摘 要： 海洋空间规划被各国视为保护海洋生态环境的有效手段, 它能够有效协调海洋生态环境保护中涉及的诸多利益。欧盟是海洋空间规划的先行者, 并先后制定了诸多法律来推进和保障这一制度的有效实施。从欧盟成员国海洋空间规划的立法经验来看, 海洋空间规划需要配置合理的涉海法律制度。我国近年来极为重视海洋空间规划, 但现行的法律体系仍存在诸多不足。想要海洋空间规划取得实效, 我国可以借鉴欧盟的立法经验并吸取它的实践教训。
关键词： 海洋环境保护; 海洋空间规划; 欧盟立法经验; 法制完善;
Abstract： Marine Spatial Planning is regarded as an effective means of protecting the marine ecological environment by many countries, for it can effectively coordinate many interests involved in marine environmental protection. The EU is a pioneer in Marine Spatial Planning and has enacted many laws to promote and guarantee the effective implementation of this system. Judged from the legislative experience of marine space planning of EU member states, Marine Spatial Planning requires a reasonable sea-related legal system. In recent years, China has attached great importance to Marine Spatial Planning, but the current legal system cannot provide effective protection. If China wants to make the Marine Spatial Planning effective, we could learn from the EU's legislative experience and its practical lessons.
Keyword： marine environmental protection; Marine Spatial Planning; EU legislative experience; perfection of the legal system;
相关研究表明, 海洋生态系统正在快速地被利用和破坏, 千年生态系统评估 (MEA) 和其他全球及区域海洋环境评估结果表明, 海洋和海岸带区域的生物多样性继续减少[1]11。为了保护海洋的生态系统服务能力使其能很好地服务于人类和地球上其他生命, 国际社会和国家应该合理规划以保护海洋环境。海洋空间规划 (Maritime Spatial Planning, MSP) 是一个面向未来的海洋环境管理规划过程, 不仅有助于解决人类利用海洋和海洋环境保护之间的冲突, 而且有助于提供适当的海洋环境管理战略。纵观全球海洋空间规划的实践, 欧盟是这一制度的主导者和领头羊。从法律角度来看, 海洋空间规划涉及诸多新的法律问题, 欧盟成员国马耳他的实践很好地诠释了这一点。我国近年来较为重视海洋空间规划在海洋环境保护中的作用, 欧盟的相关立法经验能为我国完善相关制度提供启示。
一、 海洋空间规划的生成逻辑
何为海洋空间规划目前尚未形成定论。譬如, 联合国教科文组织在自己的政策文件中将海洋空间规划定义为“在空间和时间上分析和分配人类活动用海, 实现既定的生态、经济和社会目标的公共过程”。英国环境、食物和农村事务部 (Department of Environment, Food and Rural Affairs) 在自己发布的政策文件中将海洋空间规划定义为“为调节、管理和保护海洋环境以解决海洋环境多种、积累和潜在的用海冲突的战略计划”[2]15。虽然各国对海洋空间规划的界定不同, 但是海洋空间规划本质上是分析和调整海洋区域内人类活动的公共管理过程, 从而实现海洋环境的生态、经济及社会目标。在欧盟的立法实践中, 海洋空间规划是一个包括海洋管理资料收集, 涉海利益相关者协商参与海洋空间规划制定, 并贯彻、实施、评估和修订海洋空间规划等阶段的管理流程。需要指出的是, 海洋空间规划的核心是人类能够规划和管理的只是自身在海域的活动, 而不是海洋生态系统以及它的组成部分。
