摘 要： 地理稳定性构成国际(海洋)法诸多制度的重要基础。海平面总体上呈现缓慢上升趋势,国际海洋法需对人类面临的严峻挑战未雨绸缪。海平面上升令基线、海洋边界乃至小岛屿国家未来国家地位可能处于不确定状态,并导致《维也纳条约法公约》第62条与《联合国海洋法公约》相关条款间产生法律冲突。应加强对《联合国海洋法公约》诠释、修订的研究,关注海洋习惯国际法发展,加强对《联合国海洋法公约》涉海平面上升条款的研究。应允许沿海国将符合《联合国海洋法公约》的基点/线和不同海域的外部界限予以永久固定,并加强国际协调。
关键词： 海平面上升; 《联合国海洋法公约》; 《维也纳条约法公约》;
Abstract： Geographical stability forms an important basis for many regimes of international law of the sea. The International Law of the Sea needs to respond to the grave challenges facing mankind. Sea level rise makes the territorial baselines,maritime boundaries and even the future state status of small-island states in an uncertain state,and leads to legal conflicts between Article 62 of the Vienna Convention on the Law of Treaties and relevant provisions of the UNCLOS. We should strengthen the study on its interpretation and revision,pay close attention to the development of customary international law on the sea,and strengthen the study on the provisions of the UNCLOS concerning climate change and sea level rise. Coastal states should be allowed to permanently fix base points/lines and outer limits of various maritime zones as established by them in accordance with the UNCLOS and to enhance international coordination.
Keyword： sea level rise; UNCLOS; VCLT;
很大程度上,威斯特伐利亚机制建立在地理基础之上,因为领土是作为国际关系最主要主体的国家赖以产生和存在的物质基础。可以说,地理稳定性构成国际法诸多制度的重要基础——国际法的原则和规则以领土为基础。“由于国际法的核心方面依赖于地理条件的普遍稳定,海平面上升可能带来根本性挑战,需要对目前公认的国际法模式进行深刻地重新审查。”1全球变暖、海平面上升已成为国际社会大多数国家的共识,尤为沿海国所关注。气候变化、海平面上升所导致的岛屿与岩礁的消失(或退化)、基点和基线的变更等,都对海洋法提出了挑战,既存海洋法制对海平面上升挑战的应对仍存不足。“一带一路”“冰上丝绸之路”、建设海洋强国,也已成为中国新世纪国家海洋战略与目标,海平面上升将威胁中国基线的确定性,损害沿海低洼地带城市的安全。针对海平面上升可能导致的大量陆地领土和岛礁被淹没,从而对现有海洋边界和潜在国际诉讼以及对适用《联合国海洋法公约》(下称UNCLOS)将产生何等影响等问题,UNCLOS相关条款尚存模糊性和漏洞。国际海洋法应未雨绸缪,对此作出规则安排。因此,探讨海平面上升对国际海洋法的挑战与应对问题具有重要的理论与实践意义。应减缓气候变化、海平面上升的进程,对UNCLOS相关条款予以演进解释乃至修改。
一、海平面上升
