摘 要： 中国在参与国际立法、开展国际法实施、通过国际司法实现正义、倡导建立新型国际组织等方面做出了贡献。它在参与海洋法谈判、国际和国内海洋立法以及承担国际责任等推动国际海洋法治发展诸多方面的努力也不容忽视。中国近年来持续关注国家管辖海域外生物多样性国际协定谈判和国际海底区域立法等海洋法领域的前沿议题,在海洋领域的国际规则制定方面担当着重要角色。面对国际社会利用“南海仲裁案”对“中国不尊重国际法”的无端指责,中国应当呼吁有关国家尊重《公约》所反映的国家意愿,在不断完善以《公约》为代表的全球海洋治理体系上发挥引导作用,以国家实践和共识为基础,逐步构建中国在海洋法发展中的话语权。
关键词： 国际海洋法治; 联合国海洋法公约; 海洋法话语权; 中国角色;
Abstract： China has made great achievements in the development of international law,including,but not limited to,its increased involvement in the negotiations for lawmaking,the implementation of laws and regulations,participation in litigation and arbitration,and proposing the establishment of international organizations. In addition to ratifying the United Nations Convention on the Law of the Sea( UNCLOS) and passing domestic maritime legislations,China has been also actively participating in BBNJ negotiations( an intergovernmental conference on an international legally binding instrument under the UNCLOS on the conservation and sustainable use of marine biological persity of areas beyond national jurisdiction) and the development of a regulatory regime for the exploitation of mineral resources in the international seabed. Given these achievements and efforts,it is unfair for China to be criticized for not respecting international law only because of its decision not to participate in the South China Sea Arbitration. China shall emphasize the principle of “state consent”embodied in international law,including the law of the sea,and take the lead in shaping international norms and regulations on global ocean governance. It is China' s role to indicate the limitation of UNCLOS,and reshape the narrative on the law of the sea through state practice.
从1953年提出“和平共处五项原则”,到2015年联合国气候变化大会签署《巴黎协定》,再到2017年联合国决议写入“构建人类命运共同体”理念,中国始终遵守公认的国际法和国际关系基本准则,维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际法体系,履行国际责任,成为全球发展的贡献者和国际秩序的维护者。
但是,随着中国国力增强以及国际安全环境跌宕起伏,不少西方国家批评中国过于强调主权原则,在集体安全、人权等议题上不愿意遵循国际法,无视国际法的发展,甚至认为这是中国摆脱国际责任的借口。12016年7月“最终裁决”的所谓“南海仲裁案”,由于中国采取的“不参与、不接受、不承认”的态度,更是西方国家批评中国违背国际法的最便利“武器”。笔者认为,中国不应受此无端指责。中国在主动参与国际立法活动、积极开展国际法实施、通过国际司法实现正义、倡导建立新型国际组织、重视国际经济法和国际私法的作用等方面的贡献有目共睹2,它在国际海洋法的立法、实践、前沿研究、承担国际责任等方面的努力也不容忽视。
