海洋资源是一种储量丰富的新资源，正确认识海洋资源价值并实现海洋资源的合理开发，对确保海洋经济安全、维护海洋生态乃至促进国家经济有序运行具有重要意义。海洋不仅能够提供油气、矿产等资源，还可以开发海洋，发展运输、渔业等产业，改善经济增长方式，优化产业结构。海洋资源的开发有助于增强中国与其他国家的分工合作，加深对外合作交流；保障国家资源的安全，避免经济陷入被动。
虽然我国总体上是大陆国家，但其海岸线长达1.8万余公里，岛屿岸线达1.4万余公里，海岸线系数为0.00188,位居世界第94位。[1]
这些海岸带蕴藏着极其丰富的海洋资源。然而，近年来，海洋周边国家不时觊觎我国海洋岛屿，使我国的海洋资源在事实上出现了一系列的开发困局，"搁置争议、共同开发"的战略原则也面临严峻挑战。国际海洋经济实践表明，合理、有节地开发海洋资源，才能实现海洋资源的可持续利用。[2]
为此，要进一步制定合乎时代发展的国家海洋资源开发规划，挖掘海洋资源开发新的经济增长点，创新海洋资源开发管理长效机制。本研究拟立于海洋经济三维参与主体视角，将海洋资源开发置身于整个国家能源战略体系当中，通过构建国家政府、海洋资源开发企业、海洋环境NGO等三维参与主体权责配置创新机制，以为解决我国海洋资源开发的现实困局提供学术建言与理论指引。
一、海洋资源及中国海洋资源
海洋资源能给相关国家带来重要的经济利益，国际社会围绕岛屿问题产生了许多纠纷。为此，1982年，在牙买加的蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》，该公约1994年生效，现已获世界150多个国家签署并批准。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）明确规定"一国可对距其海岸线200海里（约370公里）的海域拥有经济专属权"[3],它是现代海洋法体系中最重要和最基本的法律文件，创立了许多新的规则和制度，建立了国际海底制度、大陆架外部界限制度以及海洋争端解决制度。[4]
这些制度规范了海洋资源的开发与管理。但由于历史的遗留问题以及各国现存的种种争议等，《公约》在岛屿界定上存在着一定的缺陷。中国总体上是大陆国家，长期以来对大量远离大陆、自然条件恶劣、经济价值不高的无人岛屿缺乏有效的控制，导致在主权争端中处于不利地位。一些无人岛被他国非法长期占据，而武力解决面临重重阻碍，使"搁置争议、共同开发"面临严峻挑战。但从总体上看，中国和平解决争端的立场没有改变，"搁置争议、共同开发"促进了与海洋周边国家的合作，是中国处理与周边国家间领土、领海主权争端的重要指导原则。目前周边海域出现各种争端，不是这一战略有问题，而是缺乏战略实施机制。十六大提出了开发海洋资源的任务。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确中国发展海洋经济的意义，强调陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力；科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、海岸带和海洋生态环境；保障海上通道安全，维护我国的海洋权益。[5]