海平面上升与气候变化所导致的全球变暖有关。“最近关于海平面上升的科学文献表明,在2100年温度上升4度的情况下,全球海平面的上升幅度估计在0.5米到2米之间。”2就北极地区而言,科学家们过去数十年的研究表明,北冰洋海冰持续后退,其冰层范围和厚度在减少。“近年来,全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果,北极的气候正在迅速变暖,过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍 ,出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测,北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化,到2100年该区域的气温将上升4 ℃～7 ℃。”32018年1月《中国的北极政策》也明确指出北极冰盖的融化与减少现象:“北极具有独特的自然环境和丰富的资源,大部分海域常年被冰层覆盖。当前,北极自然环境正经历快速变化。过去30多年间,北极地区温度上升,使北极夏季海冰持续减少。据科学家预测,北极海域可能在本世纪中叶甚至更早出现季节性无冰现象。”不过,由于科学界对全球变暖的幅度尚无共识,由此,对海平面上升幅度的估计也就存在较大差异。
尽管国际社会对海平面上升的幅度有着不同的研究与推测,海平面在上升并对许多国家,特别是低洼的小岛屿国家,产生了较大影响,已是不争的事实。“即使是相对轻微的海平面上升也可能对岛上居民产生重大影响。……降低岛屿的宜居性。”同时,海平面上升将与国家的生存能力、领土完整、“气候难民”人权保护、低洼小岛屿国家的国际法主体资格、海洋边界的稳定性、海洋争端解决等诸多国际法问题,密切相关。4“在第三次联合国海洋法会议上,一般没有预料到海平面上升会使正常基线和岛屿的地位发生如此剧烈的变化。因此,UNCLOS没有提供处理这些新问题的机制。”5国际海洋法在应对海平面上升所带来的挑战方面仍有待进一步发展。可以预见,海平面上升在未来很可能使全球海洋治理和国际法治面临诸多新问题和新挑战,对此,需要未雨绸缪地作出相应的制度安排。
二、海平面上升对国际海洋法的挑战
稳定的地理条件构成国际(海洋)法良好运行的重要基础。海平面上升将逐步导致某些区域地理条件的不确定和不稳定,国际(海洋)法由此可能面临根本挑战,挑战的程度受制于海平面上升的前景,海洋法将需要适应海平面上升的实际情况。尽管UNCLOS的规定没有以海洋深度为基础,且在某些情形下为海岸线的变动预留了一定空间,但对于因海平面上升导致的基点和基线的可能变动、岛礁的淹没等问题,公约并无有效规制。
在联合国第三次海洋法会议谈判期间,海平面上升问题并未获得国际社会的重视与广泛认可,因此,公约的谈判者在设计公约条款时并未将海平面上升的海洋法应对考虑在内,UNCLOS除第7.2条外,并无任何其他条款规制海平面上升导致的基点和基线的变动而引起的海域边界的不稳定问题。
可见,海平面上升将可能对基点和基线以及国家间海洋边界造成新的不确定性,导致国家间海洋权益争端,损害国际海洋和平秩序,因为领海基线的变动与不稳定性将使得依赖该基线确定其空间范围的领海、毗连区、专属经济区(EEZ)、公海和大陆架范围也可能随之处于变动中,沿海国对原海域的主权、主权权利和管辖权由此受到减损或侵蚀,沿海国原先享有管辖权的部分海域将可能成为公海的一部分,其他国家在该海域享有公海自由权利。对于跨越不稳定海域边界的船舶或私人来说,也将会产生诸多困惑与不便。
(一)海平面上升对基点和基线的影响
相对稳定的基点和基线不仅是沿海国确立其对相关海洋区域管辖权的基础,而且也是国家间海洋边界划界的核心依据。海平面上升可能将对沿海国依UNCLOS相关条款已经确立的基点和基线以及由此确立的不同海域的边界产生重大影响。岛屿、岩礁、海岸线所发生的地理变化可能将迫使沿海国调整其管辖海域的位置或范围,且因海平面上升的持续,该情势一直处于不确定状态,相应地,沿海国对相关海域的主权、主权权利和管辖权将受到损害。对于地势低洼的小岛屿国家来说,更严峻的挑战是其国民与政府赖以生存、适宜生存的岛屿将沉没或变得不再适合人类生存,其国家主体资格、居民的迁移、国籍和原管辖海域的法律地位等问题都将可能出现。