本文从中国参与第三次海洋法谈判、国际和国内的海洋立法以及中国在海洋法前沿研究的努力等方面,回顾了中国在推动国际海洋法治发展做出的贡献,提出应正确意识《联合国海洋法公约》(简称《公约》)存在的缺陷,善意、准确、完整地解释和适用《公约》条款,尊重《公约》所反映的国家意愿。中国应该在不断完善以《公约》为代表的全球海洋治理体系上发挥引导作用,推动《公约》的进一步完善,以国家实践和共识为基础,逐步构建中国在海洋法发展中的话语权,达到运用国际法话语权来维护国际秩序的最终目的,在未来国际海洋法治的发展进程中担当重要的中国角色。
一、中国加入《联合国海洋法公约》的考量
第三次联合国海洋法会议从1973年召开到1982年签字,共持续九年。这是国际关系史上参与国家最多、规模最大、时间最长的一次国际多边外交会议,也是中国重返联合国后第一次参加的重要国际多边谈判。中国代表团完整地参与了会议的各期会议,为《公约》的制定、通过和普遍性做出了贡献。
《公约》于1982年开放签字,中国是《公约》开放签字之后率先签字的119个国家之一。1996年5月15日,第八届全国人民代表大会第19次会议正式批准《公约》,6月7日中国常驻联合国代表王学贤将批准书递交给联合国秘书长的代表,《公约》7月7日开始对中国生效。
中国在签字之后十余年后才正式签署《公约》,其中有两方面的考量:第一,对《公约》中的部分条款,比如关于领海无害通过的条款心存顾虑;第二,对批准《公约》之后需要承担的经济义务存在不确定性。320世纪90年代初期,很多国家认为,如根据发达国家的要求将《公约》第11部分进行修订之后,《公约》将会得到普遍接受。在此背景下,中国不得不考虑是否加入。在1996年的第八届全国人大常务委员会上,李肇星列出了中国应该加入《公约》的四个主要理由:(1)《公约》的新制度,例如专属经济区和大陆架制度将扩大中国的海域管辖权,有利于维护中国的海洋权益;(2)《公约》第11部分关于“区域”的规定有利于中国开发深海资源,符合中国的长远利益;(3)参加《公约》有利于中国参与《公约》下的国际机制,包括国际海洋法法庭、外大陆架委员会、国际海底管理局,能充分发挥中国在全球海洋事务中的作用;(4)加入《公约》有利于中国塑造良好的国际形象。4换言之,《公约》从整体上与中国的立场具有一致性,一旦批准加入,将会利大于弊。
在这次全国人大常务委员会上,李肇星还列举了中国加入《公约》后四个值得担忧的问题:(1)《公约》在军舰的领海无害通过权方面的规定与1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1984 年《中华人民共和国海上交通安全法》和1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》等国内法的规定不符;(2)《公约》下的200海里专属经济区制度势必会对中国在南海九段线内的主张带来冲击,最终影响我们在南海的权益主张;(3)中日两国在涉及东海海域划界的认识与理解的对立主要集中在《公约》下的专属经济区与大陆架制度;(4)中国对《公约》第15部分的争端解决机制存在顾虑。因此,李肇星建议可以在批准加入《公约》之后采取进一步的措施应对以上四个问题。例如,根据第298条的规定,中国于2006发表了排除性声明,将涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动以及安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务等争端,排除在强制争端解决机制之外。
二、中国的海洋立法
中国积极参与了海洋治理各个领域的国际立法,主要体现在海洋污染防治、海洋安全、环境保护、渔业资源保护等方面。5
在海洋污染防治方面,中国先后签署了《国际干预公海油污事件公约》、《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约之1996年议定书》、《国际干预公海非油污类物质污染议定书》、《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》和《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》。关于海上安全的公约,中国分别签署了《海员培训、发证和值班标准国际公约》、 《海上人命安全国际公约》、《国际海上人命安全公约 1978 年议定书》、《国际海上人命安全公约1988 年议定书》、《国际海上避碰规则公约》、《制止危及海上航行安全非法行为公约》及其《2005年议定书》。
