摘 要： 公海只用于和平目的对维护世界和平和地区稳定至关重要。《联合国海洋法公约》第88条规定“公海应只用于和平目的”,“和平目的”的含义就是“以和平的目的使用”。目前,理论界对《联合国海洋法公约》中的“和平目的”主要有三种理解,尚未达成一致意见,从而导致了国际法主体对于理解“和平目的”的分歧,并在实践中造成地区局势的紧张。考虑到不同语言文本的用语以及相关国际法文件中对“和平目的”的解释,符合《联合国海洋法公约》“公海应只用于和平目的”的军事活动应包含两类:一类为《联合国宪章》体制下的军事活动;另一类为其他的海上军事活动,并需要考虑军事行动的目的。通过对“和平目的”进行条约解释,并对符合“和平目的”的军事活动进行确认,可为中国海军在公海进行远洋训练提供国际法依据,从而更好地维护我国在公海的合法权益。
关键词： 《联合国海洋法公约》; “和平目的”; 公海; 军事活动;
近年来,随着我国军事实力的增强,出港前往公海进行例行训练成为我国海军的平常训练科目。然而,总有部分国家对我国在公海军演的行为进行干预或过度关注。典型事件如2013年10—11月,中国海军曾赴西太平洋公海进行军事训练和实弹射击,日本海上自卫队无视中方反复劝阻,强行闯入演习区并对中国海军进行跟踪、侦察和监视。12014年2月,中国海军军舰在澳大利亚以北的公海举行演习时也遭到监视,并被当地主流媒体认为我国该军事演习行为具有明显的挑衅意味。2从上述事件可以看出,国际社会对军事活动和平利用公海法律问题存在认识上的差别。此种差别可能导致未来潜在的军事冲突,危及公海和平秩序。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第88条虽然规定了“公海应只用于和平目的”,但并未明确哪些行为属于和平目的。在公海进行各种军事活动已经成为了普遍行为,探讨公海的和平目的意义以及哪些军事行动是符合“和平目的”兼具理论与实践价值。
《公约》中“公海应只用于和平目的”的规定,其目的是为了建立新的海洋法律秩序,进而建立新的国际政治经济秩序[1]。然而,纵观《公约》全文,在此问题上存在以下三个主要争议:第一,《公约》的不同语言文本中“和平目的”的表述并不一致;第二,《公约》并未解释“和平目的”的含义;第三,对哪些公海上的军事活动符合“和平目的”,《公约》中也未作出明确规定。对“和平目的”的表述不清可能直接导致一些国家在公海上进行并不符合《公约》中“和平目的”的军事活动,对本应承担的《公约》义务进行规避。目前国内和国际学者对该问题的分析多集中于专属经济区的军事活动以及在公海进行相关的海洋科学或者核试验内容,尚未涉及有关在公海进行符合“和平目的”军事活动的相关内容。为弥补上述研究空白,本文将分析《公约》不同语言文本的用语,明确“和平目的”的含义;随后进一步解析《公约》的准备工作及缔约的情况,以及与“公海应只用于和平目的”相关的国际法文件中关于“和平目的”的规定,深化对《公约》第88条下的“和平目的”的理解;最后结合上述论证探究符合该条的军事行动,从而对“公海应只用于和平目的”进行界定。对“和平目的”进行条约解释明确其内涵,对符合和平目的的军事活动进行确认,有利于减少公海军事活动中各国的军事摩擦,促进世界海洋秩序的和平与稳定,维护我国海洋权益,为我国建设海洋强国提供理论和实践支持。
一、《公约》各语言文本中“和平目的”的表述
(一)《公约》中的表述不一致
中文文本《公约》第88条的表述是“公海应只用于和平目的”。该条的英文版本表述是“The high seas shall be reserved for peaceful purposes”,可见中文的“和平目的”对应英文的“peaceful purposes”。