十八大在"大力推进生态文明建设"部分明确提出，中国应"提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国".[6]当下，中国海洋资源开发活动处于安全边界之内，并得到了国家有效的安全保障，由于其投资价值评估主要受海洋资源项目本身的影响而不是突发的人为因素，所以我国的海洋资源投资风险也被控制到了一定的范围之内；"三沙市"的成立等行政主体的升级有助于提供区域性的政策支持，为我国海洋资源的开发活动创设了良好的市场环境与有利的政策因素；另外，近几年来，我国不断加强对海岸沿线及海岛区域的整体布局与建设，这极大改善了我国海岸、岛屿的公共基础设施建设与升级，使海洋资源开发有了持续的公共服务保障。尽管如此，我国海洋资源开发还存在诸多劣势，诸如：南海等诸多海洋岛屿区域，其控制区的群岛人口较少、陆地面积小、控制力不够强，区域整体发展能力偏弱，对大陆地区的依赖性较强；有些海洋区域的公共服务不够健全，很多岛屿的港口和运输业难以形成定期活动；在资源开发方面，岛屿海洋资源的开发严重依赖大陆的物资供给与支撑，这导致了我国对海岛的开发仍然非常有限。我国海洋资源开发能力的滞后影响了中国海洋权利的行使，但是随着中国现代化进程的日益深化，海洋权益的维护将得到进一步拓展与强化。
二、海洋资源开发的参与主体及其权责诉求
中国海洋资源的开发水平整体不高，海洋产业基础较弱，开发海洋资源需要多元主体的积极参与。
政府作为海洋资源的产权人，在海洋资源开发中要站在战略的高度，从宏观大局上把握开发的进程和力度，进行大量的基础设施建设；要制定政策、建立制度、明确法规，从制度上保障海洋资源的顺利开发和海洋环境的保护。海洋资源的开发要不断地市场化，才能增强其海洋产业的蓬勃发展，企业是海洋资源开发的重要主体，企业在追求自身效益的同时，也推动了海洋技术的发展，政府要推动海洋开发的市场化进程，通过政策倾斜等措施，鼓励企业参与到开发中。另外，海洋资源开发也会带来一定程度的环境破坏，政府、企业都有义务在开发资源的同时对海洋资源环境进行保护。区域内及国家间的环境保护组织在海洋资源的生态保护中起着监督作用，成为海洋资源开发的主体之一。海洋资源的开发需要多元主体的共同参与，只有各个主体相互协调，各负其责，共同开发，才能促进海洋资源的合理利用与整合。
（一）政府的责任与权限：政策法规的构建者与维护者
中国海洋资源归国家所有，海洋资源管理机构代表国家行使资源管理和处置权。国家应通过立法确权的方式完善海洋资源管理，建立海洋资源法律体系，增加对海洋资源管理的科技投入，拓展海洋经济产业链，强化海洋生态环境保护，构建海洋资源开发补偿机制，从税收等财政收入渠道投入资金用于海洋的生态环境和科学勘测，承担社会性项目的支出。在制定海洋区域发展规划时，应该把海洋资源的开发利用放在主要方面加以优先考虑，适当对海洋开发进行政策倾斜，在海洋产业政策、金融政策、科技创新政策等方面对海洋资源开发项目进行扶持，为海洋区域发展创造良好的政策环境。（1）在产业政策方面，通过一些特殊性的倾斜政策来实现海洋产业的合理布局，为海域可持续发展提供政策保障。在制定各海域规划时，引导重点产业与主要岛屿的协调发展，使岛屿成为附近海域产业发展的主要依托，注重海岛的生态保护和深海油气资源的勘探，推动远洋渔业、海洋运输业、海洋油气业和旅游业的协调发展，培育高资本投入、高技术密集的新兴海洋产业的发展，加快对海洋资源的开发利用。（2）在金融政策方面，依托大型资源开发项目进行投融资，拓宽海洋资源开发的金融通道，形成政府财政、企业利润、信贷投入齐头并进的局面，鼓励各种力量参与到海洋资源开发的市场进程当中，实现投资主体的多元化，从而降低开发风险，提高开发收益，保障海洋资源开发的持续性。（3）在科技创新政策方面，政府应该支持海洋科技创新特别是深海开发技术的创新研究，引导海洋资源开发企业与科研院所建立产学研联合，构建科技创新平台，促进科技成果的推广和转化，增加对海洋科研的投入，培育海洋人才队伍，转化发达国家的先进海洋科技成果，为中国大规模开发深海海域作充分的准备。在财税体制上，应适当向海洋资源开发社会效益较强的项目倾斜，健全海洋生态保护的转移支付体系，增加对公共产品的投入，努力经营海岛和海域，实现有效的管辖，增加对海洋探测、海上救济、海洋科考等公共活动的支持。