UNCLOS中现行的正常基线法并未能为(小岛屿)国家领土的消失这一潜在的严重问题提供充分的解决方案。UNCLOS规定了确定沿海国领海基线的几种情形,包括:低潮线(第5条);在一定条件下的礁石的向海低潮线(第6条);直线基线(第7条);群岛直线基线(第47.1条)与大陆或岛屿的距离不超过领海宽度的低潮高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线(第13条)。UNCLOS未规定海域边界可与基线一起移动,但第7.2条是例外:“在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之处,可沿低潮线向海最远处选择各适当点,而且,尽管以后低潮线发生后退现象,该直线基线在沿海国按照本公约加以改变以前仍然有效。”该“适当点”可能是高潮时高于海面的岛屿或岩礁。此外,类似直线基线还可能是连接河口的直线(第9条),“如果河流直接流入海洋,基线应是一条在两岸低潮线上两点之间横越河口的直线”。海平面上升可能导致该河口线向内陆方向迁移。公约第10.4条还规定可在一定条件下在海湾天然入口处的两端低潮标之间划出一条封口线,不过,海平面上升可能会导致该封口线随着两端低潮标的移动而向陆地方向迁移。
海平面上升将可能使群岛国确定其海洋管辖权范围的群岛直线基线发生变动,因为作为群岛基线基点的岛屿或低潮高地可能会被永久完全淹没。学界对于公约第47.1条中的“干礁(drying reefs)”的含义尚存疑惑。有学者质疑该词语是指岸礁(fringing reefs)还是指低潮高地(low-tide elevations),并不清楚。对此,海洋法权威学者指出:“‘干礁’是礁石在低潮时高于水面但在高潮时没入水中的部分。据此,干礁应属第13条定义下的‘低潮高地’,应受第47条第4款所包含的有关规定的限制。在这方面,第47条第1款与第6条形成对照,后者规定‘在……有岸礁环列的岛屿的情形下’,基线是‘礁石的向海低潮线’。”6如果将第47.1条中的“干礁”的含义理解为“低潮高地”,则该解释与第47.4条的规定不一致,7因为第47.4条将低潮高地作为基点是附有条件或限制的。可见,UNCLOS关于低潮高地和群岛水域的规定可能与海平面上升之间具有更大相关性。
海平面上升将可能导致作为确立沿海国基线的低潮线发生变动。当海平面上升时,低潮线将向陆地方向推进,沿海国的基线将可能发生变动。根据UNCLOS第5条,沿海国应在其官方承认的大比例尺海图上标明新的沿岸低潮线,以取代之前的沿岸低潮线。根据第6条,因海平面上升而淹没据以确定低潮线的礁石时,沿海国可能需要重新确立其他礁石或岛屿作为依托,并如同第5条情形,需要在海图上重新予以标注。
依据UNCLOS第13条8,“低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度”是“该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线”的前提条件。海岸线因海平面上升而逐步向内陆推进,将可能使得原先可据以确立领海基线的低潮高地与大陆的距离超过领海宽度,甚至该低潮高地被永久淹没,这也将令沿海国管辖的海域范围或位置产生变化。
海平面上升还可能永久完全淹没作为直线基线基点的岛屿或岩礁,沿海国需要重新选择其他岛屿或岩礁作为新基点。对许多国家来说,失去据以能够向外推移其基线的低潮高地,将对其能够行使管辖权的海域范围产生重大影响。“在离岸12海里范围内作为基点的低潮高地和边缘礁石的永久淹没,将导致国家管辖的所有海域宽度明显减少。当一个岛屿仅成为低潮高地时,沿海国肯定会采取措施阻止其进一步下沉,以维持直线基线。为保持其低潮时高于海面,沿海国可从事一些在低潮期建造人工设施的活动。这里提出的问题是,这些人工设施是否会被合法地接受,并没有改变低潮高地的地位。”9面对海平面上升对现行海洋法所带来的挑战,UNCLOS并无明确规定气候变化问题的相关条款,其缔约国也未预见到海平面上升对沿海国基线稳定性可能造成的影响,由此,难以在UNCLOS中寻求应对原基点被永久淹没的相关条款。沿海国为避免管辖海域面积的压缩,将会采取措施阻止该结果的发生,由此可以说,现行UNCLOS基点和基线条款鼓励沿海国在应对海平面上升对国家管辖海域范围的威胁时采用斥资加固基点的做法。