而在《公约》的法文和西班牙文文本中,“和平目的”对应为“fins pacifiques”和“fines pacíficos”。仅从第88条看,四种同样效力的作准文本貌似表述一致,但在分析《公约》其他条文下的“和平目的”时却出现如下现象:首先,《公约》序言第四段提及“以便利国际交通和促进海洋的和平用途”,该处中文表述为“和平用途”,与第88条中“和平目的”的表述从字面上看并不一致。四种作准文本中,中文、英文(peaceful uses)、法文(utilisations pacifiques)文本均表述为“和平用途”,而西班牙文的表述为“fines pacíficos”。其次,《公约》第301条是对“海洋的和平用途”进行的规定,中文、英文(peaceful uses)版本表述为“和平用途”,但法文(fins pacifiques)和西班牙文(fines pacíficos)却表述为“和平目的”。这两个条文在语言表述上与《公约》第88条均有差异,但迄今为止,并未有任何的国际法院案例或学术成果对“和平目的”的不同表述进行解释或研究。
从上述两个条文可以归纳出两个争议点:一是“和平目的”在《公约》中的含义是什么?二是《公约》中的“和平目的”与“和平用途”两者之间的关系是什么?两者关乎对“公海只用于和平目的”的正确解读,也关乎实践中各国在公海进行各种军事活动的合法性和合理性,与地区乃至世界的和平与稳定息息相关。
(二)《公约》中“和平目的”的含义
以众多语言文本作为作准文本效力相同的国际法律文件为数众多,但大多并不会产生上述的问题,这是因为:一方面,大多可以通过对照其他作准文本解决;另一方面,《维也纳条约法公约》第79条“条约约文或正式副本错误之更正”中也规定了国际法文件出现不一致情况时的解决方法。海洋法争端解决分庭(The Seabed Disputes Chamber)曾于2011年做出的咨询意见涉及《公约》不同语言文本用词出现不一致现象的解释(Meaning of the key word),其通过比较不同语言的作准文本分析了“responsibility”的含义,但由于该案文本较为简单,在经过简单比对后法庭就得出了结论。可见,国际法机构对于分析不同文本进行条约解释工作也没有更多的实践。
在分析“和平目的”问题上,既需要结合以往条约解释规则的具体思路,也需要对《公约》进行整体的把握,特别是《公约》第33条有关以两种以上文字认证之条约之解释的第四款的内容。以下仅根据《公约》中文、英文、法文和西班牙文文本进行深入分析。
首先,根据上文阐述,“和平目的”一词在《公约》第88条的表述为一般理解上的“和平目的(peaceful purposes,fins pacifiques,fines pacíficos)”,《公约》序言第四段和《公约》第301条的表述不一致,主要集中在“和平目的”和“和平使用”上。其次,从语言学上看,“和平目的”在英文中对应的词为“peaceful purposes”,在法语上对应的词为“fins pacifiques”,在西班牙文对应的词为“fines pacíficos”,四种语言在此处表述与其内涵一致。同样,“和平使用”一词对应的相应为“peaceful uses”“utilisations pacifiques”和“utilización pacíficos”。从这两个词语的解释上看,“目的(purpose)”既指“一种旨在或指导计划采取的行动的预期”,又指“东西的用途(used for)”;而“使用(use)”是指“让其工作或受雇于特定用途或其固有或自然的目的(purpose)”。虽然从字面上理解前者更倾向于最终的目标、而后者更倾向于一种方式,但从上述解释可以很清晰地看出两者具有一定的内在联系。“目的”要靠具体的“使用”去体现,而“使用”本身的性质要靠“目的”去证明,识别一个行动是否符合“和平目的”,不能简单地从其“使用”方式去看。由此可见,《公约》认为两者是一个整体且所想表述的内涵相同,所用语言文本出现差错的可能性由此被排除。
但是,为何在不同的文本中运用不同的表述?首先,从《公约》序言第四段表述看,“以便利国际交通和促进海洋的和平用途”,此处的表述明显与《公约》第301条“海洋的和平使用”表述相似,除西班牙文版本使用不一致外,其他版本均指向“和平使用”。而再看《公约》第301条的表述,虽然法语、西班牙语文本用的是“peaceful purposes”,但其均是被“海洋使用(Utilisation des mers,Utilización del mar)”所修饰。因此,虽然两者使用的是和平目的,但却又被“海洋的使用”所限定。