在环境保护方面,中国签署了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》和《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》。在渔业保护方面,中国签署了《建立亚洲—太平洋渔业委员会协议》和《亚洲—太平洋水产养殖中心网协议》。
中国一直致力于根据《公约》建立健全的国内海洋法律体系,以应对海洋利用环境不断变化提出的挑战。1958年9月4日发布的《中华人民共和国政府关于领海的声明》宣布领海宽度为12海里,适用于我国大陆及沿海岛屿、台湾岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于我国的岛屿。61992年《领海和毗连区法》对1958年的《领海声明》建立的领海制度进行了完善,其中第六条规定外国非军用船舶享有无害通过中华人民共和国领海的权利,但是外国军用船舶进入中国领海时须得到中华人民共和国政府的批准。除此之外,《领海和毗连区法》还规定所有国际组织、外国组织或个人需获得中国批准之后才能在中国领海进行科学研究、海洋业务或其他活动,并必须遵守中国有关法律和法规。如中国有关主管机关有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时,可以对该外国船舶行使紧追权。
1998年6月13日,中国全国人大通过并随后公布了《专属经济区和大陆架法》,标志着中国在海洋管辖方面的法律、法规进入相对完备的阶段。该法第11条规定,任何国家在遵守国际法和中国法律、法规的前提下,在其专属经济区享有航行、飞越的自由和铺设海底电缆和管道的自由,以及与上述自由有关的其他合法使用海洋的便利。与公海自由不同,专属经济区的上述自由在实践时会受到沿岸国的有关限制。7第12条赋予了中国作为沿岸国适当执法的权利。8
此外,中国还颁布了多部关于捕鱼9、航行10 和港口管理11、海上航行、资源管理和海洋环境保护12 等方面的法律、法规。中国在海洋环境保护方面的法律、法规更加完备和系统,先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》以及一系列保护环境、防止污染及其他公害的行政法规。
在全球海洋治理问题上,中国也一直积极参与并推动其体系的变革,主动参加涉海国际组织、多边机制和重大科学计划,推动国际和地区海洋合作。13例如,中国参加了关于执行《公约》第11部分以及《有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》的协商工作并签署了协定。中国还积极参与联合国粮农组织、国际海事组织等机构有关全球海洋治理的规则制定。
综上所述,中国在参与海洋治理各领域的立法、加入国际条约以及促进其相关的国内海洋立法等方面,都做出了积极贡献。要应对我们目前面临的紧迫的海洋治理问题,大部分责任应该由沿岸国承担,而不能仅仅依靠《公约》制度本身。因为这些问题往往发生在沿岸国管辖的专属经济区,而且《公约》给沿岸国很大的权限去处理各自专属经济区内的事务,比如海洋资源开发、渔业捕捞、油气开发、海洋生态治理等,这就意味着应对海洋治理问题的责任要由沿岸国承担。毕竟,《公约》本身就将这类权力下放给了各个沿岸国。这种制度安排有一定的优点,我们完全有理由认为这会给沿岸国造成压力,促使其主动想办法调整当前的制度安排,以期解决问题。
三、中国在海洋法前沿研究方面的努力
中国积极参与全球海洋治理新领域的重要立法的谈判进程。例如,近年来持续关注国家管辖海域外生物多样性(BBNJ)国际协定谈判和国际海底区域立法等海洋法领域的前沿议题,在海洋领域的国际规则制定中继续发挥重大作用。
(一)BBNJ国际协定谈判
BBNJ养护与可持续利用国际协定谈判14,是《公约》生效以来最重要的国际海洋法律制度形成过程。它以海洋资源、海洋空间利用和海洋活动为调整对象,涵盖“海洋遗传资源,包括惠益分享”、“划区管理工具,包括海洋保护区”、“环境影响评价”、“能力建设和海洋技术转让”以及“跨领域问题”,涉及科技、政策、法律、经济、军事等多学科领域,是当前海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题。它的制定和实施将对现有的国际海洋秩序产生重要影响。
2017年3月26日至4月7日,在BBNJ养护与可持续利用协定第三次预委会上,中国和77国集团提出了联合提案,并就一些关键问题作出了说明和澄清,认为预委会提交的联大建议应尽最大努力在协调一致的基础上反映各方共识。“中国在管理对象、遗传资源惠益分享、人类共同继承财产与知识产权保护、划区管理工具包括海洋保护区、环境影响评价等争议激烈的问题上持有相当灵活和开放的立场。”15