海洋空间规划强调人类利用海洋时应该注重规划的综合性、远见性和统一性, 它在促进资源可持续利用, 优化海域利用, 协调解决人类利用与自然环境、使用者之间冲突上可发挥重要的作用。从各国的实践来看, 海洋空间规划通常具备如下特征。第一, 生态性, 即以生态系统为基础, 有效平衡海洋生态、海洋经济和社会目标的关系, 进而实现海洋可持续发展。第二, 综合性, 即各行业部门、各政府机构和各级政府之间的综合。第三, 地理性, 即以地理位置或区域为基础的规划。第四, 适应性, 即具有在实践经验中学习和改进的能力。第五, 战略性和预见性, 关注长期效果。第六, 参与性, 促进利益相关者积极参与规划过程[2]50。
相对于传统的海洋环境管理方法, 海洋空间规划具有诸多比较优势。第一, 有助于减少部门之间的冲突, 对不同的活动起到协调作用。第二, 能够鼓励投资, 因为该制度的可测性、透明度以及清晰的规则有助于推动可再生能源和电网的发展, 促进对石油和天然气的可持续投资。第三, 有助于增强一国内部各管理部门之间的合作。第四, 有助于增加国家之间的跨界合作, 比如, 在电缆、管道、航道和风装置等方面进行合作。第五, 有助于保护海洋环境, 因为可对多层空间利用的影响和机遇做出早期界定1。
总之, 海洋空间规划是一个综合的以生态系统管理为基础的海洋规制方法, 旨在合理规划海域的各种使用, 实现海洋的可持续发展。海洋空间规划不是一次性规划程序, 而是一个持续性、随时不断学习和适应的反复过程。
二、 欧盟海洋空间规划立法及其实践
(一) 欧盟海洋空间规划的立法
受1992年《21世纪议程》有关海洋综合管理规定的影响, 欧盟及其成员国随后提出了一系列加强海洋工作的措施和建议。2002年, 欧盟委员会发布《海岸带综合管理建议书》, 确定了海洋空间规划是整体区域资源管理的重要组成。2005年, 《欧盟海洋环境策略纲要》发布了海洋空间规划的支持性框架。2006年, 欧盟在名为《面向未来的欧盟海洋政策:欧洲海洋远景》的绿皮书中提出“建立沿海国家以生态系统为基础的海洋空间规划”。在这一绿皮书中, 海洋空间规划被认为是解决海洋经济发展和海洋生物多样性保护之间冲突的重要举措[3]。2007年, 欧盟成员国经过磋商达成了《海洋综合政策蓝皮书》, 将海洋空间规划定义为“海洋地区和沿海地区持续发展的基础工具”, 同时该书第一个提出“综合海洋空间规划” (integrated maritime spatial planning, IMSP) 概念。2014年, 欧盟通过了“空间规划法案”, 旨在推进欧盟及其成员国的海洋空间规划计划。根据该海洋空间规划法案要求, 成员国在制定规划时应全面考虑现有人类活动、陆地和海洋的互动以及最有效的管理方案, 并且加强与其他成员国的协调。欧盟海洋事务和渔业委员以及欧盟环境委员表示, 有效的海洋空间规划将提高投资者的预见性并减少对环境的影响, 为海洋相关行业的发展创造更多机会2。
(二) 欧盟海洋空间规划法制的实践
在过去的十几年里, 欧盟诸国积极推行海洋空间规划, 在各自的海洋区域和海岸带沿线实施或尝试海洋空间规划, 并取得了较好的环境和社会效果。荷兰、比利时、德国和英国等国先后完成海域利用规划和领海区划计划。譬如, 比利时自2003 年起, 开始建立海域总体规划 (Master Plan) 。荷兰建立了“北海2015 海洋综合管理计划” (Integrated Management Plan for the North Sea 2015) 3, 该计划的关键手段就是欧盟委员会所倡导的海洋空间规划管理手段[4]。2004年, 德国把联邦空间规划法案扩展到海洋专属经济区, 在专属经济区建立海洋空间规划总体框架, 2005年完成北海和波罗的海的海洋空间规划草案和相关的环境报告。2005年, 英国提出的爱尔兰海域多用途区划引起广泛关注。2007 年, 英国政府发表《海洋法白皮书》, 其中重要内容之一是为英国所有管辖海区引进新的海洋空间规划体系, 采取战略性计划引导方法处理海洋空间利用及各种利用之间的相互作用。早期的海洋空间规划实践推进了海洋保护区的建设, 使得相关区域免遭人类活动导致的损害。近年来, 海洋空间规划转向对海洋空间多种利用的管理 (参见下页表1) [5]68。
表1 从海洋保护区管理到多种目标的海洋空间规划4
三、 海洋空间规划涉及的法律问题:以马耳他为例
(一) 海上船舶安全、无害通过的法律规定
如果海洋空间规划全部或者部分在领海开展或者实施, 一国必须确保外国籍船有安全、无害通过的权利, 并且一国需要设计出交通运输的路线方案。然而, 一点限制和改变就会使通过极不方便, 这就会产生外交上或者实践上的困难。在《联合国海洋法公约》的约束下, 一国也必须想出各种方案以确保在其内水或者领海范围内, 航运不被阻碍。