综上所述,需要对“和平目的”和“和平使用”进行综合解释。首先,两者字面上并不完全相同,各有侧重,但在《公约》中可以替换使用;其次,《公约》中出现不一致状况的原因虽然无从得知,但经过解释后并不影响公约适用;最后,“和平目的”在《公约》中的含义是“以和平的目的使用”,特指使用方式的目的是和平的。经过分析发现,虽然不同作准文本用语不一致现象并不会必然导致国际条约的解释问题,但并不能排除在一些不同语言作准文本不一致的情况下会出现条约解释问题[2]。上述分析可为今后出现条约解释类似情况提供合理经验,并为条约解释方式提供有益补充和借鉴。
二、《公约》中“和平目的”的形成过程
(一)对“和平目的”的三种理解
迄今为止,对《公约》中“和平目的”的理解主要有三种:(1)“非军事化(non-military)”,指禁止一切军事活动,这种理解认为一切军事活动都是不符合“和平目的”的;(2)“非侵略化(non-aggressive)”,指禁止一切以侵略3为目的的军事活动,并不禁止其他非侵略目的的军事活动;(3)“与《联合国宪章》(以下简称为《宪章》)和其他承担的国际法义务相一致(according to UN Charter and obligations of international law)”, 指军事活动既要符合《宪章》的规定,同时还要符合该国承担的其他国际法义务。
对于前两种解释并不难理解,而第三种解释则首先应从《宪章》入手确定合法的军事活动。《宪章》规定的合法军事活动指“一个原则两个例外”[3]:一个原则是指《宪章》第2条第4项规定的“禁止在国际关系中使用武力或武力威胁”原则,两个例外是指《宪章》第51条规定的“自卫权”以及第42条、第53条规定的“联合国所采取的或授权采取的武力行动”。这种理解可以总结为经联合国安理会授权的军事行动和受害国的自卫权,除此之外,在其他国际关系领域禁止使用武力及武力威胁。此外,考虑到相关国家可能承担其他的国际法义务,应根据《公约》缔约国各国的具体情形分析。例如,一般认为中立国不能参加《宪章》中的集体安全体制[4]。
对于这三种理解,均有学者赞同,《公约》中也并未说明采用何种理解。由此,需要进一步回顾《公约》产生过程中对“和平目的”的讨论。
(二)对“和平目的”的讨论历程
对“和平目的”的第一次讨论可追溯到1958年第一次联合国海洋法会议,会议对《日内瓦公海公约》第2条关于公海自由和“非军事化”进行讨论。苏联联合阿尔巴尼亚和保加利亚提出公海应完全“非军事化”,禁止一切海军演习,并认为这种方式侵害了其他国家的公海自由。但该观点被英美等国家否定[5]。此后,为禁止在公海上进行核爆炸实验,苏联又联合捷克斯洛伐克、波兰、南斯拉夫再次提出上述提议,但由于当时英国正进行氢弹实验所以提议又被否决。为寻求妥协方案,英国联合爱尔兰提出在公海进行的一切活动都要尊重所有国家的海上自由[6]。此提议暂时平息了有关国家关于公海用途的时间空间问题,但也为以后理解“和平目的”出现分歧埋下了伏笔。
第三次联合国海洋法会议第三期会议的“非正式协商案文”(Le Texte de Négociation Officieux)中又专门针对公海的“和平目的”问题进行了讨论。与会方最初草拟的《公约》文本将讨论的第88条放在了第74条,其表述为“公海对无论沿海或不沿海的所有国家开放而且其应只用于和平目的”。4但也未对“和平目的”做出更为明确的解释。在第三次联合国海洋法会议第四期会议期间,为防止发达国家对该条款进行滥用,广大发展中国家提出将“和平目的”理解为“非军事化”。然而,出于对自身实力及利益的考虑,以美国为首的发达国家则认为这里的“和平目的”只要与《宪章》及国际法的原则很好地兼容即可,并非排除所有军事活动。发达国家试图通过一种排除性的理解方式模糊地运用《宪章》和国际法原则进行限制,这被视为是对“和平目的”第三种理解的最初表述。第三次联合国海洋法会议第八期会议期间的“非正式协商案文”正式提到了“非军事化”和“非侵略化”的问题,讨论中认为如将“和平目的”理解为“非军事化”,则即使是军舰的航行也会被禁止,这种做法过于绝对;但如理解为“非侵略化”,则公海可以从法律上被用于进行许多军事活动,只要这些活动具有非侵略性质即可。5最终,该期会议的“非正式协商案文”中对“和平目的”的理解是“非侵略化”。