2019年8月,在美国纽约联合国总部举行的为期两周的“BBNJ政府间谈判第三次会议”上,中国代表团首次提出了人类命运共同体理念;在具体议题的谈判中,首次就传统知识问题、海洋保护区提案内容中的“科研监测计划”、海洋保护区提案准备后的“三步走”程序、“决策机构的初步审查”条款,以及争端解决机制等议题提交了案文,并得到与会各国的支持与肯定。16
在BBNJ的海洋保护区讨论中,已经形成“全球模式”、“区域模式”以及“混合模式”三种管理机制的选项。环保组织和发展中国家普遍支持全球模式,希望通过国际条约敦促行业和区域组织加大力度建设保护区。区域模式的支持者为区域和行业组织,因为BBNJ条约一旦缔结,原则上这些机构就需要回应来自于条约所代表的“全人类”的保护需求。区域模式的支持者较少,其代表是俄罗斯。发达国家,特别是传统的海洋强国则支持混合模式,一方面是要保持自己在区域组织内的优势,另一方面需要BBNJ条约为自己将来在区域组织内的议程提供支持。中国在发言中没有明确表态,但认为“新的国际文书在多数情况下不会与现有文书或机构所规定的海洋保护区措施发生重叠”,因此BBNJ协定不会对现有区域和行业运行机制进行干预。不同于俄罗斯的是,中国支持通过BBNJ条约的缔约方大会来做出设立保护区的决定。17
(二)国际海底区域
《公约》第11部分第136条规定“区域” (国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产。国际海底区域内蕴藏着多金属结核、富钴结壳、海底热液硫化物等矿物资源。近年来,国际海底矿产的勘探与开发,日益受到国际社会的关注与重视。作为管理国际海底区域及其资源的权威组织,迄今为止,国际海底管理局已签署30份勘探合同。中国是世界上首个拥有三种主要国际海底矿产资源专属勘探合同区的国家。随着《公约》被绝大多数联合国成员国所接受,国际海底区域作为人类共同继承财产,已经逐渐发展成为习惯国际法的规则。针对国际海底区域的资源,这种法律规则具体涵盖共同共有、共同管理、共同参与和共同获益这四大特征。美国、俄罗斯、日本和部分欧洲国家等海洋强国,在国际海底区域开发与利用上有较高的话语权,中国在这一领域的国际地位近年来亦有显着提升。
近年来磋商过程中,中国主要观点包括:开发规章涉及采矿、法律、技术、环境等多个领域,不能一蹴而就,其制定须遵循“充分讨论、协商一致”原则,在具备坚实的事实和科学依据基础上循序推进。开发规章本身应全面、完整、严格地遵守《公约》和《1994年执行协定》;应当体现全人类利益、担保国及其承包者利益之间的合理平衡以及深海开发利用与深海环境保护之间的合理平衡。开发规章的核心目标是落实“人类共同继承财产”原则,作为该项原则关键要素的惠益分享应该在开发规章中作出规定。此外,企业部独立运作对于发展中国家参与“区域”内活动具有特殊意义,开发规章应对此作出安排。18
中国参与国际海底区域事务方面呈现了三个特点:(1)参与手段多样化。在中国参与国际海底开发过程中,既有科学考察等科学活动,也有建立深海开采企业等商业行为,更有参与国际海底区域的国际规则制定的多边外交行动,还有推进国家立法(《深海海底资源勘探开发法》,已颁布施行)等法律行为。19(2)注重“软硬”两种实力的运用。2012—2017年,中国新增国际海底区域矿区8.6万平方公里,成为世界上海底矿种最全、矿区最多的国家,同时陆续开展了国际海底区域的海底地理实体命名工作,国际海底地名命名分委会通过了中国提交的大量具有中国元素或体现中华传统文化的地名提案。自2012年“蛟龙”号载人潜水器完成7000米级的海上试验后,中国深海装备和保障能力实现突破。20(3)注重与国际海底管理局的合作。目前中国是国际海底管理局获得资源矿区种类和数量最多的国家,是世界唯一与国际海底管理局签订海底热液硫化物、富钴结壳、多金属结核这三种海底矿产资源勘探合同的国家。
2017年5月,中国五矿集团有限公司与国际海底管理局签订了《多金属结核勘探合同》,成为国内首个获得国际海底矿区专属勘探权和优先开采权的企业。212017年8月8日国际海底管理局第23届会议首日,中国大洋协会在牙买加首都金斯顿举办了“资源开发与环境保护的平衡”(Balance of Resources Exploitation and Environmental Protection)为主题的边会。这是中国自国际海底管理局1994年成立以来第一次在年会期间举办边会。边会规模空前,会议主题和会议提出的国际合作倡议得到广泛关注和一致赞誉。222019年7月26日,在金斯敦举行的国际海底管理局第25届会议上,《中国自然资源部与国际海底管理局关于建立联合培训和研究中心的谅解备忘录(草案)》获得批准。该备忘录是海管局与其成员国签订的除东道国协议之外的首个合作谅解备忘录。根据备忘录,自然资源部与海管局将在华建立联合培训和研究中心,该中心将设在位于中国青岛的自然资源部国家深海基地管理中心。同年在长沙召开的国际海底管理局第三届承包大会,围绕开发规章、缴费机制、海洋环境及生物多样性保护、国际科技技术合作等议题进行了深入讨论与交流。23
四、推动《公约》的未来发展