(二)海平面上升对岛屿法律地位和海域划界的影响
岛屿或岩礁不仅对于确立基点、基线和沿海国管辖海域范围具有重要的法律意义,而且在海域划界争端中也时常发挥重要影响。根据UNCLOS第121.2条规定:“ 除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。”该款表明,岛屿可像陆地一样拥有相应的管辖海域;该条第3款规定的“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架”表明,岩礁法律地位是岛屿的例外。海平面上升导致岛屿/岩礁的部分或全部永久被淹,将使沿海国丧失对原管辖海域的主权权利和管辖权,甚至领海主权和陆地领土主权。岛屿被淹大致有两种情形:一是岛屿因气候变化和海平面上升部分被淹,退化为不能适应人类居住的岩礁;10二是岛屿和岩礁全部被永久淹没,成为水下暗礁。在前一种情形下,沿海国可能丧失对基于原岛屿所产生的专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权;在后一种情形下,沿海国将因此完全丧失对原管辖海域的领海主权、主权权利和管辖权,甚至包括对陆地领土的主权。这两种情形无疑都将严重损害岛屿原属国的海洋权益。其中,岛屿的永久沉没还将可能影响相邻或相向国家间的海域划界。
岛屿永久沉没或岛屿退化(例如,因海平面上升及环境的恶化,岛屿已不再符合“能维持人类居住或其本身的经济生活”的标准)成为岩礁将对地势低洼的太平洋小岛屿国家造成严重威胁,岛屿的永久沉没将可能产生该小岛屿国家原管辖的内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架的存留问题,退化成岩礁的岛屿(UNCLOS第121.3条)不再拥有专属经济区和大陆架,此外,还会产生这类小岛屿国家主体地位、国民移民与国籍、气候难民的国际法保护、原管辖海域的地位等诸多问题。
海平面上升还可能对以海水深度确定沿海国大陆架管辖范围产生影响。UNCLOS中很少有关于水深的规定。UNCLOS中唯一明确的深度标准是关涉大陆架外部界限的第76条第5款,要求大陆架在海床上的外部界线的各定点不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线一百海里。如果海平面上升达到一定程度,就有可能影响以深度标准确定大陆架外部界限。也有学者认为,海平面上升一米情况下对大陆架界限的影响可忽略不计:“显然,海平面上升1米至多对第76条的适用产生很小的影响。首先,一米的上升只代表了总深度的一小部分;其次,表示这种深度的海图的精度通常是每五海里测一次水深。由于一米高造成的深度差仅为0.04%,这完全在这些图表的误差范围内。”11尽管如此,海平面的显着上升将会淹没陆地或地势低洼的小岛屿国家领土,令其缩小乃至丧失原管辖海域。例如,“Kapingamarangi是划定巴布亚新几内亚和密克罗尼西亚联邦(FSM)之间专属经济区边界的唯一计算点,因为它是FSM在巴布亚新几内亚方圆400海里内拥有的唯一领土。这一环礁的沉没不仅将使多达500人永久流离失所,而且还将使FSM损失3万多平方海里的专属经济区。”12
(三)海平面上升对海洋边界条约效力的影响
沿海国通过双边条约确定海域边界或解决其他海洋权益纠纷时常可见。然而,如前所述,海平面上升可能将令沿海国海洋边界处于不确定状态,对海域划界的双边条约效力提出挑战。
《维也纳条约法公约》(VCLT)第26条体现了“有约必守”这个条约法领域的基本原则,但第62条规定了该原则的例外——“情势根本变迁”,作为国家单方面终止、退出或暂停施行条约的情形及例外。依据第62.2条第1项规定,如果一项条约确定一边界,则即使存在情势的根本变迁,也不得援引之作为退出或终止条约的理由,可见,该项规定不支持将情势根本变迁作为国家可单方面退出或终止边界条约的情形。可以说,不管海平面上升是否构成一项海洋边界条约的情势根本变迁,该海洋边界条约都将拘束缔约各方。可见,第62条的规定使国家不太可能单方面终止一项海上边界条约。