随着冷战的结束,国际局势发生了深刻变化。地区紧张局势得到缓解,发生在海洋上的大规模严重的对峙事件大量减少,这在客观上降低了对《公约》中“和平目的”明确理解并形成一致意见的必然要求。然而,随着21世纪各国在海洋进行各种军事活动的增多,海洋摩擦也再次增多,对“和平目的”进行正确理解再次成为关注的问题。《公约》文本虽然未明确哪些是符合和平目的的军事活动,但是结合实践可以发现,“和平目的”是“非军事化”的理解已不合时宜。由此,对于“和平目的”的理解的争议主要集中在第二种和第三种。
鉴于以往的国际海洋法案例并未直接涉及有关在公海上符合“和平目的”的军事活动的相关内容,下文则试图通过对相关国际法文件中关于“和平目的”内容、立法背景以及协商过程的整理和分析,为公海上的军事活动符合“和平目的”的定义和分析提供借鉴和参考。
三、与“公海应只用于和平目的”相关的国际法文件对“和平目的”的规定
除《公约》外,一些国际法文件也曾规定过“和平目的”,此处选取《南极条约》《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》和《塔林手册2.0》进行分析。《南极条约》《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》(以下简称《海床条约》)均与《公约》有关,其中关于“和平目的”讨论也与《公约》处于同一个时期。限于科技水平的发展,南极和国际海底区域制度的构建晚于公海,基本集中在20世纪中早期至20世纪中期。南极和国际海底区域当时尚未被开发,对各国而言具有极大的战略意义,是各国角力的重点。在冷战背景下,如何对其进行合理开发而又不增加地区紧张局势,就要求对南极和国际海底区域的军事活动进行更严格的限制。而《塔林手册2.0》作为北约网络合作防御卓越中心编纂的最新网络战指南,针对和平时期的网络行动,也包括了海上网络行动的相关规则,不仅代表了西方军事实务界对于“和平目的”的最新理解,也体现了未来“和平目的”下网络行动的发展方向。
(一)《南极条约》
1959年的《南极条约》规定:“南极洲应仅用于和平目的。在南极洲,应特别禁止任何军事性措施,如建立军事基地和设防工事,举行军事演习,以及试验任何类型的武器”;“本条约不阻止为科学研究或任何其他和平目的而使用军事人员或设备。” 这是对“和平目的”的直接描述。该条文中的 “和平目的”虽然禁止一切军事活动,但却在第二款排除了科学研究及其他方式以“和平目的”使用军事人员和设备。《南极条约》第5条还规定“禁止在该地区进行核爆炸和在该区域处置放射性尘埃”,即禁止在南极进行核试验和核处理工作。
从《南极条约》的条文可以看出,其对“和平目的”的理解更倾向于完全“非军事化”。但考虑到公约制定时的科技条件,若不动用军事力量很难在南极进行活动,因而才规定了军事人员和设备的例外情况。在南极洲禁止建立军事基地,甚至防御性的工事,也禁止进行一切形式的军事演习以及军事实验。从这个角度而言,南极地区的“军事化”仅限于“军事人员和设备”参与 “和平目的”的活动。与其他的公约相比,《南极条约》很清晰地亮明“非军事化”的观点,同时又列举了军事人员或设备可以参与的情况,因而其对“和平目的”的理解也被认为最具权威性。6此外,该公约中规定的南极洲范围是南纬60度的区域,包含《公约》中的“公海”。因此,若《公约》的“和平目的”并不是完全的“非军事化”,而《南极条约》又是“非军事化”,两者就会产生冲突。7
(二)《海床条约》
1970年的《海床条约》序言第一段规定:“本条约各缔约国,承认人类在为和平目的探索和使用海床洋底的进展方面具有共同利益”。纵观该公约,其中心议题是防止军备竞赛以及推动裁军,尤其是在核领域。所以此处的“和平目的”并非指完全“非军事化”。
该公约的产生也经历了各方的激烈博弈,海床委员会(U.N. Sea-Bed Committee)多次讨论了关于“和平目的”的理解。苏联及其盟国依然认为此处的“和平目的”是指“非军事化”,甚至明确的防御也属于军事化;而大多数西方国家,尤其是美国、英国和挪威认为,“和平目的”意味着“非侵略化”,即出于自卫目的的军事活动可以被允许。直至“十八国裁军会议”(现为“日内瓦裁军会议”)上,美国提出该公约的“和平目的”是指符合《联合国宪章》并与达成的军控协议相协调。8
