,建筑工程承发包主要通过招投标方式来实现。我国的工程造价管理正在逐步建立市场形成价格的机制,实现工程造价管理市场化,形成社会化的工程造价咨询服务业,与国际惯例接轨。
2 我国铁路工程造价管理的基本情况
长期以来,铁路基建工程的计价体系,一直由计划经济时代沿用而来,虽然随着时间的推移,按照有关规定对定额和编制办法进行了多次修改,但随着市场经济的发展和成熟,已显得越来越不适应。其主要表现为:工程定额系统修编推迟后,施工工艺、工法与实际有较大差异;费用计取标准及其所占比重不能完全反映客观实际,与现行企业现代化管理体制不符;费用内容需要与经济发展相协调。铁路一直没有完整的工程量计算规则,由设计人员计算,因而对于同一工程不同人员设计计算的数量有时会产生较大的差异,投资也不同。因此还应在完善定额的同时制定出整套的工程量计算规则。
目前我国铁路建设成本存在着很大的不确定性,不同投资渠道的项目建设成本差别很大,我国铁路工程概算不能完全反映铁路工程实际造价,对铁路建设投资控制造成一定的困难。
随着铁路投资体制改革的深入和我国建筑市场的逐步开放,施工单位和设计单位已先后脱离铁道部,这就对铁路建设项目投资的控制带来了一些新情况和新问题,在这种新的形式下,应及时采取有效的措施,在设计、施工的不同阶段严格控制铁路建设成本,降低工程造价,提高资金使用效率。
3 国外工程造价管理的情况
发达国家的工程造价管理开展得比较早,在成本控制方面已经积累了很多经验,而且更符合市场经济的要求。分析国外工程造价管理,其特点主要表现在以下几个方面:
3. 1 政府间接调控
在国外,按项目投资来源渠道的不同,一般可划分为政府投资项目和私人投资项目。政府对建设工程造价的管理,主要采用间接手段,对政府投资项目和私人投资项目实施不同力度和深度的管理,重点控制政府投资项目。如英国对政府投资工程采取集中管理的办法,按政府的有关面积标准、造价指标,在核定的投资范围内进行方案设计、施工设计,实行目标控制,不得突破。如遇非正常因素非突破不可时,宁可在保证使用功能的前提下降低标准,也要将投资控制在额度范围内。
美国对政府的投资项目则采取2种方式: (1)由政府设专门机构对工程进行直接管理。美国各地方政府、州政府、联邦政府都设有相应的管理机构,代表各级政府专门负责管理建设工程; (2)通过公开招标委托承包商进行管理。美国法律规定所有政府投资项目都要采取公开招标,特定情况下(涉及国防、军事机密等)可邀请招标和议标。但对项目的审批权限、技术标准(规范)、价格、指数都做出特定规定,确保项目资金不突破审批的金额。而对于私人投资项目,国外先进的工程造价管理一般都是对项目的具体实施过程不加干预,只进行政策引导和信息指导,由市场调节,政府对造价进行宏观管理和间接调控。
3. 2 有章可循的计价依据
从国外情况看,工程造价依据仍然是不可缺少的。
美国对于工程造价计价的标准不由政府部门组织制订,没有统一的造价计价依据和标准。定额、指标、费用标准等,一般是由各个大型的工程咨询公司制订。
各地的咨询机构,根据本地区的具体特点,制订单位工程的消耗量和基价,作为所管辖项目的造价估算的标准。此外,美国联邦政府、州政府和地方政府也根据各自积累的工程造价资料,并参考各工程咨询公司有关造价的资料,对各自管辖的政府工程项目制订相应的计价标准,作为项目费用估算的依据。
英国工程量计算规则是参与工程建设各方共同遵守的计量、计价的基本规则,现行的5建筑工程工程量计算规则6是皇家测量协会组织制订并为各方共同认可的,在英国使用最为广泛。此外,还有5土木工程工程量计算规则6等。英国政府投资的工程从确定投资和控制工程项目规模及造价的需要出发,各部门大都制订并经财政部门认可了各种建设标准和造价指标,这些标准和指标作为各部门向国家申报投资、控制规划设计、确定工程项目规模和投资的基础,也是审批立项、确定规模和造价限额的依据。在英国十分重视已完工数据资料的积累和数据库的建设。每个皇家测量师学会会员都有责任和义务将自己经办的已完工程数据资料按照规定的格式认真填报,收入学会数据库,同时也具备利用数据库资料的权利。计算机实行全国联网,所有会员资料共享。这些不仅为测算各类工程的造价指数提供基础,同时也为工程在没有设计图纸及资料的情况下,提供类似工程造价资料和信息参考。