然而,海平面上升导致的沿海国确立基点和基线的海洋地理变化(例如,岛屿的永久沉没、在一定条件下可作为基点的低潮高地被永久淹没等),将可能导致沿海国海洋边界的变动,因为无论是低潮线向内陆方向的持续推进,还是被作为确立直线基线的沿海岛屿的永久沉没、岛屿退化为岩礁,沿海国都将可能丧失其确立基线的UNCLOS依据,使得确定海洋边界的既定条约丧失了海洋法上的合法性,导致UNCLOS关于基点和基线、岛屿制度等与VCLT第62条发生冲突。
有国外学者认为VCLT第62.2条(a)项不应适用于海洋边界:“在解释第62.2条(a)项时可能有一些余地。VCLT没有具体说明它是否适用于所有边界,包括海洋边界,或‘边界’一词是否只应包括陆地边界。在寻求解释本条的协助时,可以考虑公约的准备工作。国际法委员会在1966年讨论案文草案时没有提到海洋边界,注意到了‘自由区’案(the Free Zones Case),该案涉及陆地边界,讨论了自决对陆地边界的影响。我们也注意到,当案文在1966年最后定稿时,即1969年通过之前,很少有海洋边界的案件,而且几乎没有现代意义上的海洋边界是通过国家间的协定来解决的。因此,有理由得出结论,第62.2条(a)项不应适用于海洋边界。”13
气候变化、海平面上升的现实表明,与陆地边界相比较,国家海洋边界面临更多的不确定性,这意味着VCLT第62条的解释、适用面临新的难题。
(四)海平面上升对小岛屿国家和群岛国的影响
如前所述,海平面上升已对一些小岛屿国家经济与社会安全产生了深远影响,其面临的严峻挑战是,近期来看,小岛屿国家生态环境呈恶化趋势,岛屿宜居性在降低;从长远来看,小岛屿国家有可能被永久淹没,国民全部移民他国或者成为“气候难民”,国家在国际法下的主体资格存留值得探讨,或者岛屿退化为“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”,即使依据UNCLOS第121.2条仍拥有领海和毗连区,但该小岛屿国家有可能不复为国家,也就可能谈不上对该海域继续行使国家管辖权了,这主要基于如下几个方面的理由:一是像瑙鲁等地势低洼的小岛屿国家,可能随着其(岛屿)领土退化为岩礁,不再适合其国民定居,其国民将不得不移民他国或成为“气候难民”,这类国家可能丧失了国家构成要素中的“定居的居民”之要素;二是随着这类国家所有岛礁都被永久淹没,可能不符合国家构成要素中的“确定的领土”要件;三是该类国家是否仍能够维护其政府的有效性存疑。后文提及的固定或“冻结”基线或其专属经济区和大陆架的外部界限的主张,也因失去了权利主体而可能对这类国家变得没有意义。这构成了对国际(海洋)法的新挑战。为有效应对该挑战,笔者曾撰文试图论证丧失部分或全部领土的低洼小岛屿国家仍应保留其国际法主体地位。14
海平面上升也会对群岛国确立其领海基线产生影响。例如,UNCLOS第47.1条15将陆地面积与相关海域面积的比例作为确立群岛国直线群岛基线的一个限定条件,海平面上升将令一些群岛国家面临满足陆地与海域面积比例要求的潜在挑战。即使群岛国有可能依第47.7条,地势低洼的群岛国岛屿面积受海平面上升的威胁,对基线的影响并非可以完全被忽略不计。因为随着海平面的持续上升,群岛国被海水淹没的陆地面积将可能持续增加,这将在不同程度上影响原先依UNCLOS第47.1条所确定的直线群岛基线的稳定性。目前直线群岛基线的稳定性虽未受到显着挑战,但海平面上升将可能是以(数)百年计的历史过程,此处探讨的是对未来可能发生的挑战的预判。
海洋法受到“挑战的严重程度将取决于海平面上升的进程。最初,剧烈的后果只会影响一些地势较低的国家,特别是几个太平洋和印度洋岛屿国家。在任何海平面显着上升的情况下,如已预测在本世纪将发生的情况,对现行海洋法的挑战必然会出现。……所有这些挑战不仅仅是简单地质疑某些现有国际法规则的适当性。挑战的性质是对国际法的一些基本公理提出了疑问。”16例如,领土或定居的居民是否为国家必不可少的构成要件,从而关涉作为国际法基础的国家本身以及陆地支配海洋原则的适用。海平面上升的后果将会给现行国际(海洋)法带来新的不确定性,损害国际海洋法律秩序的稳定性与可预见性。
三、海平面上升的国际海洋法应对