通过探究制定过程及其内容可以看出,该公约对“和平目的”的理解应当要结合军控裁军的进程。该公约产生的背景是各国在海床已进行许久的核军备竞赛,而公约正是在此基础上进行的限制。此外,该公约规定的军事活动也与《公约》中“公海”有所联系,若在海床进行军事活动自然也涉及公海的军事活动。
从上述两个公约可以看出,对于“和平目的”的理解基本围绕着军事活动,而两个公约均与《公约》中的“公海”有所联系,若将《公约》中的“和平目的”理解为“非军事化”,则《海床公约》中涉及公海的军事活动自然无法开展。同时,《公约》也没有明确对《南极条约》中使用军事人员和设备的行为进行肯定,所以《南极条约》背景下在公海进行军事活动自然也有争议。由此可以推断,将《公约》中的“和平目的”理解为“非军事化”是不合理的。史久镛先生任职国际法院院长期间曾在联合国大会报告中提及,“《公约》第88条规定‘公海只用于和平目的’,这并不代表公海的‘非军事化’,这不仅是对战争时期的海军活动做出说明,也是完全禁止了和平时期的军事活动。”9而“非侵略化”与依《宪章》和其他承担的国际法义务相一致之间的区别是,前者仅禁止了所有的侵略性的军事活动,而第三种理解是在《宪章》体系下对“和平目的”进行理解并涉及缔约各国承担不同的国际法义务。可见,后者的外延要比前者小且更具操作性,因此,《公约》对“和平目的”的理解也更倾向于第三种。
(三)《塔林手册2.0》
《塔林手册2.0》第八章专门规定了海洋网络行动的规则,包括公海、专属经济区、领海、毗连区等,并规定了虚拟登临、海底通信电缆和中立沿海国对交战国的网络行动等。10具体的规定是:“公海上网络行动应拥有和平目的,除非国际法另有规定”。其评注2将“和平目的”的定义置于《公约》第301条“和平用途”下,并规定其禁止的是以武力相威胁或使用武力。在评注中,《塔林手册2.0》认为海上网络行动本身并不违反“和平目的”原则,不涉及被禁止的使用武力的军事行动,属于《公约》第87条第1款规定的公海自由和其他合法利用海洋的范畴[7]。《塔林手册2.0》中对“和平目的”的理解更倾向于“非侵略化”,也最大限度保证了海洋军事强国在公海上进行军事活动的权利。作为北约成员国的美国就明确主张“和平目的”的理解并不禁止和平时期的军事活动,其援引“尼加拉瓜”案中国际法院于1986年作出的判决,认为法院认定美国在尼加拉瓜领海之外进行的军事演习并没有违反国际法,这也对此理解进行了佐证。11
由此可见,对于《公约》“和平目的”的理解集中于第二种和第三种观点,“非军事化”的观点在理论和实践层面均不再被认可。但无论是《公约》还是其他的国际法文件,均未对符合“和平目的”的军事活动进行规定,因而在实践中依然争议颇多。以下将对只用于“和平目的”的军事活动应具体包括哪些内容做更深入的分析。
四、符合《公约》“公海应只用于和平目的”的军事活动
(一)《宪章》体制下的军事活动
《宪章》作为目前国际法体系中的基石性文件,其规定的军事活动当然符合联合国的宗旨和原则,符合《公约》中的“和平目的”。具体而言,《宪章》明确规定了两种军事活动,分别为《宪章》第51条规定的自卫权以及第42条、第53条规定的联合国所采取的或授权采取的武力行动。关于“自卫权”,迄今为止并未出现关于公海的实践。但根据日本解禁集体自卫权后的立法,已经将公海扫雷活动作为行使自卫权的军事活动之一。12关于联合国所采取的或授权采取的武力行动的实践,迄今为止具有代表性的是1990年11月29日联合国安理会通过的第678号决议。该决议授权联合国成员国利用一切必要手段维护并执行第660号决议和之后的所有有关决议后,美军随即派海军在波斯湾南部的公海海域对伊拉克展开海上封锁以切断其石油输出和粮食进口;13另一国际法实践为2008年6月和10月安理会通过第1816、1838号决议授权各国与索马里政府合作打击海盗,打击海盗的海洋区域包括探讨的公海以及索马里的领海。14
虽然《宪章》体制下的军事活动的实践并不多,但可以肯定的是,此类军事活动符合《公约》第88条的“和平目的”,这是由联合国维护国际和平与安全的宗旨,以及其在“二战”后国际法体系中的核心地位所决定的。结合第一部分关于“和平目的”的含义来看,此类军事行动均以维护世界和平和地区稳定为目的,所以此类行动只要合法地得到联合国安理会授权并且不违反其他的国际法原则即可。