在全球海洋治理方面,得到普遍接受的具体规范和约束机制越来越多地涌现出来。更重要的是,基于《公约》的海洋治理条约正在由各种机构加以落实,逐渐变成了海洋法律秩序的重要组成部分。由于《公约》规定了海洋开发、裁军、环保等领域的原则,构成了一个和谐的整体,因此《公约》可能是当前实现可持续发展最先进的制度保障。从这个意义上来讲,《公约》“对于国家、地区和全球的海上行动的确具有战略重要性”24。
《公约》几乎涉及人类利用海洋过程中涌现的所有问题,形成了一整套基于机制和制度的海洋秩序,是迄今较为完备的国际海洋法文件,为海洋资源开发提供了一个整体上的法律框架,是规范世界海洋秩序的基本法律手段,在一定时期内为国际海洋合作的稳步推进创造了法律条件,这是无可置疑的。然而,近年来,《公约》的某些缺陷日益凸显,修订《公约》的呼声日渐高涨。重新谈判必然是一个旷日持久的过程,而且谈判结果也存在高度不确定性。这样一来,各国在解决海洋争端过程中,必然会在适用法律制度的问题上产生矛盾,从而影响海洋管理领域的国际合作。
(一)《公约》存在的缺陷
作为确保海洋能够得到保护、海洋资源能够得到可持续利用的综合性和权威性的成文法,《公约》生效25周年来取得了卓越成效,受到国际社会广泛尊重。《公约》下设的国际海洋法法庭、国际海底管理局和外大陆架界限委员会,都进一步促进了海洋领域的多边合作。但《公约》本身及在执行中也存在不可忽视的缺陷。
首先,《公约》的普遍性不够,有些重要的海洋国家迄今还未加入。其次,《公约》不是海洋法的全部,《公约》在前言中规定《公约》未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。《公约》在近70个条款中规定,如果可能的话,其他双边或多边的国际协议可以用作解决实质性问题的辅助文件。再者,《公约》的确存在一定的缺点,比如对历史性主张缺乏准确的定义、岛礁的法律地位存在模糊性、一国在其他国家专属经济区内的军事活动的合法性等。《公约》作为一揽子谈判的产物,意在维持各类海洋制度和各方利益共存的“微妙平衡”,但是迄今为止的实践表明《公约》的平衡性遭到破坏。
近年来,《公约》在解释和适用方面出现了一些问题和令人担忧的苗头。国际法是建立在国家同意的基础上。《国际法院规约》第36条规定解决国家之间争端的诉讼管辖权,无论是自愿管辖还是协议管辖或者强制管辖,都取决于当事国的同意,国家同意构成了国际法院诉讼管辖权的基础和前提。25《公约》第15部分关于争端解决的机制也是以“国家同意”原则为基础的,第297和298条有关强制争端解决程序也限定了适用的事项和范围。在实践中,“南海仲裁案”仲裁程序无视“国家同意”原则,导致《公约》条款的错误适用和解释,并未达到解决中菲争端的最终目的。
(二)《公约》的功能性和有效性
许多国家加入《公约》的初衷就是设计一部“海洋宪法”,建立一套“全面”的海洋法制度和海洋法律秩序。《公约》为建立合理有效的海洋开发管理体系提供了一个总体性的法律框架。作为一部被赋予高度期待的海洋“宪法”,《公约》并非必须做到无所不包,使得各国没必要进一步制定具体实施的法律法规。这意味着尽管《公约》在某些地方和对某些有争议的问题上采取了“模糊、歧义和沉默”的措辞,但它为实质性问题的解决提供了一个框架,因此具有法律效力。宪法的目的是提供一个系统的治理架构,而不是处理所有实质性的问题。
南海争端的演变经历了不同时期,包括古代殖民时期、第一次世界大战、第二次世界大战、冷战(包括1973—1982年的第三次联合国海洋法会议期间)以及1982年《公约》签署之后的时期。《公约》签署之后,南海军事冲突的规模和频率逐渐减小,这一趋势体现了《公约》在促进争端方自我约束和加强合作方面具有一定意义,有利于推动各方和平解决争端。各方在《公约》框架下缔结的海上安全领域的双边或多边协定,以及其他海洋立法,印证了《公约》机制在海洋治理方面的有效性。
那么,《公约》在争端解决方面是否也与其在海洋治理上具有相同的有效性呢?如果我们试图衡量《公约》机制在争端解决方面的有效性,那就必然涉及到因果推论关系。也就是说,要求我们将《公约》引起的变化与其他因素引起的变化分离开来进行分析。但这绝不是一个简单的事情。这种复杂性既体现在争端内容上,也体现在争端主体上。南海争端除了涉及岛礁主权和海域划界之外,还涉及历史性权利、武力使用、军事活动、捕鱼、海洋科学研究、航行自由、海洋环境保护、海底矿产资源开发等方面,而这些方面几乎都能在《公约》中找到相应的条文。此外,南海问题涉及中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱及中国台湾,其中中国是正在崛起的海洋大国,菲律宾是群岛国,马来西亚是扼守马六甲海峡的国家。除了这些直接争端方之外,美国、日本等域外大国纷纷以航行与飞越安全等为由插手南海事务。