政府不仅是政策、法规和制度的制定者，同时也是海洋资源开发的参与者。处理好中央政府与地方政府在海洋资源开发的关系，合理整合政府资源，有利于海洋资源的有效开发和海洋环境的保护。目前关系国计民生的资源勘探、海洋油气开发、海洋矿产开发等资源性产品的开采主要以中央政府层面为主，这虽然有利于资源投入的集中，促进大型海洋工程的发展，但一定程度上造成了海洋资源的条块分割。在重大资源开发项目上，地方政府获利较少，而承担的安全保障和维护任务却较重，在一定程度上影响了这些区域的整体发展，对开展海洋资源开发造成不利的影响。仅仅依靠中央政府层面的投入显然是不够的，中央政府需要跟地方政府分享资源开发的成果，加强地方基础建设，地方政府才能提供更多的优质服务，为进一步开发海洋资源奠定基础。在保护海洋资源生态环境方面，中央政府应该发挥更大的作用，以保障海洋资源的持久发展，而对可再生资源的充分利用，应该由地方政府进行权利许可，避免权益的过分流失。
（二）企业的作为与担当：市场经济的助力者
进行海洋资源开发的主体应该是企业，在战略开发项目上，应该以国有大型企业和受到国家政策性支持的企业为主。从目前来看，海洋资源开发大多属于国有企业，但显然这种开发状态是不完整的，大型国有企业的开发活动并不能取代其他企业的合理开发活动。中国改革开放以来形成的招商引资经验，成为海洋资源发展的助力，通过招商引资，越来越多的民营乃至外资企业参与到海洋资源的开发中。
企业立足于有效的开发方式，促进了海洋产业的发展，提高了海洋资源开发技术的创新，推动海洋区域经济的发展。企业可以进入新兴产业，促成传统捕捞业的转型升级，摆脱目前发展面临的人少地狭、外部依赖性大的发展困境。但由于企业追求的是利益，在开发海洋资源过程中需要积极的引导。政府结合海洋资源的实际分布状况，制定适宜的资源开发政策，划定投资范围和开发区域，提供积极的引导，为后续的资源开发布局。通过政府重点引导，企业稳步开发的方式推动海洋资源开发效益的提高。企业在开发海洋资源的过程中要遵守国家的法律法规和规章制度，在政府的政策指导下进行有序开发，建立良好的开发秩序。海洋资源开发需要不断地市场化，企业作为市场的主体，在海洋资源市场化中扮演着重要角色。企业的参与促进了资源开发的市场化，也只有通过市场化才能提高资源的经济效益，不断完善海洋资源开发准入机制，扩大资源资产的开发范围，提高控制海域的空间使用效率，合理利用海岛资源，推动海洋科技与海洋产业的结合，提高海洋资源开发的技术水平，培育多样化的资源性产品，优化海洋资源的再生能力形成。
（三）环境保护组织的价值与作用：海洋生态的监督者
近年来，在开发海洋资源同时，环境污染问题逐渐凸显。据《2013年中国海洋环境质量公报》（中国国家海洋局2014年3月25日发布），我国2013年全国疏浚物海洋倾倒量高达16.085万立方米，重度富营养化率达15%强。[7]
海洋生态恶化的这一趋势在21世纪初就已呈现。据《2004年中国海洋环境质量公报》（中国国家海洋局2005年1月9日发布），2004年，我国海洋水域未达世界清洁水域标准的海域面积达近17.0万平方千米，污染水域面积较2003年扩大了2.7万平方公里。[8]