(二) 保护和控制海洋污染措施的法律义务
依据《联合国海洋法公约》的规定, 沿海国家必须要采取以下措施:“最大限度地减少”来自倾泻 (危险物质) 的污染;保护、减少以及控制在管辖权范围内来自使用科学技术的污染;维护和保存稀有且脆弱的生态系统。简言之, 沿海国有义务确保不将损害和危险从一个地区转移到另一个地区或者将一种污染转化成另一种污染。
海洋空间规划是沿海国履行上述义务的一种必要手段。因为海洋空间规划既调整点源的污染, 又调整扩散源导致的污染;既调整危险物质的海上倾倒, 又控制来自陆源的海洋环境污染。海洋空间规划保证沿海国对海洋环境的适当检测, 并让当地部门去评估正在试用的法律是否满足预想的结果, 以及相关法律制度是否需要检测和调整。
(三) 捕鱼业和鱼类栖息地相关的法律制度
马耳他的法律在管理可获、不可获海洋生物资源的地方存在重叠交叉的部分, 它们分别规定在不同的法律制度下 (参见表2) 。海洋空间规划则将会克服碎片式的管理办法, 以更全面的方式保护海洋物种和他们的栖息地。同时海洋空间规划也能更好地协调负责可获物种的渔业主管与保护不可获物种的主管部门——马耳他环境规划局之间的工作。可获物种由《渔场保护与管理法案》保护, 这个法案保护鱼类、渔区和规范捕鱼权。在这个法案下, 鱼和捕鱼的定义显得非常宽泛, 似乎包括各种来自野生的水生物种。渔区在《渔场保护与管理》中被定义为: (1) 内水区域; (2) 《领海毗连区法案》第3条第2款所称的领海水域; (3) 马耳他主权范围内, 在有约束力的法律和公约所称的区域内, 以开发、利用、保护和管理生物资源为目的的任何其他水域。海洋空间规划能够确保渔业部门采取的任何行为与其他海事政策相一致、相协调。
表2 马耳他岛关于海洋资源管理的相关法律
依照《动物群自然栖息保护条例》, 海洋空间规划也包括对不可获生物资源的保护。鉴于《联合国生物多样性公约》《拉姆萨尔湿地公约》《伯尔尼欧洲野生动物公约》《波恩野生动物物种迁徙公约》和《欧盟栖息地指令》的义务规定, 这些保护条例转化成了马耳他法律。马耳他已向欧盟提交了特别保护区和被指定为特别保护区的地点名单。马耳他主管部门在没有海洋空间规划的前提下, 认真履行保护海洋物种的义务不大可能, 因为人类的海上作业与公共利益优先的物种保护区域紧密相连。只有实施有效的海洋空间规划, 才能确保如此高效的管理和良好的透明度。
(四) 关于信息公布和公众参与的法律规定
依据《联合国海洋法公约》的规定, 国家有义务把海洋环境将受到破坏或正被污染损害的情况告知其他国家和相关主管国际组织。《联合国海洋法公约》规定, 国家有义务“维持住国家许可或正着手的监测活动的影响, 以此决定这些活动是否有污染海洋环境的可能性”并定期对结果报道。欧盟环境影响评估指令公布了建设工程、其他设施、方案以及其他影响自然环境 (包括海岸环境和海洋化境) 的措施 5, 并规定环境影响评估必须在计划发展阶段实施。欧盟指令倾向在跨界的情境下交换信息和咨询, 即使人为作业在某个特别国家的沿海或者内水区域受到限制。在很多情况下, 海洋空间规划促使和帮助了这种跨界咨询。
为了履行《奥胡斯公约》和相关欧盟指令的义务, 无论是在国家层面还是跨国层面, 所收集到的海洋数据必须是可用的、可靠的、持续的并且科学有效的。与海洋环境相关的数据收集是海洋空间规划必不可少的构成部分。如果没有数据保障, 马耳他公民在一些决策过程中将会失去获取信息的渠道, 尤其是当其他国家会执行影响马耳他海洋环境的项目时。海洋空间规划将会为马耳他提供一个为自己辩护的权利, 并且能够被提前告知这项工程可能带来的影响, 在完成这个项目时可以要求必要的监测措施和缓和措施。
四、我国海洋空间规划法制的不足及其完善
(一) 我国海洋空间规划的法律体系
改革开放以来, 为了推动海洋经济的快速发展, 并有效地保护海洋生态环境, 国家不断健全和强化海洋管理法律法规体系, 先后颁布了诸多涉海法律 (参见下页表3) 。海洋空间规划在我国的实践是海洋功能区。我国在20世纪80年代末提出并开展了一项海洋管理的基础性工作——海洋功能区划, 目的是为海域的合理使用提供科学的管理方法, 为国民经济和社会发展提供强有力的保障。
表3 我国涉海法律法规体系
以上涉海法律法规的全面实施, 为推进我国海域使用的科学管理, 加强海洋生态环境的有效保护, 实现海洋经济可持续发展提供了必要的法律机制保障。1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定了海洋功能区划在海洋管理工作中的法律应然地位, 在实践中取得了一定的成效。2001年通过的《中华人民共和国海域使用管理法》将海洋功能区划的法律地位提升到了一个新高度[6], 为中国的海洋开发和保护建立了区域规划系统和综合管理框架[4]。