“随着气候变化和由此导致的海平面上升,预计在本世纪,国际法面临的基本挑战可能即将出现。国际法的核心方面取决于地理条件的普遍稳定。沿海地理稳定性是各国确定海洋区域权利、解决海洋划界争议的关键客观条件。”171982年诞生的UNCLOS距今已近四十年之久,公约本身既存的矛盾、模糊性、漏洞等局限性,再加上公约谈判、缔结之时,气候变化、海平面上升、极地冰融等问题尚未成为缔约国谈判时关注事项,谈判人员没有预见到主要自然现象引起沿海地理的重大变化,该公约基本未能为国际社会应对海平面上升提供海洋法依据。因此,需要采纳新的海洋法规则,对现有相关规则予以演进解释,以完善UNCLOS涉海平面上升对海洋法影响及应对之条款。
(一)修订、演进解释《联合国海洋法公约》
鉴于除第7.2条外,UNCLOS并无其他条款涉及海平面上升对沿海国海域、边界的确定性产生的影响问题,需要修订该公约,引入新规则。为维护海洋法律秩序,消除或降低因海平面上升给国家既定海洋边界带来新的不确定性,公约应将现有海洋边界予以固定,使之不因海平面上升导致的基点和基线的变动或岛屿的永久沉没或退化成岩礁而导致周围海域法律地位的变化而产生不确定性,并由此增加国家间海洋划界争端。“冻结”既存海洋边界有助于维护历经十年谈判的UNCLOS所确立的国际海洋法律秩序和不同利益集团间海洋利益的平衡,各国所享有的海洋权利及承担的义务并不会因基点和基线、岛屿/岩礁的变迁而有所增加或减少。具体来说,沿海国管辖海域不会因基线向内陆方向推进而有所减少。公海以及国际海底区域范围也不会因此而发生变化。该主张对于可能将被永久淹没或退化为岩礁,并将政府和居民迁移到他国领土的小岛屿国家来说具有非常重要的意义。
有国外学者主张,应将依UNCLOS第16条确立并公布的基线或者将专属经济区和大陆架外部界限予以永久固定,使之不因包括海平面上升在内的海洋环境变化而发生变化。不过,对于将来可能发生的岩礁成为岛屿或者诞生的新岛屿的法律地位问题,仍值得学界进一步探讨。
固定或“冻结”既存且符合UNCLOS规定的基线/点,需要解决固定沿海国何时确立的基线问题,例如,是固定该公约生效时的基线还是固定沿海国依公约第16.2条确定的并经公布、向联合国秘书长提交的海图或地理坐标表中确立的领海基线。公约对沿海国并未规定确立领海基线和公布、提交相关信息的时间限制。
有国外学者建议在UNCLOS或其他合适的规范性文件中增加一个新条款:“对于符合UNCLOS相关条款规定的已经确立的基线,如果已在海图或地理坐标表中予以描述,且将海图妥为公布,沿海国可以宣布其为永久性基线,而不论海平面上升给海岸或岛屿嗣后带来的变化如何。”18
修订或扩充UNCLOS相关条款是应对海平面上升对沿海国基线、岛屿、岩礁威胁的最好途径,但该方法仍具有明显的局限性或很大障碍。在理论层面,UNCLOS第312条规定了公约的修订程序,19可以通过该程序直接修订UNCLOS条文,或者对公约相关条款以补充协定方式予以修正或补充。根据公约第316条,该修正案仅约束交存批准书或加入书的缔约国,不应影响其他缔约国根据该公约享有其权利或履行其义务;此外,也可以依《联合国气候变化框架公约》第17条以议定书方式予以修订。从可行性角度来说,第312.2条规定了很高的修订门槛,要数目庞大的所有缔约国就固定基线或专属经济区/大陆架边界问题能够协商一致,尽管不能说可能性较小,至少谈判也是旷日持久的。主要原因可能在于,UNCLOS是缔约国历经十年谈判所达成的不允许保留的“一揽子”协议,可谓“牵一发动全身”,对任何重要条款的修改将可能打破公约确立的整体利益平衡以及公约的完整性。依据公约第313条规定的“以简化程序进行修正”,“一个缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序通过修正案的提案,该提案应视为未通过”。这表明每个缔约国都有权在规定的期限内一票否决修正案。上述原因似乎可以解释为什么公约规定的修改程序迄今未曾被适用。
随着国际(海洋)法运作环境发生的根本变化,为实现国际法的最终目标——和平与稳定,有必要演进解释相关规范。“虽然1982年《公约》没有明确规定气候变化或温室气体(GHG)排放,但第十二部分的规定越来越与气候变化有关,因为GHG排放造成海洋污染和损害海洋环境。……大气中向海洋环境中沉积二氧化碳可以说属于第192条及其后第十二部分规定的范围。综合起来,第194、207和212条似乎全面涵盖了包括温室气体在内的所有海洋空气污染源。”20
(二)通过双边协定确定管辖海域范围