(二)其他军事活动
《公约》中的“军事活动”并没有明确的内涵和外延,因此要区分哪些军事活动是符合“和平目的”的,还应明析对军事活动的界定。
关于军事活动,学术或实务界的观点也主要有三种:第一,从类型上看基本上所有在公海上的军事活动均可分为下述四类[8]:一是航行或其他一些概念相关但功能不同的使用水面的或可航行水柱;二是基于进攻或防守的战略目的部署海基导弹;三是基于战略和战术目的部署海底侦察设备和武器系统;四是各类军事研究,包括对武器的处理和试验。第二,《美军作战手册》将人道主义援救、抢险救灾、海上训练、向海外派遣军事顾问和军舰海上护航、情报搜集与分享、海上单独或联合军事演习、显示武力、撤离非战斗人等都列为平时海上军事活动的主要内容[9]。第三,我国《海洋大辞典》的解释是,平时海上军事活动包括正常的船舶操作、部队调动、飞机起落、操作军事装备、情报收集、武器演习、军械实验以及军事测量等活动[10]。
上述三种观点均试图将平时海上军事活动归类并列举,但均未穷尽所有军事活动的类型。一些国际司法机构也曾试图解决该问题。在1974年法国核试验案中,澳大利亚认为法国的核试验对公海及其上空的船舶、飞机的通航造成了严重妨害,极大地侵犯了公海自由,且放射性物质导致了公海严重的污染等,请求国际法院判定并宣告在南太平洋地区进一步的大气层核武器试验不符合现行的国际法原则,并命令法国不得进一步进行这种试验。新西兰也强调法国核试验严重侵害了其领土主权、人身安全、公海自由等三项权利,请求国际法院判定并宣告法国政府不得在南太平洋地区进行核试验。国际法院承认了原告所主张的权利理所当然地伴随着领土主权和公海自由的权利而存在。15在本案中,澳、新两国均未从“和平目的”角度进行陈述,而是巧妙地选择从法国进行核试验后带来的直接后果进行陈述;而国际法院也对其主张给予支持,从而回避了对“和平目的”的解释。在上文提及的尼加拉瓜案中,国际法院也认定美国在尼加拉瓜领海之外进行的军事演习并没有违反国际法。16而最近国际海洋法法庭在其第26号“乌克兰请求国际海洋法法庭规定临时措施以命令俄罗斯释放被其扣押的乌克兰海军舰船和船上士兵案”中也对该问题进行了论述。在本案中,法庭认为目前海军舰船和执法舰船的区分已经变得模糊,“执法活动”和“军事行动”不能仅依其舰船是军舰或执法船而定,应基于活动的性质进行客观评估,并考虑事件背景和特殊情况。17由此可见,国际司法机构可能会根据所涉案件情况确定军事活动是否符合“和平目的”,但并不释明“军事活动”的类型。
根据上述观点,符合“和平目的”的其他军事活动应根据以下方式进行判断。首先,国际海洋法法庭给予了判断“军事活动”的新思路,即具体问题具体分析,并考虑活动的性质、背景等因素,这种思路可认定发生争议并诉诸国际司法机构的军事活动是否符合和平目的。
其次,上文提到的对“和平目的”的三种理解中,“非侵略化”观点依然得到支持,一些其他的国际条约在该问题上也采用了“非侵略化”的观点,因而“军事行动”的目的应该被重点考虑以确定其是否是和平的。根据军事活动的目的,并结合当今世界所有海军进行的军事活动,可以根据不同目的将平时海上军事活动分为两大类:一类是私益性军事活动,即该类军事活动是缔约国为本国军事利益而进行的,例如军事侦察、军事测量、军械实验等;另一类是公益人道性军事活动,即此类军事活动是缔约国为实现世界和平或进行人道主义活动所进行的,如军舰行使普遍管辖权、海上救援、互访交流等。关于海外撤侨等公益人道性军事活动,其当然符合《公约》第88条中的“和平目的”。
再次,目前存在争议的军事活动主要集中于上述私益性军事活动。从内容上看,这类活动与其他国家并未发生武装冲突,甚至没有对抗行为,但其进行却可能会加剧地区紧张进而对世界和平产生不利影响,这也是符合“和平目的”的军事活动在法律和政治上双重性的体现。但是,现实中将其全部禁止的可能性极低,需要的是对其进行必要限制。在我国的军事实践中,对于公海军演虽然采取认同态度,但也对军演国设置了一些义务,如选取演习区域时须避开繁忙的国际航道、渔区、具有生态环境保护意义的海区以及他国海上训练区等,应充分考虑国际社会使用公海的便利性,以最少打扰的可能设置该演习区域;同时,演习时间不宜过长,且需将相关信息经国际海事组织公布,定位为实弹训练区(禁航区)。在履行上述义务后,各国船机有义务予以避让。可见,对于在公海进行的诸如军事演习等的私益性军事活动,目前世界上依然认为其是合法的,但需要加以限制。例如,应履行相关的通知义务,并最大限度减少对正常通过船机的影响等。因此,此类军事活动需要遵循三个原则才符合《公约》第88条的规定:第一,不违反《公约》的其他相关规定;第二,尽最大限度降低对其他国家在公海的合法活动带来负面影响;第三,符合其他国际法原则和其承担的国际法义务。