在英国,对工程造价的调整及价格指数的测定、发布等有一整套比较科学、严密的办法,政府部门发布5工程调整规定6和5价格指数说明6等文件。
3. 3 多渠道的工程造价信息
及时、准确地捕捉建筑市场价格信息是业主和承包商保持竞争优势和取得盈利的关键。造价信息是建筑产品估价和结算的重要依据,是建筑市场价格变化的指示灯。在美国,建筑造价指数一般由一些咨询机构和新闻媒介来编制,在多种造价信息来源中ENR(EngineeringNews-Record)造价指标是比较重要的一种。编制ENR造价指数的目的是为了准确地预测建筑价格,确定工程造价。它是一个加权总指数,由构件钢材、波特兰水泥、木材和普通劳动力4种个体指数组成。ENR共编制2种指数,一是建筑造价指数,一是房屋造价指数。ENR指数资料来源于20个美国城市和2个加拿大城市, ENR在这些城市中派有信息员,专门负责收集价格资料和信息。ENR总部则将这些信息员收集到的价格信息和数据汇总,并在每周的星期四计算并发布最近的造价指数。
3. 4 造价工程师的动态估价
在英国,业主对工程的估价一般要委托工料测量师行来完成。测量师行的估价大体上是按比较法和系数法进行,经过长期的估价实践,他们拥有极为丰富的工程造价实例资料,甚至建立了工程造价数据库,对于标书中所列出的每一项目价格的确定都有自己的标准。在估价时,工料测量师行将不同设计阶段提供的拟建工程项目资料与以往同类工程项目对比,结合当前建筑市场行情,确定项目单价,未能计算的项目(或没有对比对象的项目),则以其它建筑物造价分析得出的资料补充。承包商在投标时的估价一般要凭自己的经验来完成,往往把投标工程划分为各分部工程,根据本企业定额计算出所需人工、材料、机械等的消耗量,而人工单价主要根据各工头的报价,材料单价主要根据各材料供应商的报价加以比较确定,承包商根据建筑市场供求情况随行就市,自行确定管理费率,最后作出体现当时当地实际价格的工程报价。工程任何一方的估价,都是以市场状况为重要依据,是完全意义的动态估价。
在美国,工程造价的估算主要由设计部门或专业估价公司来承担,造价估算师在具体编制工程造价估算时,除了考虑工程项目本身的特征因素(如项目拟采用的独特工艺和新技术、项目管理方式、现有场地条件以及资源获得的难易程度等)外,一般还对项目进行较为详细的风险分析,以确定适度的预备费。但确定工程预备费的比例并不固定,因项目风险程度的大小而不同,对于风险较大的项目,预备费的比例较高,否则较小。造价估算师通过掌握不同的预备费率来调节造价估算的总体水平。美国工程造价估算中的人工费由基本工资和工资附加两部分组成。其中工资附加项包括管理费、保险金、劳动保护金、退休费、税金等。
材料费和机械使用费均以现行的市场行情或市场租赁价作为造价估算的基础,并在人工费、材料费和机械使用费总额的基础上按照一定的比例(一般为10%左右)计提管理费和利润。
3. 5 通用的合同文本
作为各方签定的契约,合同在国外工程造价管理中有着重要的地位,对双方都具有约束力,对于各方利益与义务的实现都有重要的意义。因此,国外都把严格按合同规定办事作为一项通用的准则来执行,并且有的国家还实行通用合同文本。
在英国,其建筑合同制度已有几百年的历史,有着丰富的内容和庞大的体系。澳大利亚、新加坡和香港的建筑合同制度都始于英国,着名的国际咨询师联合会FIDIC合同文件,也以英国的一种文件作为母本。
英国有着一套完整的标准建筑合同体系,包括JCT(JointContractTriounal联合合同化)合同系列、ACA(咨询顾问建筑师协会)合同系列、ICE(土木工程师学会)合同系列、皇家政府合同系列。JCT是英国的主要合同体系,主要通用于房屋建筑工程。JCT合同系列本身又是一个系统的合同文本体系,它针对房屋建筑中不同的工程规模、性质、建造条件,提供各种不同的文本,供建设人员在发包、采购时选择。其内容由三部分组成,即协议书条款、合同条件和附录。
3. 6 实施过程中的造价控制
国外对工程造价的管理是以市场为中心的动态控制。造价工程师能对造价计划执行中所出现的问题及时分析研究,及时采取纠正措施,这种强调项目实施过程中的造价管理的做法,体现了造价控制的动态性,并且重视造价管理所具有的随环境、工作的进行以及价格等变化而调整造价控制标准和控制方法的动态特征。