从法律上来讲,要提高《公约》的有效性,则必须面临一个核心问题:随着各国之间相互依赖性的加强,各国愿意接受第三方强制解决机制作为行为基础吗?各国接受国际法就意味着承担相应的国际法律义务,接受超国家的国际秩序,必然对国家主权带来一定限制。第三方强制解决机制的改善,是各国愿意接受国际法的体现,有利于创造一个更加安全和美好的世界。要改善第三方解决机制,需要以务实地评估全球形势为基础。虽然第三方强制解决程序可以在多个领域发挥作用,但目前大部分南海沿岸国似乎不愿接受这种机制。
斯科特(Scott)指出,除了法律效力之外,《公约》在防止冲突和解决分歧方面的政治效力也不应该被低估。这部宪法性质的公约虽然不会详细地分配权利和责任,但它有利于促进国际社会成员之间的和谐互动。26可以说,《公约》提供宪法式框架的法律目标与建立国际秩序、确保海洋安全的政治目标是一致的。当然,宪法的内容与实际落实情况可能是两码事。首先,它是一个多边性质的条约,需要绝大部分签字国批准加入之后,才能生效。其次,要具有政治效力,《公约》的条款必须得到大部分成员国的遵守和落实。尽管一些分析人士认为沿岸国家扩大管辖权范围会造成或加剧某些冲突,但《公约》规定的海域界限,尤其是领海的界限,已经得到了广泛接受。继《公约》之后,南海沿岸国也根据《公约》框架建立了多套海洋法律体系。这些立法为各国处理国内海事问题提供了法律框架,但由于很多海洋问题属于国际争端,而且不同问题之间相互交织。因此,这些法律在应对海上划界、管辖权重叠、渔业纠纷、跨境海洋环境污染等问题时,往往不会产生多少效果。
《公约》的有效性取决于其各项海洋制度是否能适应不断变化的环境。当然,《公约》里面本来就对修订作出了正式规定。比如,第312条规定,自公约生效之日起十年后,缔约国可给联合国秘书长书面通知,提出不涉及“区域”内活动的具体修正案,并要求召开会议审议这种提出的修正案。该条还规定缔约国应该尽量用协商一致的方式达成协议,如果所有努力用尽而无法协商一致,方可进行投票决定。国际社会先后于1994年和1995年就落实《公约》部分条款达成的协定,以及其他非正式的磋商和协调等进程,都是根据实际情形的变化对《公约》确立的海洋治理体系所作的调整。
尽管修订条约很难在实践中得到落实,我们仍然有必要根据人与海洋的关系的变化情况,探索《公约》确立的海洋治理体系是否需要修订。对此,一种观点认为,修订《公约》的难度较大,建议成员国可以就海洋治理体系存在的具体问题进行协商,签署补充协议,或采取其他形式的非正式举措。如果根据《公约》第312条的规定加以修订,耗时难免过多,结果也存在高度的不确定性,而且由于可能导致成员国在法律机制适用问题上发生冲突,从而影响海洋治理领域的国际合作。这个问题有待时间考证。各国较为合理可行的方式,是通过完善国内的海洋立法、海洋治理体系、争端解决实践等形式推进《公约》的落实和完善。
(三)构建海洋法话语权
国家实践对《公约》产生影响的方式有以下几种:(1)国家实践可以被视为对《公约》的解读;(2)国家实践可以催生新的习惯国际法规则,从而构成对《公约》的修订或补充;(3)除了上述两种方式之外,彼此不一致的国家实践可能产生其他多重法律内涵。27
回顾海洋法的发展历程,不难发现,国际海洋法规则的形成主要是国家实践来推动的。1945年美国《杜鲁门宣言》首次以国内法的形式提出大陆架的主张,随后其他海洋国家纷纷效仿,为1958年《大陆架公约》的诞生奠定基础,并推动了《公约》第六部分大陆架制度的确立。《公约》第四部分群岛国制度也是由国家实践推动而产生的海洋法规则。1951年国际法院就英挪渔业案作出判决后,菲律宾和印度尼西亚就开始谋求确立群岛主张,其要义在于要环绕其最外部岛屿划定直线基线,并主张因此被包围进去的水域(依传统海洋法是公海)是其内水或国家水域(national waters)。但遭到了国际社会,或者说是主要海洋大国的拒绝。菲律宾在1955年3月7日给联合国秘书长的口头照会中,评论了国际法委员会当时为即将到来的大会准备的海洋法条约草案,又阐明了菲政府的立场。28在1958年第一次联合国海洋法会议上,菲律宾提出了关于将直线基线体系适用于群岛的提议。29印度尼西亚在脱离荷兰殖民获得独立后,于1957年12月13日的公报中提出了类似主张。30在第一次和第二次联合国海洋法会议上,印度尼西亚都一再重申其立场,却没有收到任何效果。美国、日本、澳大利亚等一直抵制其主张。1960年, 印度尼西亚通过1960年2月18日的政府条例单方面在国内实施了群岛国概念。31
在经历了若干次冷遇之后,群岛国家终于将群岛问题成功地列入了第三次联合国海洋法会议的第16项议题。事实上,正是斐济大使南丹(Satya Nandan)在1971年7月22日对联合国海底委员会的讲话,才发起了将体现群岛国体制的文本交第三次联合国海洋法会议讨论这一提议。32在联合国第三次海洋法会议召开后,菲律宾和印度尼西亚等群岛国在每期会议上都锲而不舍地推行自己的群岛主张。随着《公约》的采纳,有关群岛的规定最终成为一项国际法原则,这是一大进步,但同时第三次海洋法会议仅仅讨论了群岛国的问题,而大陆国家的洋中群岛问题仍需进一步的探讨。终其原因,联合国第三次海洋法会议有关群岛的规定,是群岛国集团与海洋大国、利害直接相关的邻国间的一种妥协,是各方利益交换的结果。