海平面上升将可能带来关涉海域划界的海洋地理变化,包括原被作为基点的岛屿的永久沉没、海岸线向内陆推进等,相关国家可通过签订双边协定方式将海洋边界固定下来,从而达到影响基线位置的海洋地理变化不会损及基线的稳定性。UNCLOS尊重历史,鼓励争端当事国通过协商解决海洋边界问题,第15条、第74条和第83条即是“立法”例。
针对海平面上升给既定基线带来的不确定性以及UNCLOS应对海平面上升对国家海洋边界的挑战方面的局限性,有国外学者从两个视角提出了建议:一是“冻结”符合UNCLOS第7条规定的既存基点/线,由此使依据UNCLOS已确立的内水、领海、毗连区、专属经济区、公海、大陆架、国际海底区域的界限仍维持现状,该主张符合公平要求。即使当岛屿被永久淹没或退化为岩礁,原属国既得权利仍得以维系,也不会产生损害第三国海洋权益的结果。如此,将符合UNCLOS序言中规定的“巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系”之目标。二是,“冻结”符合UNCLOS规定的专属经济区和大陆架的外部界限,使之不受海平面上升导致基点和基线变迁的影响,但可以允许基线处于动态之中。上述两个建议具有共同目标,即固定或“冻结”既存的、无争议的海洋边界。不过,允许基线处于动态之中,意味着随着海平面上升,沿海国领海将向陆地方向推进,并将可能使得沿海国原享有主权和管辖权的内水、领海的部分水域成为仅享有主权权利的专属经济区,以及部分内水成为受到无害通过权利限制的领海,其弊端主要是沿海国领海基线可能一直处于变动之中,难以长期确定其位置,也不利于沿海国行使管辖权以及外国船舶对沿海国国内法规、海洋法相关规则的遵守。这种结果恐怕沿海国不会愿意接受。沿海国可能更愿意固定领海基线,因为海平面上升的结果仅是导致沿海国内水的扩大,从国家主权和管辖权角度来看,并未动摇UNCLOS缔约国之间的海洋边界秩序基础及利益平衡。
(三)沿海国采取措施维持岛屿/低潮高地的存在或功能
沿海国应加强对关键位置的岛屿或地物的保护。沿海国可采取一定措施,防范或阻止上升的海平面将岛屿淹没或使之演变为岩礁,或依据UNCLOS第47.4条在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,该低潮高地可作为划定领海基线的起讫点。第47.4条并未规定灯塔必须有人值守。
一些小岛屿国家已采取措施,以应对海平面上升,“不仅指定新的群岛水域,而且还指定EEZ的外缘,这是基里巴斯、马绍尔群岛和图瓦卢在过去五年中采取的行动。即使产生该EEZ的这些岛屿不再适宜居住,或完全消失,通过国际社会默许,确定了其专属经济区外缘的坐标。在这方面,各国似乎在利用国际承认,试图在地物消失的情况下‘巩固’其海洋管辖权”。21
四、结论
海平面上升将对国际海洋法、已经确立的国际海洋法律秩序产生显着挑战,因为它将动摇海洋边界的稳定性,从而从根本上对国家管辖海域范围的确定性产生影响,产生新的海洋权益争端。具体来说,海平面上升可能将对沿海国依UNCLOS相关条款已经确立的领海基点和基线以及由此确立的不同海域边界产生重大影响;对岛屿法律地位和海域划界以及对海洋边界条约效力也将会产生重大影响;对小岛屿国家和群岛国的海域边界乃至地势低洼的小岛屿国家在国际法上的国家地位构成挑战。
海平面上升对岛礁和沿海社区的影响及其对海洋法的挑战已引起国内外学界关注。即使主张现行海洋法并不需要修改也能有效应对海平面上升挑战的国外学者也不得不承认,关键岛屿、地物的消失将撼动相关基点和基线的稳定性。尽管如此,UNCLOS仍未能对该挑战作出有效应对。鉴于此,应加强对气候变化、海平面上升对海洋法挑战及应对问题的研究,特别应修订、演进解释UNCLOS,通过双边协定确定管辖海域范围,沿海国应采取措施维持岛屿/低潮高地的存在或功能。
目前,国外学界已有较多相关研究成果,国内学界对UNCLOS相关条款的解释、修订以及中国的应对问题的研究并不多。可考虑秉持人类命运共同体、海洋共同体理念,并坚持“共同但有区别责任原则”,推动国际共同体在应对海平面上升法制及其实施领域的合作。
注释
1Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4,2014,p.70.
2Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4,2014,p.71.
3黄志雄:《北极问题的国际法分析和思考》,《国际论坛》2009年第6期,第9页。
4Clive Schofi,“Shifting Limits?Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Climate and Carbon Law Review,Vol.4,2009,pp.414-415.
5Clive Schofi,“Shifting Limits?Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Climate and Carbon Law Review,Vol.4,2009,p.405.
6南丹、罗森主编:《1982年“联合国海洋法公约”评注》(第二卷),吕文正、毛彬译,北京:海洋出版社2014年版,第392页。
7UNCLOS第47.4条规定:“ 除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或者低潮高地全部或一部与最近的岛屿的距离不超过领海的宽度外,这种基线的划定不应以低潮高地为起讫点。”
8UNCLOS第13条规定:1.低潮高地是在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地。如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度,该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线。2.如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度,则该高地没有其自己的领海。
9Sarra Sefrioui,“Adapting to Sea Level Rise:A Law of Sea Perspective”,in Gemma Andreone ed.,The Future of the Law of the Sea:Bridging Gaps Between National,Inpidual and Common Interests,Springer,2017,p.12.
10“南海仲裁案”仲裁庭认为,如果适当(properly)解释,岩礁只有在它既缺乏维持人类居住的能力,又缺乏维持其本身经济生活能力情况下,它才不产生专属经济区和大陆架;或者,表达得更直接和积极,能够维持人类居住或其自身经济生活的岛屿有权产生专属经济区和大陆架(依照公约适用于其他陆地领土的规定)。但仲裁庭注意到,经济活动是由人类进行的,人类很少居住在不可能有经济活动或谋生计的地区。因此,不论第121.3条的语法结构如何,这两个概念在实际意义上联系在一起。尽管如此,文本仍然对这样一种可能性持开放态度,即一个地物可能能够维持人类居住,但没有提供支持经济生活的资源,或者一个地物可能维持经济生活,但缺乏直接在地物本身上维持居住的必要条件。See The South China Sea Arbitration Award,PCA Case No.2013-19,paras.496-497.
11Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.428.
12Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.440.
13Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.439.
14冯寿波:《领土丧失与国家地位:海平面上升对小岛国的挑战》,《西部法学评论》2019年第3期,第103—114页。
15UNLCOS第47.1条规定:“群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线,但这种基线应包括主要的岛屿和一个区域,在该区域内,水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一至九比一之间。”
16Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4 ,2014,p.73.
17Ibid.,p.70.
18Davor Vidas and Peter Johan Schei,eds.,The World Ocean in Globalization,Lerden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2011,p.198.
19《联合国海洋法公约》第312条规定:1.自本公约生效之日起十年期间届满后,缔约国可给联合国秘书长书面通知,对本公约提出不涉及“区域”内活动的具体修正案,并要求召开会议审议这种提出的修正案。秘书长应将这种通知分送所有缔约国。如果在分送通知之日起十二个月内,有不少于半数的缔约国作出答复赞成这一要求,秘书长应召开会议。2.适用于修正会议作出决定的程序应与适用于第三次联合国海洋法会议的相同,除非会议另有决定。会议应作出各种努力就任何修正案以协商一致方式达成协议,且除非为谋求协商一致已用尽一切努力,不应就其进行表决。
20Alan Boyle,“Law of the Sea Perspectives on Climate Change”,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.27,2012,p.832.
21Stuart B.Kaye,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.444.