以美国为例,造价工程师十分重视工程项目具体实施过程中的控制和管理,对工作预算执行情况的检查和分析工作做得非常细致,对于建设工程的各分部分项工程都有详细的成本计划,美国建筑承包商是以各分部分项工程的成本详细计划为依据来检查工程造价计划的执行情况。对于工程实施阶段实际成本与计划目标出现偏差的工程项目,首先按照一定标准筛选成本差异,然后进行重要成本差异分析,并填写成本差异分析报告表,由此反映出造成此项差异的原因、此项成本差异对项目其它成本项目的影响、拟采取的纠正措施以及实施这些措施的时间、负责人及所需条件等。
对于采取措施的项目成本,每月还应跟踪检查采取措施后费用的变化情况。如果采取的措施不能消除成本差异,则需重新进行此项成本差异的分析,再提出新的纠正措施,如果仍不奏效,造价控制项目经理则有必要重新审定项目的竣工决算。而且,美国一些大的工程公司,非常重视工程变更的管理工作,建立了较为详细的工程变更制度,可随时根据各种变化的情况及时提出变更,修改造价估算。美国工程造价的动态控制还体现在造价信息的反馈系统。各工程公司的造价管理单位十分注意收集在造价管理各个阶段上的造价资料,并把向有关行业提出造价信息资料视为一种应尽的义务,不仅注意收集造价资料,也派调查员实地调查。这种造价控制反馈系统使动态控制以事实为依据,保证了造价管理的科学性。
4 主要研究结论及相关政策建议
4. 1 加强工程项目设计阶段的造价控制
对工程造价的有效控制应该是以设计阶段为重点的建设全过程造价控制。工程造价控制的关键在于施工前的投资决策和设计阶段,而在项目作出决策后,控制工程造价的关键就在于设计。据西方一些国家的分析,设计费一般只相当于全寿命费用的1%以下,但正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75%以上。由此可见,设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的。
4. 2 对工程造价采取主动控制
主动控制就是将系统论和控制论用于项目管理,将控制立足于事先主动地采取决策措施,以尽可能地减少以至避免目标值与实际值的偏差。抛弃了过去那种/偏离-纠偏-再偏离-再纠偏0的被动控制的方法,减少了纠偏的费用。技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段。在工程建设中应把技术和经济有机结合,通过技术比较、经济分析和效果评价,正确处理技术先进和经济合理两者之间的对立统一关系,力求在技术先进条件下的经济合理,在经济合理基础上的技术先进,把控制工程造价的观念渗透到各项设计和施工技术措施之中。
4. 3 降低项目的寿命周期成本
铁路建设项目要想获得良好的经济效益,使投资效益最大化,降低项目的寿命周期成本是一个至关重要的问题。工程寿命周期是指工程产品从研究开发、设计、建造、使用直到报废所经历的全部时间,包括设置费(建设成本)和维持费(使用成本)。工程项目在其设置阶段就应该进行透彻的研究,对此要加以权衡,找出整个系统的最佳平衡点,使总费用达到最低。降低铁路建设项目的寿命周期成本、提高投资效益的关键是强本减末,严格控制投资规模,项目运营单位的观念要尽快转变到投资主体上来,不搞大而全小而全,避免造成不必要的浪费和过度的奢华。另外在设计标准上还应着眼于未来的发展,避免运营后不断改造,在方案上严格把关,在投资确定上着眼于符合市场经济发展的实际。
4. 4 采取有效的工程项目组织管理模式
采取有效的工程项目组织管理模式也是控制工程造价的有效方法。实行项目法人负责制、资本金制,对项目策划、资金筹措、建设经营、债务偿还和资产保值增值等全过程负责。在施工管理中,引入招投标管理等竞争机制,择优选择施工和监理单位,建立一整套与之相适应的监理监督机制,硬化施工合同管理。严格实行工程招投标和工程监理制,控制工程造价、确保施工质量,促进建设管理的质量和投资效益的提高,保障中国铁路又好又快的发展。
参考文献:
[1] 中长期铁路网规划(2008年调整)[S].北京:国家发展和改革委员会, 2008.
[2] 尹贻林.工程造价计价与控制[M].北京:中国计划出版社, 2007.
[3] 尹贻林.建设工程项目价值管理[M].天津:天津人民出版社, 2006.