另外，国家海洋局海域监控显示，2004年到2007年间，不健康和亚健康生态水域占到了我国海域总面积的90%左右，海洋生态存在较大问题。海洋资源开发中存在的大量环境污染问题，要求政府和企业注意海洋环境的保护。
一些环境保护组织密切关注海洋环境污染问题，要求对海洋资源实施价值评估与有偿使用，以确保在保护海洋生态的前提下合理、有序利用海洋资源。这些组织提出，开发过程中需要注重生态环境的保护，科学规划保证海岛的持久发展。明确开发方向和范围，适度开发，尽量减少人为改造。有条件的可以进行少量的新鲜生活物资生产，弥补大陆运输的压力，使海岛开发成为海洋资源开采的支点。在关系国家安全的领海基点海岛，巩固国防权益，保护海岛生态系统的完整性，加强军事、航海、气候观测设施的建设，禁止破坏性的活动。在海洋生态保护区，注重维持生物多样性，保护生态系统的平衡，维持淡水、土壤、气候环境的纯净。在传统渔区，保持渔业资源的可持续发展，注重生态环境的自我修复功能，促进被破坏环境的自然演化。环境保护组织在海洋资源开发过程中起到监督政府和企业的作用，督促政府建立有效的保护海洋环境的开发措施，预防和修复海洋环境污染。环境保护组织要完善对海域环境的监测，及时将环境的监测结果向政府及社会公布。
三、构建中国海洋资源开发的管理创新长效机制
海洋资源开发需要创新政府的管理体制。从国家层面要建立适宜的资源产权管理体制，加强海洋资源管理制度建设，维护海事安全管理。协调中央政府与地方政府，政府与市场之间的关系，构建海洋资源开发的长效机制。
（一）建立适宜的海洋资源产权管理体制与海洋资源市场开发制度
在海洋资源开发过程中，对海洋资源的所有权和使用权进行分离，划分产权边界，使资源性资产真正流转起来，吸引市场力量投入到海洋资源开发当中，同时对使用者进行相应的约束，防止过度开发和生态破坏。在产权界定上，明确使用者在相应领域的权益，确认资源使用权的排他权利，保护开发者权益，鼓励更多的社会力量投入到海洋资源开发进程中。对海洋资源所有权的转让步骤建立严格的程序，在法律规定的基础上，完善具体的产权出让措施，明确行政部门的权限和适用范围，对相关的标准要有强制性的规定，保证通过公平、公正和公开的步骤出让海洋资源使用权，保障国家的利益。要加强对海洋资源开发的立法，建立海洋资源性资产权益的流转规范，制止投机、欺诈和炒作的行为，努力吸引真正的投资者参与海洋资源开发，做到行政机构依法管理资源交易，健全海洋资源性资产的交易市场。同时，还应该注意海洋法规和地方法规之间的协调，避免法律规范与法律实践的冲突，建立明晰高效的产权制度，对法律的适用性要做出及时的回应和解释，防止重复和矛盾的规定对海洋资源开发的损害。
在确立开发权属的情况下，尽可能实现保护与开发并举，利用已有的勘探工作成果和基础技术条件进行开发。通过明晰资源开发者的权责和利益，在评估资源价值的基础上进行资源的有偿转让，完善转让程序，建立资源市场流动机制，保护合法的资源开发权利。注重公益性资源开发的权利边界，控制开发用途，协调社会利益与经济利益之间的关系。在海洋资源管理体制中，也要引入内部监督和外部监督，防止政府政策的失灵，使海洋资源开发能够真正得到推行，避免无谓的制度成本的消耗，提高资源开发利用效率。可以建立海洋资源资产化的核算体系，引入经济指标和社会发展指标对海洋资源开发的收益进行统计，分析开发收益与开发成本之间的比例，适时调整政府政策，并推动相关法律体系的完善，为海洋资源开发提供便捷的行政通道，促进海洋资源资产的市场化。海洋资源开发需要高效的管理和监督制度，国家要建立统一的海洋资源开发管理体制，明确各个部门的权责，加强各个管理机构之间的合作，建立统一管理的海事机构，赋予其协调指导各部门在海域展开工作的权利。把行政部门的权责与其干部绩效考核机制联系在一起，建立海洋资源开发行政责任机制，对开发的效果进行年度评价与审核。