最后,如果相关国际法主体对于具体的私益性军事活动是否符合和平目的出现争议,则可以诉诸相关的国际司法机构,根据具体情况进行分析以确定私益性军事活动是否符合和平目的。这样则可以解决国际法范围内对符合和平目的军事活动的判断。
五、结 语
本文通过研究《公约》不同语言的作准文本内容,明确了“和平目的”和“和平用途”在不同作准文本中的含义,有效弥补了现有条约解释规则中出现的问题。通过回顾《公约》的讨论历程以及对比不同国际条约对于“和平目的”的理解,分析并得出符合“和平目的”的军事活动应满足的条件,并提供了争端解决思路。
“和平目的”在《公约》中的含义是“以和平的目的使用”,其指的是使用方式的目的是和平的。对“和平目的”的正确理解应“与《联合国宪章》和其他承担的国际法义务相一致”。《联合国宪章》体制下的军事活动以及平时海上军事活动中公益人道性军事活动均符合《公约》第88条的规定。私益性军事活动则需不违反《公约》的其他相关规定,以最大限度降低对其他国家在公海的合法活动带来负面影响,并符合其他国际法原则和相关国家承担的国际法义务。
对国际法文件的解释总是伴随着各国的政治博弈,这也是国际司法机构难以在政治性和法律性并存的情况下进行条约解释的原因。虽然对于“和平目的”的含义和理解仍然有争议,但这并不能成为某些国家在公海上肆意干预合法军事活动的理由。实践中,对于一些国家指责我国海军进行正常远洋训练、干预我军正常活动的行为,应该依照国际法维护我国正当的公海权益。
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[8] Rex Zedalis,“Peaceful Purposes’ and Other Relevant Provisions of the Revised Composite Negotiating Text:A Comparative Analysis of the Existing and the Proposed Military Regime for the High Seas”,University of Tulsa College of Law TU Law Digital Commons,1979,p.77.
[9] 军事科学院外国军事研究部:《美军作战手册》,北京:军事科学出版社1993年版,第18页。
[10] 国家海洋局科技司、辽宁省海洋局《海洋大辞典》辑委员会:《海洋大辞典》,北京:中共中央党校出版社1992年版,第143页。
注释
1 中国新闻周刊:《解放军公海军演:遇外军闯入只能驱赶不可开火》,http://mil.news.sina.com.cn/2013-11-07/0903748343.html。
2 中华网:《澳军监视解放军在澳北部公海演习视中方为挑衅》,https://military.china.com/important/11132797/20140215/18343064.html。
3(1)《联合国关于侵略定义的决议》第1条规定:“侵略是指一个国家使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立,或以本定义所宣示的与联合国宪章不符的任何其他方式使用武力。”
4(2)“新的第74条规定公海对所有国家开放,无论是否沿海,并且其用途应保留用于和平目的。”Francis Rugaldies,“Troisième Session de la Troisième Conference sur le Droit de la Mer”,Revue Juridique Themis,Vol.14,Issue 1 (1979-1980),p.47.