中国在现有多数国际规则的制定中由于参与度不够,在主导性方面没有优势,缺乏强大的国际规则话语权,在海洋法方面因缺乏国际法话语权导致的被动局面尤为突出。受历史、政治、法律、经济等诸多因素困扰的南海问题悬而未决,中国正面临一个推动海洋法发展和扭转话语权不利局面的契机。围绕“南海仲裁案”的法律战中关于《公约》的很多概念性问题还有很多诠释的空间,例如大陆国家的远洋群岛是否可以享有和群岛国一样权利的问题。作为拥有洋中群岛的大陆国家之一,我国应该积极联合其他面临同样难题的大陆国家,比如厄瓜多尔、丹麦、西班牙、挪威、印度等国家,提出议案,建议大会修订《公约》有关的群岛条款,推动群岛制度同样适用于大陆国家的洋中群岛的立法,这既不会给国际社会带来很大不便,更有利于大陆国家对其洋中群岛进行管理,有利于群岛居民的经济生活。某些享有传统权益的国家,也可以要求同这些大陆国家签订双边条约,以便稳固这些权益。
虽然“南海仲裁案”暂时对中国带来了国际形象的负面影响以及未来的海洋争端解决方面的潜在隐患,但如果借此机会,化被动为主动,换个角度和高度看待“南海仲裁案”,通过开展法理斗争和舆论引导,引领国家实践,逐渐掌握海洋法的话语权,继而引领国际海洋法朝有利于我国的方向发展,则不失为应对南海法律难题的思考方向之一。
五、结 语
国际法在处理诸多全球问题的过程中,已经变成了一个日益重要的工具和理念。国际博弈中的法律战更趋激烈,国际法的解释与使用在国际博弈中的权重进一步上升。随着综合国力和国际地位的提升,中国越来越多地承担国际规则的引导者和塑造者的角色。国际社会亦高度关注中国的国际法治观,中国参与国际规则的博弈也需要以中国的国际法治观为引领。中国成为推动国际秩序调整和治理体系变革的重要力量,同时面临新的挑战。西方国家利用“南海仲裁案”无端指责中国不遵循国际法,便是当前中国面临的严峻挑战之一。
中国在促进国际法的进程中发挥了不可忽视的作用。中国参加的政府间国际组织达100多个,签署或者参加了300多项国际条约,成为国际体系的参与者、建设者和贡献者。中国代表团积极参与历时将近十年的第三次联合国海洋法会议,为《公约》的制定、通过和普遍性做出了贡献。中国在参与海洋治理各领域的立法、加入国际条约以及促进其相关的国内海洋立法等方面,亦做出了积极贡献。此外,中国近年来持续关注BBNJ国际协定谈判和国际海底区域立法等海洋法领域的前沿议题,在海洋领域的国际规则制定中继续发挥重大作用。
面对国际社会利用“南海仲裁案”对“中国不尊重国际法”的无端指责,中国应当呼吁有关国家善意、准确、完整地解释和适用《公约》,尊重《公约》所反映的国家意愿,避免《公约》万能论的思维,维护谈判协商在争端解决中的重要作用,最终推动涉海争端的和平解决。中国应成为全球海洋治理体系的积极参与者和变革的推动者,而不是被动接受者和跟跑者,在不断完善以《公约》为代表的国际海洋治理体系上发挥引导作用,维护多边主义,坚持全球事务由各国协商解决,推进全球海洋治理发展,以国家实践和共识为基础,逐步构建中国在海洋法发展中的话语权,并注重培养一批通晓国际法律规则、善于处理国际法律事务的国际法治人才,这是中国应当担当的引领未来国际海洋法治发展的角色。
注释
1Ben Saul,China,Natural Resources,Sovereignty and International Law,Asian Studies Review,2013,Vol.37,No.2,pp.196-214.
2参见盛红生:《中国对国际法的贡献》,《北京周报》 2011年第40期。
3参见洪农:《海洋法的国家实践:对南海地区法律文化共同体的思考》,《外交评论》2017年第5期。
4参见倪建中:《造福国人,任重道远:中国正式加入联合国海洋法公约》,《南方文物》2005年第3期,第14页。
5关于中国涉海的国内立法的具体阐述,参见洪农:《海洋法的国家实践:对南海地区法律文化共同体的思考》,《外交评论》2017年第5期,第79—112页。
6Both Chinese and English versions may be found in Office of Laws and Regulations,Department of Ocean Management and Monitoring,State Oceanic Administration (ed.),Non-Power Collection of the Sea Laws and Regulations of the People’s Republic of China (Beijing:Ocean Press,1991),pp.1-4.