（二）强化海事安全管理
海洋资源开发的前提是要维护海权，保证海事安全。首先，国家通过加强海军力量，提高海军装备现代化水平，形成对相关国家的军事威慑，为中国的海洋资源开发提供有效的保护。应立足国防实力、建设南海威慑力量，积极准备、灵活应对，加强海上力量，保障海上航线安全，维护航运交通线、打击海盗，展示中国的实力，同时加大外交力度，排除区域外大国的影响，通过经济、政治、军事压力迫使周边国家回归海洋共同发展的框架。其次，从国家经济社会发展的大局出发，加强与周边国家的交往，服务于中国的整体发展战略。加强共同开发的力度，通过与周边国家联合开发，增强资源开发能力，提升区域经济实力，努力把挑战变成联结区域国家共同繁荣的纽带，实现中国经济力量走向世界，建设属于中国经济体系的海上经济腹地。再次，可以加强海洋行政执法力度，海监船只和渔政船只足够应付小型的非法活动，又具有宣示主权的意义。在制度上通过政府行为规范，制定相应的法律法规，建立规范的巡航制度，使中国政府宣示、保卫主权的行动得到规范化，借此打击外国势力的非法侵入，使中国的维权行动有法可依，达到有效管辖海洋领土的目标。
（三）强化中央与地方的权责调适
中央政府和地方政府的利益诉求在某些方面是不一致的，需要进行协调，在大方向上以中央政策为主，可以适当地放权给地方，调动地方参与海洋资源开发的积极性和主动性。从中国的国有产权体制来看，地方政府代表国家管理和开发区域资源，在实践中是可行的。当然，这种开发应该是分层管理和分级开发相适应，避免破坏性的开发方式。地方政府在对海洋资源开发过程中要合理规划，保护生态环境。海洋的自然资源产权归属仍然不够明晰，地方政府虽然参与行政管辖，但对重要的资源开发仍然没有最终决定权，这就需要建立有效的市场产权管理机制，厘清国家和地方的利益关系，合理分配国家利益、地方利益和投资者利益，补偿资源开发对生态环境的破坏。
从现阶段的状况来看，海洋资源大多还是由国家直接掌控，缺乏统一协调，地方政府的管理与职能部门的管理相对分散，造成管辖力度和广度不足，应该统筹规划海洋资源管理体制。地方承担了海洋资源的管理任务，目前的区域管辖仍然不够严密，在海域边界模糊区的冲突时有发生，这对地方造成了相当大的负担，因而在海洋资源开发过程中推动保护性开发，地方还将要承担更多的任务，相应的也应该得到更多的权利。在各海岛的巡查和海况分析方面，地方具有相当大的主动权，对海岛的情况感受更加直接，应该由职能部门与地方政府联合设立综合治理小组，统合行政力量，改善海岛治理的现状，加强发展性治理，转变政府效能，为在海洋资源进行开发活动的企业和个人提供周到细致的公共服务。海洋资源的管理需要地方政府的大力支持，设立地方行政机构能够优化海洋资源的管理。从南海三沙市的设立可以看出，地方行政机构的建立有效协调了中央与地方的关系，促进了海洋资源的有效开发和保护。
2012年7月24日，管辖西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛岛礁及其海域的三沙市在永兴岛揭牌成立，涉及岛屿面积共计13平方公里，海域200多万平方公里，是中国行政区域总面积最大、陆地面积最小、人口最少的地级市。同时，中央军委也相应成立了三沙市警备区，负责三沙市的武装力量建设和国土安全守备，为维护中国南海主权发挥了重要作用。管理体制的转变将给南沙开发带来新的变化，南海资源的开发既可以满足国内的需求，也能够通过共同开发保障领土主权。