5(3)“另一方面,如果‘和平目的’仅规定了一种非侵略性的标准,那么只要没有任何具有侵略性的活动,公海就可以合法地用于开展一系列军事活动。”Rex Zedalis,“Peaceful Purposes' and Other Relevant Provisions of the Revised Composite Negotiating Text:A Comparative Analysis of the Existing and the Proposed Military Regime for the High Seas”,University of Tulsa College of Law TU Law Digital Commons 1979,p.77.
6(4)“它明确禁止任何军事性质的措施以及在大陆上测试任何类型的武器。这个条款可以理解为南极的非军事化。它的前提是排除武器比在引入武器后更容易消除或控制它们。该条约经常被定性为对和平一词最权威的解释。”Hans-Joachim Heintze,“Peaceful Uses of Outer Space and International Law”,Articles from Information Network of Engineers and Scientists Against Proliferation (INESAP)Bulletin,No.17,August 1999,p.56.
7(5)“人们可以争辩说,缔约国在这些水域进行的军事演习不会违反条约。但是,这种解释将违背‘南极条约’的精神而必须予以拒绝”。Boleslaw Adam Boczek,“The Peaceful Purposes Reservation of the UN Convention on the Law of the Sea”,Military Activities,The University of Chicago,July 1989,p.332.
8(6)“在海床委员会中,许多国家,特别是发展中国家和苏联及其盟国赞成在南极模式之后使海床和海底完全非军事化。在他们看来,即使是出于明显的防御目的,任何军事用途都不能被视为和平用途。这一立场被认为与海床宣言一致,作为人类共同继承的遗产,一方对其拥有和管理不能被另一方用于军事目的。另一方面,大多数西方国家,特别是美国和英国坚持将‘完全用于和平目的的使用’解释为符合《联合国宪章》;因此,自卫性质的军事活动(无论以何种方式解释这一权利)都是和平的。‘非军事’与‘非侵略性’解释继续在十八国裁军会议上产生争议,用以起草一项禁止在海底使用核武器的条约。另一方面,紧张局势的缓解、超级大国观点缓和为两个重要的发展奠定了基础。首先,联合国大会通过了着名的‘原则宣言’。然而,没有界定或澄清和平目的的概念。其次,通过解散禁武会议上的谈判,于1971年制定了《海床军备控制条约》。”Boleslaw Adam Boczek,“The Peaceful Purposes Reservation of the UN Convention on the Law of the Sea”,Military Activities,The University of Chicago,July 1989,p.334.
9(7)“1982年《联合国海洋法公约》第88条规定‘公海只用于和平目的’,但这并不意味着公海非军事化,因为不仅是公海对军舰仍然开放,也不能说这条规定禁止在公海上进行军事行动。第28条草案可能也是如此。”United Nations,“Annuaire de la Commission du Droit”,2163,25 mai 1990,p.5.
10(8)Tallinn Manual 2.0,8 Law of the sea.
11(9)Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v.United States of America),Judgment of 27 June 1986,https://www.icj-cij.org/files/case-related/70/070-19860627-JUD-01-00-EN.pdf(Last Visiting Time:December 13 2019)
12(10)新华国际:《日媒:安倍强调自卫权包括公海扫雷》,http://news.xinhuanet.com/world/2014-06/16/c_126624403.htm?anchor=1。
13(11)参见联合国安理会第678号决议,联合国安理会,https://undocs.org/S/RES/678(1990)。
14(12)参见联合国安理会第1816、1838号决议,联合国安理会,https://undocs.org/S/RES/1816(2008),https://undocs.org/S/RES/1838(2008)。
15(13)Nuclear Tests (Australia v.France),https://www.icj-cij.org/files/case-related/58/058-19741220-JUD-01-00-EN.pdf(Last Visiting Time:December 13 2019)。
16(14)Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v.United States of America) ,Judgment of 27 June 1986,https://www.icj-cij.org/files/case-related/70/070-19860627-JUD-01-00-EN.pdf(Last Visiting Time:December 13 2019)。
17(15)ITCOS,Case No.26,“Case concerning the detention of three Ukrainian naval vessels (Ukraine v.Russian Federation)”,Provisional Measures,Memorandum of the Russian Federation of 7 May 2019,Section C.