7例如,铺设海底电缆和管道的路线,需经中华人民共和国主管机关同意;外国船只在中国的专属经济区内享有航行自由,不等同于在公海上享有的航行自由。
8例如,中国在行使勘查、开发、养护和管理生物资源的主权权利时,为确保中国的法律、法规得到遵守,可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施。中国对在专属经济区和大陆架违反中国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使紧追权。
9例如,1955年的《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区命令》。
10例如,1958年的《中华人民共和国非机动船舶海上安全航行暂行规则》。
11例如,1954年的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。
12中国颁布了包括《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》(1979)、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》(1989)、《中华人民共和国交通部关于海港引航工作的规定》(1976)、《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》(1979)、《中华人民共和国海上交通安全法》(1983)、《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》(1990)在内的诸多法律、法规。
13参见杨泽伟等:《〈联合国海洋法公约〉与中国(圆桌会议)》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2019年第5期。
14Intergovernmental Conference on an international legally binding instrument under the UNCLOS on the conservation and sustainable use of marine biological persity of areas beyond national jurisdiction.
15胡学东、高岩、戴瑛:《BBNJ国际谈判的基础问题与解决途径》,中国大洋矿产资源研究开发协会网,2017年12月13日,http://www.comra.org.forest.naihes.cn/2017-12/13/content_40104103.htm[2019-12-15]。
16参见厦门大学南海研究院网站关于其研究人员参加“BBNJ政府间谈判第三次会议”的报道,http://h-s.scsi.xmu.edu.cn.forest.naihes.cn/2019/0909/c7404a376420/page.htm[2019-12-15]。
17参见陈冀俍:《公海生物多样性谈判需解决机制性问题》,中外对话海洋,2018年10月9 日,http://h-s.chinadialogueocean.net.forest.naihes.cn/4688-governments-thrash-out-treaty-save-high-seas/?lang=zh-hans[2019-12-15]。
18参见中国代表团团长、常驻国际海底管理局代表田琦大使在海管局第24届会议大会“秘书长报告”议题下的发言,http://china-isa.jm.china-embassy.org.forest.naihes.cn/chn/hdxx/t1583512.htm[2019-12-15]。
19参见杨震、刘丹:《中国国际海底区域开发的现状、特征与未来战略构想》,《东北亚论坛》2019年第3期,第121页。
20参见《蛟龙号载人潜水器7000米级海上试验》,中国大洋矿产资源研究开发协会网,2013年10月22日,http://www.comra.org.forest.naihes.cn/2013-10/22/content_6392524.htm [2019-12-15]。
21参见周超:《国际海底局第三届承包者大会在长沙举办》,中国海洋在线,2019年10月17日,http://www.oceanol.com.forest.naihes.cn/guoji/201910/17/c90405.html[2019-12-15]。
22参见《中国大洋协会首次在国际海底管理局届会期间举办边会》,中国大洋矿产资源研究开发协会网,2017年8月10日,http://www.comra.org.forest.naihes.cn/2017-08/10/content_39076740.html[2019-12-15]。
23参见周超:《国际海底局第三届承包者大会在长沙举办》,中国海洋在线,2019年10月17日,http://www.oceanol.com.forest.naihes.cn/guoji/201910/17/c90405.html[2019-12-15]。
24Preamble,UNGA Res.49/28.The UN secretary-general describles the entry into force of the convention as “one of the greatest achievements of the century.” UN Information Office Press Release,Doc.SEA/1452 (November 17,1994).
25Shabtai Rosenne,The Law and Practice of the International Court,1920-1996 (Martinus Nijnhoff,1997),p.563.
26S.V.Scott,“The LOS Convention as a Constitutional Regime for the Ocean,”in Alex G.Oude Elferink (ed.),Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention(Leiden:Nartinus Nijhoff Publishers,2004),p.25.
27关于中国涉海的国内立法的具体阐述,参见洪农:《海洋法的国家实践:对南海地区法律文化共同体的思考》,《外交评论》2017年第5期,第79—112页。
28UN Doc.A/2934,1955,at 52-53.
29UN Doc.A/CONF,13/C.1/L.98.
30Ministerial Decree of 13 Dec.1957 concerning Indonesian waters.(M.M.Whiteman,Digest of International Law,iv,US Dept.of State Publication 7825,April 1965,at 284.)
31The Govt.Regu.in lieu of law,concerning Indonesian Territorial waters,No.4 of 1960 (18,Feb.1960),(Govt.Gazette No.22,15,Feb.1960.)
32Barbara Kwiatkowska and Etty R.Agoes:Archipelagic Waters Regime in the light of the 1982 Unite Nations Law of the Sea Convention and State Practice,Netherlands Cooperation with Indonesia in Legal Matters,Bandung:ICLOS,UNPAD,1991,at 8.