（四）构建政府、海洋资源开发企业、环境NGO等三位一体的海洋资源开发权责配置创新机制
（1）规范政府行为。海洋资源开发需要政府的强力参与，这与其特殊的区域环境有关，在面对国家间竞争的时候，只有政府介入才能有效地调动政治、经济、军事、外交资源参与协调，避免海洋权益的大量流失，保障正常投资活动顺利运行。政府应该在关系领海基点的海岛开发上发挥主要作用，对于没有利益或者利益吸引力小的区域开发，要以政府为主导，特别是在关系到区域安全和领海基线的项目更要加强建设。政府应该制定海洋发展政策，鼓励社会力量参与到海洋建设当中，通过市场解决海洋区域发展面临的人力、物力、财力短缺的问题，开放与国家安全关系不大的投资领域，增强市场对海洋区域基础建设的投入。政府对资源开发的垄断特别是能源开发的管理体制已经不适应海洋区域竞争发展的需要，应该从限制性开发走向层级开发，即不同的投资主体拥有不同的开发权限，在实际开发活动中应该考虑不同主体的需求，建立明晰的产权机制，以促进资源开发和区域发展。（2）强化开发企业的市场开发秩序。开发企业要根据海洋资源的实际分布状况，制定适宜的资源开发政策，在业已划定的投资范围和开发区域内展开海洋资源开发；企业要在政府重点引导基础上，稳步开发，推动海洋资源开发效益的提高。另外，开发企业要不断革新自身的资源开发技术，促成传统捕捞业等海洋资源开发的转型升级，以扩大投资开发活动的深度和广度；在经营方式上，鼓励海洋资源开发企业经营者介入产品价值链的经营，建立利益共享机制，以市场需要为中心，通过信息技术控制生产，推动专业化的资源开发模式，建立适宜海洋特点的现代企业管理方式。（3）建立并完善海洋环境保护非政府组织。20世纪80年代以来，环境非政府组织（NGO）已成世界环保的新兴组织形式，它在世界环境保护领域发挥着日益重要的作用。[9]
近年来，由中国政府发起的环境NGO主要有中国环境科学协会（1979年）、中国野生动物保护协会（1983年）、中国可持续发展研究会（1992年）、中华环保基金会（1993年）等；由民间发起建立的环境NGO主要有自然之友（1994年）、北京地球村环境文化中心和绿家园志愿者等。可以看出，我国尚未成立以保护海洋环境为归旨的环境NGO.然而，海洋资源开发既是一个经济开发工程，也是一个环境工程，海洋资源开发不当将会给世界海洋带来严重的生态污染。[10]
为此，我们认为，海洋资源开发必须要有海洋环保非政府组织的参与，以行使海洋生态监督者与引导者之权责。海洋环保非政府组织在角色界定时，要明确赋予以下权限：其一，要实现从政府决策影响者到政府决策合作者的转变。这一点我们可以从日本的做法中得到启示，为了帮助日本滨海社区或市町村维护生态环境的清洁，作为环保NGO,日本环境财团制定了一系列的有机资源循环利用制度，以帮助日本政府建立有机资源循环利用系统，该组织的权限已不再局限于监督政府的环境政策及其执行情况，它还以实际参与者的身份参与社区环境的改善与发展，设立海洋环境财团以维护参与海洋生态保护，这十分符合海洋环境可持续发展理念。其二，要成为企业环保生产与环保开发的引导者。海洋环保NGO要引导海洋资源开发企业在履行其相应社会责任的前提下获取正当的经济效益，促成海洋资源开发企业将其负的外部经济效应内部化，以引导开发企业经济效益与环境效益协调发展。其三，要为海洋资源开发区公众提供必要的法律支持。海洋环保非政府组织要以海洋环境受害者代言人的身份出现，代表海洋环境利益相关者同政府、同企业进行协商，以制约政府或企业的破坏海洋环境的行为，并在此基础上努力提升自身法律水平，向海洋环境受害者提供充分有力的环保法律支援，保护公众权益、保护海洋生态。