国家海洋局于1989年开展了第一次全国海洋功能区划。从2000年开始, 在国务院, 相关部委和沿海各省、自治区和直辖市的全面监督下, 中国制定了全面海洋功能区划。中国沿海11个省、自治区和直辖市中2/3以上的区划已经分别由地方政府完成和审批并进入实施。到2008年为止, 我国已经有10个省级海洋功能区划获得了国务院批准, 并由当地省级人民政府发布实施, 沿海市县级海洋功能区划基本得到批准实施, 海洋功能区划成果已在海洋行政管理工作中得到有效应用, 成为各级政府监督管理海域使用和海洋环境保护的依据, 全国省级海洋功能区划工作稳步推进。2012年3月, 国务院批准了《全国海洋功能区划 (2011—2020年) 》, 该批复明确海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据, 各级政府和相关企业必须严格执行。 2015年8月1日, 国务院以国发[2015]42号印发《全国海洋主体功能区规划》, 再一次强调海洋空间规划在海洋生态环境治理中的重要性。
(二) 我国海洋空间规划法制的不足及其完善
如上所述, 我国颁布的与海洋空间规划相关的法律法规数量不少。但是, 我国现行的相关法制存在诸多不足。第一, 缺乏专门的立法, 导致这一制度在实践中效果不佳。第二, 部门协作不够, 海洋空间规划需要涉海管理部门协同作战。第三, 公众参与不够, 这是确保海洋空间规划具有适应性管理的前提。
从欧盟海洋空间规划的运行来看, 这一制度能否成功取决于是否有完善的法律加以保障。我国在推行相关制度时, 应该在如下方面进行法律完善:
一是制定专门的海洋空间规划法律。譬如, 英国为了有效实施海洋空间规划, 出台了专门的海洋空间规划法律, 并成立了“海洋管理组织”来专门负责海洋空间规划的编制。我国要制定体现“生态系统为基础”原则的“海洋基本法”, 以此来进行海洋资源开发、海洋经济发展、海洋生态保护。如果制定新的法律短期内无法达成, 可以考虑通过解释相关法律来推动海洋空间规划。
二是强化部门间的合作和协调机制。我国海洋管理部门较多, 各部门通常从自身的利益出发各自制定用海规划, 导致海洋空间规划难以形成合力[7]。鉴于短期内实行高度集中统一的海洋管理体制的可能性不大, 我国应该建立统筹陆海管理部门间的协调机制。
三是提高公众的参与度[8]。公众参与对于海洋空间规划的意义在于信息优势, 即公众提供的信息有助于海洋功能区划管理。因为有效的海洋空间规划需要持续的监测和评估, 因政府资源有限而难以获得各种信息数据时, 公众参与可以弥补这方面的缺陷。
我国沿海地区的经济增长与海洋环境污染之间的关系日趋紧张, 随着沿海地区经济的持续增长, 海域水质变差的面积越来越大[9]。解决这一问题急需海洋空间规划的大力推广。海洋空间规划是一个持续的、不断学习和适应的反复过程, 海洋数据能以零星的方式收集, 并被传送到一个完整的、持续更新的地理信息系统中。海洋空间规划被视为保护海洋环境的最有效手段, 欧盟是这方面的领头羊和先行者。从欧盟的立法经验来看, 海洋空间规划想要取得实效, 必须有完备的法律加以保障。我国现行的法律体系虽有不少涉及相关议题的规定, 但是尚存在诸多不足。我国可以参照欧盟的海洋空间规划及其法制, 来完善我国的海洋空间规划法制, 确保其发挥预期的海洋环境保护功效。
参考文献
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注释
1 参见http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_en。
2 参见欧洲议会通过海洋空间规划法案:http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201404/20140400557489.shtml。
3 参见Integrated management plan for the North Sea 2015 (IMPNS 2015) , Interdepartmental Directors Consultative Committee, the Netherlands。
4 英国作为欧盟的前成员国, 在2003—2005年进行了爱尔兰海试点项目。
5 参见Directive 85/337 on Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment。
